“十五五”規(guī)劃的特殊性

“十四五”時(shí)期是我國開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年。這五年中，在世界市場需求持續(xù)收縮、外部環(huán)境的復(fù)雜性嚴(yán)峻性不確定性上升等因素沖擊之下，加之國內(nèi)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型過程中，我國實(shí)現(xiàn)了全面建成小康社會(huì)以及人均收入接近高收入國家門檻等歷史性成就。

那么，即將到來的“十五五”（2026-2030年），有何特殊性？

一是背景特殊。向外看，“十五五”時(shí)期，隨著大國博弈競爭進(jìn)一步加劇，世界不穩(wěn)定性不確定性明顯增加，對(duì)國有企業(yè)穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大局，保障國家政治安全、關(guān)鍵領(lǐng)域戰(zhàn)略安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全提出更高要求。向內(nèi)看，“十五五”是我國承上啟下的重要時(shí)期，是2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段，是2030年前實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰的沖刺階段。“十五五”規(guī)劃將引領(lǐng)中國步入一個(gè)新的發(fā)展階段，是中國邁向現(xiàn)代化強(qiáng)國、深化高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型升級(jí)的核心規(guī)劃。

“十五五”規(guī)劃對(duì)城投行業(yè)的必要性

城投公司之所以要做發(fā)展規(guī)劃，是因?yàn)闊o論從轉(zhuǎn)型、改革、發(fā)展、化債等任一角度都需要規(guī)劃來引領(lǐng)?？傮w來說，“十五五”規(guī)劃對(duì)城投行業(yè)的必要性可以總結(jié)為四個(gè)方面：

一是找準(zhǔn)方向。做城投就是做政策，政策的方向也就決定了城投的方向。這種特殊的關(guān)系恰好與發(fā)展規(guī)劃的本質(zhì)相匹配，即從不確定走向確定或大致確定，突破舊有格局，打開“十五五”的新局面。隨著“十四五”規(guī)劃圓滿達(dá)成其既定目標(biāo)，“十五五”規(guī)劃將引領(lǐng)城投公司步入一個(gè)新的發(fā)展階段，通過發(fā)展規(guī)劃總攝各項(xiàng)業(yè)務(wù)和職能工作，讓城投的領(lǐng)導(dǎo)層、員工層、權(quán)屬公司都有章可循。打個(gè)比方，城投就是航行在政策風(fēng)云變幻的海上的一艘百億甚至千億的巨輪，規(guī)劃就是守住航向的舵。

二是統(tǒng)一思想。思想的統(tǒng)一是城投這艘“巨輪”能戮力前行的大前提，而發(fā)展規(guī)劃能很好地支持這一點(diǎn)。一份合格的發(fā)展規(guī)劃能推動(dòng)城投特別是集團(tuán)型城投在公司內(nèi)部消除歧見、同心同德、凝聚人心、堅(jiān)定信心，大大降低溝通和協(xié)調(diào)成本，更好地貫徹主要領(lǐng)導(dǎo)或經(jīng)營管理層的意志。換個(gè)角度說，發(fā)展規(guī)劃往往也可以成為“一把手”推動(dòng)改革的工具。

三是“三向營銷”。第一，向上營銷。城投“一把手”可代表企業(yè)主動(dòng)向政府、國資部門和相關(guān)政府職能部門營銷理念和規(guī)劃，把企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃跟政府的發(fā)展思路協(xié)同起來；第二，向下營銷。集團(tuán)可以主動(dòng)向子公司、部門中層和基層員工營銷戰(zhàn)略、理念、文化和目標(biāo)，形成內(nèi)部協(xié)同的氛圍；第三，向外營銷。城投公司可以面向城投生態(tài)圈相關(guān)機(jī)構(gòu)（包括金融機(jī)構(gòu)、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、審計(jì)機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本、居民群眾等等）進(jìn)行營銷，提升企業(yè)形象，獲取更多非政府部門的外部支持。

城投制定“十五五”規(guī)劃的重難點(diǎn)

