征拆系列之二：國有土地上房屋征收決定合法性審查要點和思路

神州國土 2024-04-17 發(fā)布于河北

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在討論國有土地上房屋征收決定之前，首先說明兩點：1、房屋征收補償方案作為征收決定的一部分，在審查征收決定時通常應(yīng)一并對征收補償方案的合法性進行審查，本文只討論征收決定，對于征收補償方案的合法性將另行探討。2、國有土地上房屋，顧名思義，該土地的所有權(quán)是國家的，作為公民擁有的只是使用權(quán)，土地上房屋的所有權(quán)才是屬于公民的。因此，國有土地上房屋的征收針對的是房屋，國有土地使用權(quán)一并征收?！?/span>國有土地上房屋征收與補償條例》第13條有明確規(guī)定，房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時收回。也就是常說的“地隨房走”，土地使用權(quán)隨房屋被征收而一并征收了。

審查征收決定是否全法，主要從以下四個方面進行判斷。

一、作出的主體

《國有土地上房屋征收與補償條例》第4條規(guī)定，市、縣級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。第8條規(guī)定，為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需要征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定……

因此，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》的規(guī)定，對于國有土地上房屋的征收，作出房屋征收決定的主體只能是市、縣人民政府，其他主體均無權(quán)作出該征收決定。

另外，需要特別說明，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》其中第21條的規(guī)定，對國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)，有權(quán)作出房屋征收決定和房屋補償決定。也就是說，沒有法律、法規(guī)明確授權(quán)的開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)不能獨立承擔(dān)法律責(zé)任，其對外不能以自己的名義行使法定行政管理職權(quán)，不能獨立承擔(dān)法律責(zé)任，其作出行政行為的后果應(yīng)由設(shè)立該機構(gòu)的人民政府承擔(dān)。

二、法律依據(jù)

法院對于行政行為進行合法性審查，需要有明確具體的法律依據(jù)。對于征收決定進行審查到底依據(jù)哪些法律規(guī)定？

對于國有土地上房屋征收，通常較為簡單，為了規(guī)范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，于2011年專門制定了《國有土地上房屋征收與補償條例》。該條例從第8條至第16條專門對征收決定的作出進行了明確規(guī)范。其中包括：符合征收的六種情形，即包括征收相關(guān)建設(shè)的要求、征收補償方案、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、征收公告、征收調(diào)查、征收范圍的確定以及不服征收決定如何救濟等。因此，判斷征收決定是否合法的主要法律依據(jù)為《國有土地上房屋征收與補償條例》。

三、征收程序

根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》的規(guī)定，作出國有土地上房屋征收決定通常包括以下幾個步驟，如果沒有按以下步驟執(zhí)行，則程序違法。

1、啟動房屋征收程序和進行條件審查。根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條、第9條規(guī)定，為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，確需要征收房屋的，項目建設(shè)單位確需征收房屋的各項建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃。也就是說，項目建設(shè)如果是為了公共利益的需要并且是必須要征收的，則可以依據(jù)法律規(guī)定對土地上房屋征收，縣級以上政府部門負(fù)責(zé)組織實施。同時，項目建設(shè)單位必須拿到符合“四規(guī)劃一計劃”的審查意見，并且“四規(guī)劃”要征求社會公眾意見、科學(xué)論證。如果不符合“四規(guī)劃”，或者是規(guī)劃未征求社會公眾意見，就有可能影響房屋征收決定的合法性。房屋征收部門對項目建設(shè)單位提交的征收申請及材料進行審查，對符合《國有土地上房屋征收補償條例》第8條規(guī)定的，報同級人民政府審查并確定房屋征收范圍。

2、確定房屋征收范圍。根據(jù)《國有土地上房屋征收補償條例》第16條的規(guī)定，人民政府審查后確定房屋征收范圍，并在房屋征收范圍內(nèi)發(fā)布確定房屋征收范圍的公告，要求不得在房屋征收范圍內(nèi)實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補償費用的行為。房屋征收部門應(yīng)當(dāng)將上述事項書面通知同級民政部門、自然資源部門、住建部門等有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)，暫停期限不超過一年。

