《中華人民共和國民法典》第二編物權(quán)，第二分編所有權(quán)，第五章國家所有權(quán)和集體所有權(quán)、私人所有權(quán)，第二百四十九條：“城市的土地，屬于國家所有。法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于國家所有”。

本條是關(guān)于國家所有權(quán)客體的規(guī)定。

一、本條的歷史由來

《物權(quán)法》第四十七條：“城市的土地，屬于國家所有。法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于國家所有”。《民法典》本條繼承了《物權(quán)法》第四十七條的規(guī)定。

中華人民共和國成立以前，我國土地確立的是私有制模式，即城市土地所有權(quán)呈分散狀態(tài)，主要由政府機構(gòu)、城市居民所有。而農(nóng)村土地大部分由地主、富農(nóng)所有，少部分由中農(nóng)所有。1947年頒布的《中國土地法大綱》仍然秉持著土地私有制度，并提出實行“耕者有其田”的口號，具體表現(xiàn)為：除了大森林、大水利工程、大礦山、大牧場、大荒地及湖沼等歸政府機構(gòu)管理，農(nóng)村中的一切土地和公地都歸農(nóng)鄉(xiāng)會接收，統(tǒng)一平均分配給農(nóng)民并歸其個人所有。

中華人民共和國成立至農(nóng)村合作社之前處于混合制階段，主要表現(xiàn)為：城市中，政府通過沒收外國殖民者、官僚資本家、舊政府機構(gòu)的土地為國家所有，其他土地仍為民族資本家、城市居民所有；農(nóng)村土地仍為農(nóng)民所有。這是城市土地歸為國家所有的最初來源。

1949年《中國政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定：中華人民共和國必須取消帝國主義國家在中國的一切特權(quán)，沒收官僚資本歸人民的國家所有。1954年《憲法》第五條提出了對國家所有制、合作社所有制、個體勞動者所有制、資本家所有制等多元所有制的確認，該條規(guī)定：“中華人民共和國的生產(chǎn)資料所有制現(xiàn)在主要有下列各種；國家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即勞動群眾集體所有制；個體勞動者所有制；資本家所有制?！?/span>

在推行合作社和公社化之后，城鄉(xiāng)二元的土地所有制度初步形成。在農(nóng)村，土地歸集體所有，而在城市，經(jīng)由社會主義改造的大部分城市土地歸國家所有，但也不排斥其他主體對城市土地的所有權(quán)。

1982年《憲法》第十條確認了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的土地所有形式。這體現(xiàn)為，“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。

這為《民法典》第二百四十九條提供了立法淵源。在“八二憲法”頒布后，全國各地先后實施了“八二憲法”的相關(guān)規(guī)定，例如，上海市政府批轉(zhuǎn)市建委《關(guān)于加強城市土地管理工作的請示》就明確規(guī)定：“自憲法公布之日起，本市城市土地已全部歸國家所有；私有土地產(chǎn)權(quán)證件一律作廢；原私地租賃關(guān)系自然終止?！?/span>

1986年頒布的《土地管理法》第六條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于全民所有即國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有?！?/span>由此，進一步確定了城市土地歸國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，法律規(guī)定屬于國家所有的，歸國家所有?！锻恋毓芾矸ā方?jīng)過1988年、1998年、2004年以及2019年修改后，仍延續(xù)了1986年《土地管理法》的規(guī)定。

1991年頒布的《土地管理法實施條例》第三條規(guī)定：“下列土地屬于全民所有即國家所有：（一）城市市區(qū)的土地；（二）農(nóng)村和城市郊區(qū)中依法沒收、征用、征收、征購、收歸國有的土地（依法劃定或者確定為集體所有的除外）;（三）國家未確定為集體所有的林地、草地、山嶺、荒地、灘涂、河灘地以及其他土地?！?/span>

之后，《土地管理法實施條例》于1998年、2011年、2014年經(jīng)過修改，其中，關(guān)于國家所有的土地均體現(xiàn)在修改后的《土地管理法實施條例》第二條，修改為：“下列土地屬于全民所有即國家所有：（一）城市市區(qū)的土地；（二）農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地；（三）國家依法征收的土地；（四）依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地；（五）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地；（六）因國家組織移民、自然災(zāi)害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地。”

2010年國家土地管理局印發(fā)的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，延續(xù)了1995年《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》的規(guī)定，將“城市市區(qū)”修改為“城市市區(qū)范圍內(nèi)”。這具體體現(xiàn)為《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第三條的規(guī)定，即“城市市區(qū)范圍內(nèi)的土地屬于國家所有”。也就是說，該規(guī)定表明，城市市區(qū)范圍內(nèi)的土地歸國家所有，農(nóng)村土地原則上歸集體所有，農(nóng)村土地依照法律規(guī)定屬于國家所有的，則為國家所有。

