土改時(shí)期的老房子如何確權(quán)登記

本文刊登于《中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)》2024年第3期

在不動(dòng)產(chǎn)登記部門多年，經(jīng)常會(huì)遇到有人拿著很早以前的土地所有權(quán)契證來(lái)咨詢能否辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。大部分是土地改革時(shí)期的，也有建國(guó)前、民國(guó)時(shí)的，甚至前朝的也有。新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)土地制度經(jīng)過(guò)多次天翻地覆的變革，欲確定歷史時(shí)期的產(chǎn)權(quán)，首先要明晰其間的產(chǎn)權(quán)政策變動(dòng)內(nèi)容。本文梳理了每個(gè)階段的政策變動(dòng)，討論如何根據(jù)不同情形確定相應(yīng)的處理方式。

一、土地所有權(quán)和使用權(quán)制度變革的歷程

新中國(guó)成立后的土地改革沒(méi)收了地主的土地及其在農(nóng)村中多余的房屋，分配給無(wú)地少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧苦農(nóng)民所有。1950年《中華人民共和國(guó)土地改革法》規(guī)定，土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證。土地制度改革以前的土地契約，一律作廢。最高人民法院在對(duì)土地證和老紅契效力問(wèn)題的解答（〔1955〕法行字第16242號(hào)）中明確，在土地改革以后，所有以前的一切老契，均已作廢。土地改革時(shí)期，農(nóng)民可以擁有私有土地所有權(quán)，1954年《中華人民共和國(guó)憲法》第八條規(guī)定，國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。只有礦藏、水流，由法律規(guī)定為國(guó)有的森林、荒地和其他資源，屬于全民所有。

上個(gè)世紀(jì)60年代人民公社化運(yùn)動(dòng)時(shí)期，建立了農(nóng)村人民公社作為社會(huì)主義的集體經(jīng)濟(jì)組織，分為公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)。

1962 年 9 月27日中共八屆十中全會(huì)通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》規(guī)定：全大隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)大隊(duì)所有，固定給生產(chǎn)隊(duì)使用。社員的房屋，永遠(yuǎn)歸社員所有。

人民公社化運(yùn)動(dòng)和修正草案的出臺(tái)，意味著我國(guó)消滅了土地私有制，農(nóng)民原有的集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)由作為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的人民公社（生產(chǎn)隊(duì)）享有，農(nóng)民享有原有集體所有土地的使用權(quán)（包括宅基地使用權(quán)）。人民公社后來(lái)演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。2011年《國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》要求開(kāi)展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證，明確要將土地所有權(quán)確認(rèn)給村民小組農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體所有或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體，并于2012年底前完成。

1962年的修正草案公布實(shí)施時(shí)間是現(xiàn)今我國(guó)確定土地所有權(quán)的重要時(shí)間界線，草案第21條規(guī)定的“土地、牲畜、農(nóng)具、山林、水面、草原的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)過(guò)社員大會(huì)或者社員代表大會(huì)討論同意，定下來(lái)以后，長(zhǎng)期不變，”就是后來(lái)俗稱的“四固定”，是目前我國(guó)處理土地所有權(quán)、使用權(quán)、林權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議的主要依據(jù)。1991年《最高人民法院關(guān)于村委會(huì)與所屬村民小組的土地糾紛案應(yīng)如何適用政策法律問(wèn)題的復(fù)函》及原國(guó)土資源部《關(guān)于帶地入社土地確權(quán)問(wèn)題的復(fù)函》均認(rèn)為，處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議以土改、合作化、四固定時(shí)的權(quán)屬為準(zhǔn)。經(jīng)過(guò)了帶地入社和1962年的“四固定”，生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，無(wú)論其是否原為國(guó)有，都應(yīng)確定為集體所有。1982年從憲法層面確定了我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制，農(nóng)民不再享有集體土地所有權(quán)。

二、土地改革時(shí)期土地所有權(quán)契證的效力

1996年原國(guó)家土地管理局《對(duì)天津市土地管理局關(guān)于墳地及公用房屋用地登記問(wèn)題的請(qǐng)示的批復(fù)》明確，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，土地屬于國(guó)家所有或者集體所有，解放后頒發(fā)的私有土地契證現(xiàn)均已失效，不再具有法律效力。原私有土地契證認(rèn)定房屋內(nèi)的土地，目前仍由原所有人合法使用的，可確定其國(guó)有或集體土地使用權(quán)。依法已由其他人使用或空閑未利用的土地，原土地所有人不再享有土地使用權(quán)。