一是預(yù)期不穩(wěn)定性。這里所說的“預(yù)期”有上述宏觀層面系統(tǒng)、政策、市場等多重風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，但影響更大、頻次更高的反而是地方性的“預(yù)期”不穩(wěn)定性。我們?cè)?/span>《城投轉(zhuǎn)型觀點(diǎn)：城投公司轉(zhuǎn)型是“一把手”工程》（點(diǎn)擊查看原文）一文中就指出，城投公司要想發(fā)展并非易事。無論是城投公司的資產(chǎn)資源整合注入，還是出臺(tái)相關(guān)支持政策，抑或是市場化、實(shí)體化發(fā)展階段的運(yùn)營機(jī)制保障，都需要地方政府和城投公司兩個(gè)“一把手”堅(jiān)定信念，持續(xù)推動(dòng)。反之，如果兩個(gè)“一把手”對(duì)城投的發(fā)展認(rèn)知不足，會(huì)極大影響城投未來的穩(wěn)定發(fā)展，發(fā)展規(guī)劃的效用也會(huì)大打折扣。

二是產(chǎn)業(yè)布局特殊性。城投所涉產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域紛繁復(fù)雜，不同的城投公司根據(jù)不同地區(qū)的資源稟賦和歷史發(fā)展階段而大相徑庭。隨著投融資形勢和模式的變化，城投公司戰(zhàn)略方向也必要從“重建設(shè)”向“重產(chǎn)業(yè)”方向轉(zhuǎn)變，職能定位向服務(wù)城市高質(zhì)量發(fā)展的產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)主體方向轉(zhuǎn)變。而“十五五”時(shí)期，隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入推進(jìn)，前沿和顛覆性技術(shù)迭代持續(xù)加速，技術(shù)創(chuàng)新到產(chǎn)業(yè)落地的“窗口期”不斷收窄，圍繞未來產(chǎn)業(yè)的全球競爭越來越激烈，研判“十五五”時(shí)期未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，對(duì)加快城投公司市場化、產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型意義重大。

“5+3”模型助力城投做好“十五五”規(guī)劃

和君咨詢城投發(fā)展事業(yè)部提出“5+3”模型，即規(guī)劃編制和執(zhí)行的五大關(guān)鍵步驟，以及為保證規(guī)劃更好落地的三大保障措施（如圖1），助力城投做好城投公司“十五五”規(guī)劃。

圖1：城投“十五五”規(guī)劃“5+3”模型

 第一步 ：調(diào)研診斷

一是對(duì)城投公司過去“十四五”規(guī)劃周期的戰(zhàn)略與規(guī)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估，分析盤點(diǎn)成效與不足，凝練發(fā)展成果，從歷史進(jìn)程中總結(jié)寶貴的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)；

二是從國家戰(zhàn)略、省域、市域、縣域（開發(fā)區(qū)）等層面分析總結(jié)宏觀政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、資源稟賦、城建投融資、國企改革國資、產(chǎn)業(yè)等方面的關(guān)鍵要素與重要趨勢，明晰城投發(fā)展的外部環(huán)境，評(píng)估企業(yè)發(fā)展的外部機(jī)遇與挑戰(zhàn)，從上位政策和外部環(huán)境里尋找業(yè)務(wù)發(fā)展的藍(lán)海；

三是從戰(zhàn)略方向、財(cái)務(wù)指標(biāo)、債務(wù)融資、業(yè)務(wù)經(jīng)營、集團(tuán)管控、組織結(jié)構(gòu)、人力資源管理、人才隊(duì)伍搭建等層面系統(tǒng)性評(píng)估企業(yè)經(jīng)營管理狀況，分析存在的問題與不足，以及積累的優(yōu)勢資源。

 第二步 ：規(guī)劃編制

一是明確規(guī)劃總則。規(guī)劃總則是指導(dǎo)城投公司“十五五”規(guī)劃發(fā)展方向和行動(dòng)綱領(lǐng)的重要準(zhǔn)則，通常涵蓋公司未來發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則，確保規(guī)劃的指導(dǎo)性、前瞻性與可操作性。