《物權(quán)法》第四十七條規(guī)定：“城市的土地，屬于國家所有。法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于國家所有?！?/span>《民法典各分編（草案）》《民法典物權(quán)編（草案）》（二審稿）均在第四十四條延續(xù)了該條規(guī)定?！睹穹ǖ洌ú莅福返诙偎氖艞l沒有對之前的草案再作任何修改。

二、制定本條規(guī)范目的或功能

土地作為國家所有權(quán)的客體，是“一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”，是國家最重要的資源，是所有生產(chǎn)和生活賴以依托的物質(zhì)基礎(chǔ)。城市的土地和法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于國家所有的規(guī)定，表明國家對這些資源的獨占和壟斷，這種獨占和壟斷是基于國家主權(quán)產(chǎn)生的，是國家對內(nèi)行使主權(quán)的表現(xiàn)形式之一。

國家獨占或者壟斷的土地，并不因為個人或者其他組織善意占有而取得所有權(quán)，也不因為國家在一定期限內(nèi)沒有向占有人主張權(quán)利而喪失主張所有權(quán)的請求權(quán)。土地所有權(quán)人享有對地表的使用和支配權(quán)，并享有對土地之上下空間的利用權(quán)，但該項權(quán)利應(yīng)受法律法規(guī)的限制。土地所有人應(yīng)當容忍來自他人的輕微妨害。

本條的規(guī)范目的在于確定國家所有土地的范圍，但未對侵害國家土地所有權(quán)的法律效果予以規(guī)定，屬于不完全法條。在發(fā)生違反本條規(guī)定，侵害國家土地所有權(quán)的情況時，該條規(guī)范不能作為請求權(quán)的獨立依據(jù)，仍需援引其他法律規(guī)定，以確定違法者的法律責任。

土地確權(quán)可以定紛止爭，穩(wěn)定權(quán)利人對土地的利用預(yù)期，從而提高土地的利用效益。土地是人類可利用資源中最寶貴、最原始的自然資源，具有面積有限、不可再生的特點，因此，需要對土地予以立法保護。土地的國家管理制度是由土地的特殊地位與特殊作用決定的。土地是人們賴以生存的最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)，是一個國家的寶貴資源，必須由國家依法進行保護與管理。土地與國民和社會的發(fā)展息息相關(guān)，涉及一個國家與社會的整體利益，與社會的穩(wěn)定與發(fā)展直接相關(guān)，必須由國家從整體利益出發(fā)對土地資源進行利用、管理和分配，方可維持一定的社會秩序。

土地是由一定的自然條件、經(jīng)濟條件、社會和歷史條件相結(jié)合的產(chǎn)物，它又受制于一定的自然條件和經(jīng)濟條件，因此，需要國家從宏觀調(diào)控的角度出發(fā)予以平衡和調(diào)節(jié)，以達到社會公共效益的最大發(fā)展。依照《憲法》的規(guī)定，我國實行土地的社會主義公有制，國家根據(jù)法律的授權(quán)應(yīng)當具有統(tǒng)一管理國家土地的能力與資格。

三、本條規(guī)范的具體內(nèi)容

我國實行土地的社會主義公有制，《憲法》第六條第一款規(guī)定，“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”。

土地是寶貴的自然資源，也是最基本、最原始的生產(chǎn)、生活資料。中華人民共和國自成立以來，逐步確立了社會主義公有制度和土地的全民所有制地位，即土地的國家所有制和土地勞動群眾集體所有制，也可以說土地的農(nóng)村集體所有制度。

我國《土地管理法》第二條第一款規(guī)定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”土地所有制的重要體現(xiàn)就是土地的所有權(quán)歸屬。

本條規(guī)定了國家所有土地的范圍，國家范圍內(nèi)所有的土地包括：

第一，城市土地；

第二，法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地。

（一）、城市的土地屬于國家所有

根據(jù)《城市規(guī)劃基本術(shù)語標準》(GB/T 50280-98)，城市是指以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口聚集為主要特征的居民點，包括按國家行政建制設(shè)立的市和鎮(zhèn)。

依據(jù)《憲法》第十條第一款，“城市的土地屬于國家所有”。同時，依據(jù)《土地管理法》第九條，“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”。可知，國家擁有城市土地的所有權(quán)，且城市土地排除城市郊區(qū)屬于集體所有的土地僅能歸國家所有。

“城市”的范圍包含“直轄市、設(shè)區(qū)的市的市區(qū)及不設(shè)區(qū)的市”的市域范圍。我國行政區(qū)劃將城市分為三類：直轄市、設(shè)區(qū)的市和不設(shè)區(qū)的市，其中，直轄市和設(shè)區(qū)的市有市區(qū)和郊區(qū)之分，而我國“城市的土地屬于國家所有”應(yīng)當指向的是直轄市和設(shè)區(qū)的市中的市區(qū)，而城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定外，一般屬于集體所有。至于不設(shè)區(qū)的市井無市區(qū)與郊區(qū)之分，因此，不設(shè)區(qū)的市本身應(yīng)歸為“城市”。