雖然自然資源部網(wǎng)站答復(fù)認(rèn)為該文件已經(jīng)失效，但從現(xiàn)有的法律法規(guī)中推導(dǎo)出來(lái)：人民公社時(shí)期農(nóng)民帶著私有土地進(jìn)入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)），修正草案和《憲法》均明確由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)人享有農(nóng)村集體土地所有權(quán)，原來(lái)土地改革時(shí)期頒發(fā)的私有土地契證當(dāng)然失效。農(nóng)民享有由土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化而來(lái)的集體土地使用權(quán)（宅基地使用權(quán)）。修正草案及1963年《中共中央關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》同時(shí)明確社員的宅基地仍歸各戶長(zhǎng)期使用，長(zhǎng)期不變。宅基地上的附著物，如房屋、林木等永遠(yuǎn)歸社員所有，社員有買賣或租賃房屋的權(quán)利。房屋出賣以后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有。因此農(nóng)民繼續(xù)保有原有房屋的所有權(quán)，并可以買賣、置換、調(diào)配等。1996年批復(fù)所指的仍由原所有人合法使用，主要是為了確認(rèn)在這段時(shí)間沒(méi)有經(jīng)過(guò)置換、買賣等交易行為，依然屬于原宅基地所有權(quán)人占有使用，即房屋所有權(quán)人沒(méi)有發(fā)生變化。只有原有房屋的所有權(quán)人可以享有集體土地使用權(quán)。

同理，1990年原國(guó)家土地管理局在答復(fù)最高人民法院民事審判庭《關(guān)于城市宅基地所有權(quán)、使用權(quán)等問(wèn)題的復(fù)函》中認(rèn)為：我國(guó)1982年憲法規(guī)定城市土地歸國(guó)家所有后，公民對(duì)原屬自己所有的城市土地應(yīng)該自然享有使用權(quán)。

三、土地改革時(shí)期頒發(fā)的土地所有權(quán)契證如何確權(quán)登記

1986年《土地管理法》規(guī)定，集體所有的土地和國(guó)有土地，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。當(dāng)時(shí)的土地登記和確權(quán)是同一個(gè)行為，土地所有權(quán)和使用權(quán)的首次登記兼有確權(quán)的作用。當(dāng)時(shí)的土地登記類似澳大利亞“托倫斯”登記，“由登記而獲得土地權(quán)利”。登記機(jī)關(guān)對(duì)土地登記進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，具有確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的效力，可以依據(jù)土地改革時(shí)期的私有土地契證和繼續(xù)使用房屋的事實(shí)，確定集體土地使用權(quán)，并頒發(fā)集體土地使用權(quán)證。

2008年《物權(quán)法》則將不動(dòng)產(chǎn)登記與不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的行政確認(rèn)區(qū)分開(kāi)來(lái)，將登記作為物權(quán)法定公示手段，并派生出不動(dòng)產(chǎn)登記具有推定登記簿記載的權(quán)利真實(shí)有效的效力，更接近德瑞等國(guó)的權(quán)證登記制，法律行為和登記的雙重法律事實(shí)決定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的效力。原國(guó)土資源部《土地登記辦法》及國(guó)務(wù)院《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》均將登記定義為將相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利事項(xiàng)記載于登記簿的行為。最高人民法院對(duì)行政案件案由的規(guī)定將登記和確權(quán)分為不同的案由，不動(dòng)產(chǎn)登記屬于行政登記，土地等自然資源權(quán)屬確權(quán)屬于行政裁決，這就把確權(quán)和登記的關(guān)系分清楚了。因此不動(dòng)產(chǎn)登記不是行政確認(rèn)或者確權(quán)，而應(yīng)當(dāng)作為公共服務(wù)類行為。

對(duì)于土地改革時(shí)期已經(jīng)頒發(fā)私有土地契證的，應(yīng)當(dāng)先按照1995年原國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》確定土地使用權(quán)。對(duì)土地公有制之前，通過(guò)購(gòu)買房屋或土地及租賃土地方式使用私有的土地，土地轉(zhuǎn)為國(guó)有后迄今仍繼續(xù)使用的，可確定現(xiàn)使用者國(guó)有土地使用權(quán)。因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已經(jīng)變更了實(shí)際土地使用者的，經(jīng)依法審核批準(zhǔn)，可將土地使用權(quán)確定給實(shí)際土地使用者。

《土地管理法》（1986年）允許城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民使用集體所有土地建住宅。《土地管理法》（1998年）刪除了非本村村民可以申請(qǐng)宅基地的規(guī)定。1999年5月6日國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》禁止向城市居民出售農(nóng)民的住宅，禁止城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅。因此1999年5月6日前，非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）既可以通過(guò)申請(qǐng)審批方式，也可以通過(guò)接受轉(zhuǎn)讓、購(gòu)買房屋方式取得宅基地，原在農(nóng)村的宅基地，房屋產(chǎn)權(quán)沒(méi)有變化的，可依法確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。

鑒于目前沒(méi)有對(duì)行政確權(quán)進(jìn)行單獨(dú)的程序性規(guī)定，建議參照2020年自然資源部《宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作問(wèn)答》，查明土地歷史使用情況和現(xiàn)狀，由所在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)對(duì)宅基地使用權(quán)人、面積、四至范圍等進(jìn)行確認(rèn)后，公告30天無(wú)異議或異議不成立的，由所在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)出具證明，并經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)，屬于合法使用的，予以確權(quán)登記。如果原有土地上房屋依然存在，可以按照原有面積確定土地使用權(quán)并登記發(fā)證。