二是優(yōu)化完善總體戰(zhàn)略。從使命、愿景、價(jià)值觀入手，對(duì)城投公司的總體戰(zhàn)略、經(jīng)營哲學(xué)等進(jìn)行優(yōu)化完善，明晰其在“十五五”期間的戰(zhàn)略定位、戰(zhàn)略目標(biāo)等總體發(fā)展戰(zhàn)略?？傮w戰(zhàn)略的核心要義在于提綱挈領(lǐng)，定義企業(yè)的價(jià)值；

三是設(shè)計(jì)“十五五”總體規(guī)劃。結(jié)合城投公司內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境，基于對(duì)行業(yè)發(fā)展趨勢的研判，制訂“十五五”期間的總體發(fā)展目標(biāo)、總體發(fā)展思路、經(jīng)營管理目標(biāo)、關(guān)鍵舉措、階段行動(dòng)計(jì)劃?！笆逦濉笨傮w規(guī)劃的要義在于承接總體戰(zhàn)略，明晰戰(zhàn)略執(zhí)行的思路和企業(yè)價(jià)值達(dá)成的大致路徑。其中，核心落腳點(diǎn)在于明確業(yè)務(wù)（或產(chǎn)業(yè)）發(fā)展板塊。一般可基于企業(yè)的內(nèi)外部資源稟賦，結(jié)合產(chǎn)業(yè)圖譜，應(yīng)用麥肯錫“三層面”理論或者其他業(yè)務(wù)分析矩陣，確定城投公司未來的業(yè)務(wù)（或產(chǎn)業(yè)）布局；

四是設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)規(guī)劃。明確公司各業(yè)務(wù)板塊發(fā)展定位、制訂定量目標(biāo)、明確各業(yè)務(wù)板塊承接主體、設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)發(fā)展策略、分解年度行動(dòng)計(jì)劃，形成合理的業(yè)務(wù)格局和發(fā)展計(jì)劃，將優(yōu)勢資源集中發(fā)展高效業(yè)務(wù)，并解決具體業(yè)務(wù)怎么干的具體問題。在構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型的背景下，和君咨詢城投發(fā)展事業(yè)部建議城投公司要以產(chǎn)業(yè)代表的身份尋求“產(chǎn)業(yè)+”運(yùn)作模式，重點(diǎn)考慮與地方政府謀劃的“兩重一新”方向項(xiàng)目相結(jié)合，即國家重大戰(zhàn)略實(shí)施、重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)、新質(zhì)生產(chǎn)力；

五是設(shè)計(jì)職能規(guī)劃。規(guī)劃要在組織上找到支撐點(diǎn)，組織優(yōu)化的核心依據(jù)就是職能戰(zhàn)略規(guī)劃。綜合考慮新一輪國企改革法人治理和現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的要求，以及前述總體發(fā)展規(guī)劃與業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃，以提升內(nèi)部經(jīng)營與管理效率為目標(biāo)進(jìn)行公司內(nèi)部職能梳理，優(yōu)化設(shè)計(jì)集團(tuán)的法人治理結(jié)構(gòu)、組織架構(gòu)設(shè)置等，并從投融資、人力資源管理等維度進(jìn)行專項(xiàng)職能發(fā)展規(guī)劃。

六是明確規(guī)劃保障措施。從“十五五”規(guī)劃報(bào)告的完整性角度，保障措施不可忽視。一般而言，包括黨建引領(lǐng)、組織協(xié)調(diào)、政策配套、體制改革、機(jī)制優(yōu)化、要素（人才、資本、資產(chǎn)、資源）支持、數(shù)字替代、風(fēng)險(xiǎn)防控等。

 第三步 ：規(guī)劃解碼

規(guī)劃解碼即由戰(zhàn)略與規(guī)劃向?qū)?yīng)的年度經(jīng)營計(jì)劃及預(yù)算進(jìn)行分解的過程，是化戰(zhàn)略與規(guī)劃為行動(dòng)的利器，可以有效應(yīng)對(duì)新型經(jīng)營責(zé)任制面臨的四大難題，是新型經(jīng)營責(zé)任制落地的有效工具，也是發(fā)展規(guī)劃落地的必要一環(huán)。規(guī)劃解碼可使用的管理學(xué)工具很多，如“OGSM”計(jì)劃法、“WBS”工作分解法、“3W1H”模型、“BSC”平衡記分卡等等。規(guī)劃解碼環(huán)節(jié)實(shí)質(zhì)上是對(duì)業(yè)務(wù)規(guī)劃和職能規(guī)劃進(jìn)行工作分解，將目標(biāo)逐步分解細(xì)化，分解為可交付成果的工作單元。