（二）、法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于國家所有

《憲法》第十條第二款規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。《土地管理法》第九條第二款規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有"。

由此，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，原則上屬于集體所有，若法律規(guī)定屬于國家所有的，則仍然歸屬于國家所有。這里所說的法律，是指全國人大及其常委會通過的具有法律約束力的規(guī)范性文件，包括憲法和其他法律。

同時，依據(jù)國務(wù)院《土地管理法實施條例》第二條，屬于國家所有的土地包括：（一）城市市區(qū)的土地；（二）農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地；（三）國家依法征用的土地；（四）依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地；（五）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地；（六）因國家組織移民、自然災(zāi)害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地。

四、其他問題

（一）國有土地的登記問題

確認城市土地與法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于國家所有的同時，還應(yīng)關(guān)注在集體土地向國有土地“轉(zhuǎn)性”過程中存在的問題以及國有土地的登記問題。

我國確認國有土地權(quán)屬關(guān)系的方式有兩種：第一種是正面確認，即直接劃定國有土地的范圍；第二種是反面確認，即先劃定集體所有土地的范圍，其余的均為國有土地的范圍，也稱之為“排除法”。

在城市化進程中，城市土地的范圍不斷向四周延展，城市土地與集體土地發(fā)生交錯現(xiàn)象，同時，集體土地性質(zhì)向國有土地轉(zhuǎn)變時，各種所有權(quán)的性質(zhì)轉(zhuǎn)變要么本身存在問題，要么有關(guān)部門的執(zhí)行不到位，從而極易模糊土地權(quán)屬的邊界，加之土地增值收益猛增，發(fā)生搶占違建現(xiàn)象，使土地權(quán)屬問題趨于復(fù)雜。

在土地確權(quán)登記過程中還存在國有土地是否具有登記能力的問題，我國《不動產(chǎn)登記暫行條例》未將國家土地所有權(quán)納入需登記的不動產(chǎn)權(quán)利中，此種安排有待商榷。雖然我國《民法典》第二百零九條第二款規(guī)定：“依法屬于國家所有的自然資源，所有權(quán)可以不登記?！?/span>也就是說，法律不強制屬于國家所有的自然資源必須進行登記。但土地不同于礦藏、水流等單一權(quán)屬性質(zhì)的自然資源，其同時存在國家所有與集體所有兩種所有權(quán)類型，同時，中華人民共和國成立以來，各種復(fù)雜的歷史因素使得土地權(quán)屬問題更具不確定性，未將國家土地所有權(quán)納入強制登記范圍，可能會在一定程度上造成土地權(quán)屬的模糊以及權(quán)利行使的障礙。

（二）關(guān)于國有土地的開發(fā)利用

關(guān)于國有土地的開發(fā)利用，依照《土地管理法》第五十四條至五十六條的規(guī)定，建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：（1）國家機關(guān)用地和軍事用地；（2）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（3）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（4）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。

以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國務(wù)院規(guī)定的標準和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地。自《土地管理法》施行之日起，新增建設(shè)用地的土地有償使用費，30%上繳中央財政，70%留給有關(guān)地方人民政府。具體使用管理辦法由國務(wù)院財政部門會同有關(guān)部門制定，并報國務(wù)院批準。

建設(shè)單位使用國有土地的，應(yīng)當按照土地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權(quán)劃撥批準文件的規(guī)定使用土地；確需改變該幅土地的建設(shè)用途的，應(yīng)當經(jīng)有關(guān)人民政府自然資源主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的，在報批前，應(yīng)當先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意。

（三）關(guān)于土地使用權(quán)的出讓

關(guān)于土地使用權(quán)的出讓，《城市房地產(chǎn)管理法》第八條至第十條的規(guī)定，是指國家將國有土地使用權(quán)（以下簡稱土地使用權(quán)）在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓，但法律另有規(guī)定的除外。土地使用權(quán)出讓，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和年度建設(shè)用地計劃。

至于土地使用權(quán)的出讓方式，可以采取拍賣、招標或者雙方協(xié)議的方式。商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式。采取雙方協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)的出讓金不得低于按國家規(guī)定所確定的最低價。

土地使用者必須按照出讓合同約定，支付土地使用權(quán)出讓金；未按照出讓合同約定支付土地使用權(quán)出讓金的，土地管理部門有權(quán)解除合同，并可以請求違約賠償。土地使用者按照出讓合同約定支付土地使用權(quán)出讓金的，市、縣人民政府土地管理部門必須按照出讓合同約定，提供出讓的土地；未按照出讓合同約定提供出讓的土地的，土地使用者有權(quán)解除合同，由土地管理部門返還土地使用權(quán)出讓金，土地使用者并可以請求違約賠償。