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  2003年初，三建公司在復(fù)興鎮(zhèn)五里村籌建茶藝休閑娛樂運(yùn)動(dòng)中心。 2003年4月28日，梅州市發(fā)展計(jì)劃局批復(fù)同意興建上述項(xiàng)目。 2003年10月30日，興寧市招商引資辦公室同意該項(xiàng)目選址為福興鎮(zhèn)五里、錦華村地域。 2003年12月28日，興寧市建設(shè)局亦同意五里香度假村選址在興寧市福興鎮(zhèn)五里村與錦華村地段，用地規(guī)模為110畝。 2004年2月10日，興寧市建設(shè)局頒發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》。 2004年2月12日，興寧市建設(shè)局核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。 2004年2月24日，興寧市建設(shè)局核發(fā)《建筑工程施工許可證》。 2004年初，三建公司興建五里香度假村茶藝館，但是一直未取得國(guó)有土地使用權(quán)證。 2014年3月15，興寧市資源局開始對(duì)三建公司非法占用土地一案進(jìn)行立案查處。 2014年5月29日，興寧市資源局以三建公司在未取得建設(shè)用地批準(zhǔn)手續(xù)情況下占用土地興建五里香茶藝館，對(duì)三建公司作出興國(guó)土資處罰字〔2014〕第9號(hào)《國(guó)土資源行政處罰決定書》（以下簡(jiǎn)稱9號(hào)處罰決定）：沒收三建公司在非法占用10216.67平方米的土地上建成的建筑物和其他設(shè)施。 2014年8月25日，三建公司提起行政訴訟。 一審法院認(rèn)為（摘錄）：根據(jù)2004年修正的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）第四十三條 任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地的規(guī)定，申請(qǐng)使用國(guó)有土地是任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)必備的前提條件。三建公司在2004年初在未取得建設(shè)用地批準(zhǔn)手續(xù)的情況下，占用土地興建五里香茶藝館的行為雖符合土地利用總體規(guī)劃，但這些建筑物均是在沒有依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地的前提下進(jìn)行的。興寧市發(fā)展計(jì)劃局的請(qǐng)示、梅州市發(fā)展計(jì)劃局的批復(fù)、建設(shè)工程規(guī)劃許可證及興寧市政府的批復(fù)等相關(guān)證據(jù)材料，均不能證明三建公司在案涉土地上實(shí)施的建設(shè)行為已經(jīng)進(jìn)行了依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地的事實(shí)，三建公司也不能基于上述證據(jù)材料就免除其建設(shè)行為須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地的法定義務(wù)，由此可以證明三建公司在案涉土地上進(jìn)行建設(shè)沒有申請(qǐng)使用國(guó)有土地并獲得審批的事實(shí)是客觀存在的。根據(jù)《土地管理法》第七十六條的規(guī)定，興寧市資源局對(duì)三建公司作出沒收其非法占用10216.67平方米的土地上建成的建筑物和其他設(shè)施，符合上述法律規(guī)定。 一審法院判決：駁回三建公司請(qǐng)求撤銷9號(hào)處罰決定的訴訟請(qǐng)求。 二審法院判決（市中院）：駁回上訴，維持原判。 再審裁定（省高院）：駁回三建公司的再審申請(qǐng)。 三建公司仍不服，向最高人民法院申訴。 最高院認(rèn)為（摘錄）：本案中，三建公司、興寧市政府、興寧市資源局、興寧市建設(shè)局等均明知建設(shè)五里香茶藝館，應(yīng)當(dāng)依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，興寧市政府、興寧市資源局等行政機(jī)關(guān)與案涉集體土地所有權(quán)人也均同意三建公司使用案涉土地，也已經(jīng)收取相應(yīng)的費(fèi)用，并已經(jīng)就案涉集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地辦理相應(yīng)征收與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報(bào)批手續(xù)。但是，在9號(hào)處罰決定作出之時(shí)，案涉土地仍未全部完成集體土地征收與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，也未依法辦理國(guó)有土地出讓手續(xù)。因此，三建公司在案涉土地仍為集體農(nóng)用地的情況下，即先行建設(shè)五里香茶藝館，顯然違法。 但是，被訴處罰決定的合法性還取決于是否違反過罰相當(dāng)原則，處罰決定與非法占地的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度是否相適應(yīng)。即9號(hào)處罰決定，是否應(yīng)考慮法定的從輕或者減輕情節(jié)，是否存在其他可以消除違法狀態(tài)的處理方式，沒收案涉土地上已建成建筑物和其他設(shè)施是否需要保護(hù)三建公司對(duì)政府行政行為產(chǎn)生的信賴?yán)妗?/span> 首先，案涉項(xiàng)目雖然未依法辦理征收、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和出讓手續(xù)，但已辦理了其他一系列建設(shè)審批、許可手續(xù)，案涉項(xiàng)目違法開工建設(shè)系在當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)支持和配合下進(jìn)行。興寧市政府及相關(guān)職能部門的違法作為，是案涉土地被違法占用的主要原因之一，也是非法占地問題未能及時(shí)得以解決并持續(xù)十余年的重要原因。 