重點(diǎn)要確定四件事，即——做什么？誰來做？時(shí)間節(jié)點(diǎn)是什么？如何做？

比如，A城投公司要布局低空經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，該業(yè)務(wù)在業(yè)務(wù)規(guī)劃中被分在“新興產(chǎn)業(yè)板塊”，三年內(nèi)要完成產(chǎn)業(yè)基建、飛行器部署、飛行保障及運(yùn)營服務(wù)等一攬子業(yè)務(wù)鏈，由A城投下屬交投公司作為責(zé)任單位，集團(tuán)戰(zhàn)略投資部門作為配合單位。那么，在規(guī)劃解碼中，就要明確交投公司在2024年要達(dá)到什么目標(biāo)，比如完成業(yè)務(wù)鏈相關(guān)企業(yè)以及金融機(jī)構(gòu)合作談判，完成產(chǎn)業(yè)基建項(xiàng)目規(guī)劃和一期建設(shè)等針對(duì)性安排，同時(shí)還可以引入專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助落實(shí)這個(gè)階段性目標(biāo)，并最終在2024年底前完成相應(yīng)工作。

 第四步 ：規(guī)劃實(shí)施

一是明確職責(zé)分工。為了確?！笆逦濉币?guī)劃實(shí)施的效率，城投公司各個(gè)相關(guān)部門都應(yīng)參與且具有明確的職責(zé)，圍繞“十五五”規(guī)劃解碼的任務(wù)清單穩(wěn)序、協(xié)同推進(jìn)。一般來說，集團(tuán)管理層的主要責(zé)任是在規(guī)劃階段提供意見和最終核準(zhǔn)；集團(tuán)戰(zhàn)略與規(guī)劃管理部門負(fù)責(zé)研究、規(guī)劃階段的組織和SP編寫、執(zhí)行與審視階段的溝通、宣貫和定期檢測審視等；業(yè)務(wù)部門、職能部門以及地區(qū)和項(xiàng)目公司主要責(zé)任是執(zhí)行，但也需要積極參與前期研究、規(guī)劃、審視階段；

二是全員能力提升。“十五五”規(guī)劃實(shí)施的過程，也是企業(yè)全員能力提升的過程。城投公司需要在規(guī)劃執(zhí)行管理過程中逐步培養(yǎng)和強(qiáng)化所需的重要能力，包括政策洞察能力、對(duì)標(biāo)管理能力、行業(yè)研究能力、跨部門溝通能力、多線程管理能力、審視反饋能力等等，以保證戰(zhàn)略規(guī)劃管理工作的高效開展；

三是善于利用戰(zhàn)略管理工具。以O(shè)KR（目標(biāo)與關(guān)鍵結(jié)果）為例，這是一項(xiàng)高科技、新經(jīng)濟(jì)企業(yè)常用且較為成熟的管理工具，對(duì)于產(chǎn)業(yè)化、市場化轉(zhuǎn)型的城投公司也同樣值得借鑒。OKR是為企業(yè)、團(tuán)隊(duì)及個(gè)人設(shè)定的戰(zhàn)略目標(biāo)，其特點(diǎn)在于不作為個(gè)人考核，而聚焦整個(gè)組織的努力方向，強(qiáng)調(diào)整體過程的管理并拉動(dòng)經(jīng)營。使用OKR作為執(zhí)行與審視階段的工具，可以幫助城投高效進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)行和評(píng)估反饋工作，也可以將關(guān)鍵結(jié)果與考核實(shí)施結(jié)合起來。

 第五步 ：規(guī)劃修編

“十五五”規(guī)劃任重道遠(yuǎn)，難免面臨諸多不確定性。規(guī)劃修編的目標(biāo)是讓企業(yè)通過認(rèn)識(shí)企業(yè)外部環(huán)境和內(nèi)部資源，找到企業(yè)發(fā)展壯大的平穩(wěn)路徑和變通手段?！笆逦濉币?guī)劃修編的策略是通過全面調(diào)研評(píng)估、規(guī)劃修編、輔導(dǎo)落地三個(gè)環(huán)節(jié)形成完整閉環(huán)。其目的不是徹底推翻重建，而是對(duì)已有戰(zhàn)略方針的補(bǔ)充與完善，確定企業(yè)是否正在沿著正確的方向發(fā)展。

和君咨詢城投發(fā)展事業(yè)部此前提出“三個(gè)三”工作法助力城投公司戰(zhàn)略規(guī)劃修編（點(diǎn)擊查看原文），詳細(xì)闡述了“三個(gè)三”中期評(píng)估與規(guī)劃修編方法，即：三評(píng)估（評(píng)估適應(yīng)性、有效性、規(guī)范性）、三修正（修正目標(biāo)、業(yè)務(wù)、管理）、三落實(shí)（落實(shí)組織保障、目標(biāo)分解、研討宣貫）。

此處的保障措施是基于規(guī)劃編制這項(xiàng)工作而言，與前述的規(guī)劃報(bào)告中保障措施有很大不同。規(guī)劃編制工作組織的好，需要從提高戰(zhàn)略認(rèn)知、獲得政府支持、借鑒標(biāo)桿經(jīng)驗(yàn)三個(gè)方面重點(diǎn)關(guān)注。

 保障措施一 ：提升戰(zhàn)略認(rèn)知

這是“十五五”規(guī)劃能否成功編制和落地實(shí)施的最核心的保障要素。一方面，要求地方政府和城投公司的“一把手”能高度重視“十五五”規(guī)劃的價(jià)值，將企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃與城市“十五五”規(guī)劃、國企改革的要求結(jié)合起來，立足當(dāng)下、放眼長遠(yuǎn)；另一方面，城投公司全體員工也應(yīng)將實(shí)際工作重心同規(guī)劃解碼的任務(wù)要求協(xié)同起來。以AI、數(shù)字經(jīng)濟(jì)為代表的新一輪技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)升級(jí)將產(chǎn)生新一輪的流量紅利，又蘊(yùn)藏著無數(shù)的新業(yè)態(tài)風(fēng)口。這就需要城投公司提高戰(zhàn)略認(rèn)知，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并借助大趨勢的變化，以“十五五”規(guī)劃為契機(jī)捕獲新的利潤增長點(diǎn)，加快產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型。

 保障措施二 ：獲得政府支持

這是城投公司通過“十五五”規(guī)劃為業(yè)務(wù)體系、管理體系做“加法”的核心保障要求，包括但不限于提請(qǐng)地方政府優(yōu)化國企頂層架構(gòu)、外部優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)資源注入、政策性業(yè)務(wù)委托、構(gòu)建良性政企合作關(guān)系、建立項(xiàng)目結(jié)算機(jī)制和資金統(tǒng)籌運(yùn)作機(jī)制等。

 保障措施三 ：借鑒標(biāo)桿經(jīng)驗(yàn)

和君咨詢城投發(fā)展事業(yè)部認(rèn)為，新形勢下，無論是對(duì)于想推動(dòng)國企深化改革的政府“一把手”而言，還是想推動(dòng)企業(yè)內(nèi)部變革轉(zhuǎn)型的城投“一把手”來說，都應(yīng)認(rèn)識(shí)到規(guī)劃引領(lǐng)的必要性。依托集團(tuán)的統(tǒng)一規(guī)劃，為母公司及各個(gè)權(quán)屬公司或業(yè)務(wù)單位的各項(xiàng)經(jīng)營管理活動(dòng)有序組織開展提供總綱，從而應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的變化和把握行業(yè)提供的機(jī)會(huì)，增強(qiáng)公司面向“十五五”特殊背景下的環(huán)境適應(yīng)性，筑牢總體發(fā)展定力，促進(jìn)公司發(fā)展壯大，真正實(shí)現(xiàn)實(shí)體化、產(chǎn)業(yè)化、市場化轉(zhuǎn)型，打造新投融資體制機(jī)制下企業(yè)的企業(yè)競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。