其次，因案涉項(xiàng)目符合當(dāng)?shù)赝恋乜傮w規(guī)劃，原廣東省國(guó)土資源廳已經(jīng)同意補(bǔ)辦用地手續(xù)情況下，興寧市政府及相關(guān)部門長(zhǎng)期未及時(shí)補(bǔ)辦完善審批手續(xù)，是造成違法用地狀態(tài)未及時(shí)消除的重要原因。 再次，三建公司占用案涉土地建設(shè)已經(jīng)支付部分土地補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用。 最后，興寧市資源局對(duì)三建公司的處罰應(yīng)當(dāng)與其違法事實(shí)、主觀過錯(cuò)、危害程度相當(dāng)，做到過罰相當(dāng)。行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為人適用行政處罰，所科處罰種類和幅度要與違法行為人的違法事實(shí)、過錯(cuò)程度、社會(huì)危害程度等因素相適應(yīng)。本案中，三建公司構(gòu)成非法占地，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但是，興寧市政府及相關(guān)職能部門明知三建公司未取得合法用地手續(xù)，仍然以招商引資名義支持、協(xié)助案涉項(xiàng)目建設(shè)，也未按照777號(hào)復(fù)函的要求補(bǔ)辦項(xiàng)目用地手續(xù)，還默許三建公司以租代征方式先行建設(shè)，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。三建公司對(duì)興寧市政府及相關(guān)職能部門的違法行政行為已經(jīng)形成足夠的信賴，因此形成的信賴?yán)妫矐?yīng)依法予以保護(hù)。 因此，興寧市資源局在五里香茶藝館建成使用近十年后，逕行將其沒收，并予以拆除，明顯與三建公司的過錯(cuò)和社會(huì)危害程度不相當(dāng)，行政處罰顯失公正，既浪費(fèi)社會(huì)資源，又影響法治政府與誠(chéng)信政府建設(shè)，還侵犯了三建公司的信賴?yán)?，不?yīng)得到支持。一、二審法院分別判決駁回三建公司的訴訟請(qǐng)求和上訴，認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予糾正。 最高法判決： 一、撤銷（2014）梅中法行終字第70號(hào)行政判決及（2014）梅興法行初字第28號(hào)行政判決； 二、確認(rèn)興國(guó)土資處罰字〔2014〕第9號(hào)《國(guó)土資源行政處罰決定書》違法。 1、向最高院申訴的理由：向最高院申訴的難度雖高，但是對(duì)于很多當(dāng)事人來說，案件能夠跳出本省，到達(dá)最高院，哪怕有一線希望，也還是要堅(jiān)持的?？墒牵讣?jīng)過一審、二審、再審，當(dāng)事人可能覺得理由已經(jīng)窮盡，申訴書沒有什么新的內(nèi)容可寫。在這種情況下，確實(shí)是需要在申請(qǐng)書的撰寫上下一些功夫的。在筆者參與的再審案件中，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人一旦設(shè)定了訴訟的方向，后續(xù)很難有新的觀點(diǎn)，這種思維定勢(shì)是可以理解的，但也是危險(xiǎn)的。在一些案件中，行政機(jī)關(guān)提供的證據(jù)中，或許恰好有一些材料可以為我方所用；在新發(fā)布的案例中，也可能有一些新的觀點(diǎn)可以借鑒。因此，在撰寫申訴書的時(shí)候，需要重新整理材料，拓展思路，堅(jiān)持原有正確觀點(diǎn)的前提下，爭(zhēng)取能有新的突破。 2、過罰相當(dāng)原則：本案中，最高院主要適用了過罰相當(dāng)原則，而且在論述的過程中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)關(guān)的批復(fù)行為，使得三建公司對(duì)政府形成了足夠的信賴。也就是說，三建公司是基于對(duì)政府的信任，才在未獲得土地使用權(quán)的情況下開展的建設(shè)。這種情況在很多的建設(shè)項(xiàng)目中或多或少是存在的，比如，開發(fā)區(qū)內(nèi)廠房的建設(shè)、景區(qū)周邊民宿的建設(shè)、甚至是宅基地內(nèi)房屋的建設(shè)等。因此，最高院在該則案例中的觀點(diǎn)，對(duì)于司法實(shí)踐具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義，也提示我們?cè)谔幚硇姓幜P類案件中，要考慮到過罰相當(dāng)原則的適用。 第九十二條 各級(jí)人民法院院長(zhǎng)對(duì)本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第九十一條規(guī)定情形之一，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解書內(nèi)容違法，認(rèn)為需要再審的，應(yīng)當(dāng)提交審判委員會(huì)討論決定。 最高人民法院對(duì)地方各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第九十一條規(guī)定情形之一，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解書內(nèi)容違法的，有權(quán)提審或者指令下級(jí)人民法院再審。 第七十條 行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為： 第五條 行政處罰遵循公正、公開的原則。 設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。 對(duì)違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。 案例來源：中國(guó)裁判文書網(wǎng)，（2021）最高法行再249號(hào)行政判決書。 聲明：本文觀點(diǎn)僅是作者本人對(duì)相關(guān)法律的一般解讀，不可視為正式法律意見或建議。如需相關(guān)法律咨詢或就相關(guān)議題進(jìn)一步交流，歡迎與作者聯(lián)系。 |
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