3、開展房屋和土地情況調(diào)查摸底并公布。根據(jù)《國有土地上房屋征收補償條例》第15條、第24條的規(guī)定，市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進行調(diào)查、認(rèn)定和處理，調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。在實踐中，房屋征收部門與街道辦、居委會等房屋征收實施單位簽訂房屋征收委托協(xié)議。房屋征收部門或房屋征收實施單位會同自然資源部門等部門對房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積、租賃等，以及土地權(quán)屬、面積、用途等情況情況進行摸底，并查閱房屋權(quán)屬登記資料。對房屋征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進行調(diào)查、認(rèn)定和處理，并出具處理意見。房屋征收部門匯總房屋、土地調(diào)查摸底情況，將調(diào)查結(jié)果在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。

4、擬定房屋征收補償方案并征求意見后公布。根據(jù)《國有土地上房屋征收補償條例》第10條、第11條的規(guī)定，房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府后征求修改意見。通常房屋征收部門委托專門的機構(gòu)根據(jù)調(diào)查的房屋情況進行預(yù)評估，擬定征收補償方案，上報同級人民政府對方案進行論證。市、縣人民政府組織、聽取各有關(guān)單位意見，對征收補償方案進行論證和修改。隨后市、縣人民政府對組織論證、修改的補償方案進行公布，征求公眾意見，征求意見期限不得少于30天。征求意見期滿后根據(jù)公眾意見進行方案的修改，并重新公布。

在此需要特別注意的是，對于因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補償方案不符合《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定的，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案。

征求意見期限屆滿后，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時進行匯總整理，上報同級人民政府及時公布。

5、作出房屋征收決定并公告。根據(jù)《國有土地上房屋征收補償條例》第12條、第13條的規(guī)定，市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，還要做兩件事，一件就是應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定。另外一件事，就是在作出房屋征收決定前，市、縣人民政府要保證征收補償費用足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ?。

?在履行完上述程序、具備上述房屋征收條件后，由市、縣人民政府作出房屋征收決定，經(jīng)雙方履行協(xié)議或房屋補償決定生效、執(zhí)行后收回國有土地使用權(quán)。房屋征收決定應(yīng)當(dāng)及時公告，公告應(yīng)當(dāng)載明征收補償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項。市、縣級人民政府及房屋征收部門應(yīng)當(dāng)通過多種方式做好房屋征收與補償?shù)男麄?、解釋工作?/span>房屋征收補償方案作為征收決定公告的附件一起公布。

四、對相關(guān)訴訟問題的處理

1、訴訟主體資格問題

通常而言，產(chǎn)權(quán)清晰的被征收人以原告身份提起訴訟，這是沒有什么爭議的。不過，司法實踐中個別被征收房屋的產(chǎn)權(quán)并不十分明晰，或者還存在其他物權(quán)關(guān)系，此時對于原告資格的判斷就相對復(fù)雜一點。比如，房屋存在租賃關(guān)系的，原告的資格就存在一定爭議。根據(jù)《江蘇省高級人民法院關(guān)于國有土地上房屋征收與補償行政案件若干問題審理指南》第8條、第9條、第10條、第17條的規(guī)定，按照公房管理規(guī)定取得公房租賃權(quán)，并執(zhí)行國家規(guī)定租金標(biāo)準(zhǔn)的公房承租人對房屋征收決定和房屋補償決定提起訴訟，具有原告主體資格。營業(yè)用房承租人對房屋征收決定提起訴訟，不具有原告主體資格。但是，營業(yè)用房承租人對房屋補償決定以及補償安置協(xié)議中涉及的停產(chǎn)停業(yè)損失等自身權(quán)益爭議提起訴訟，具有原告主體資格。但租賃合同約定，因征收自動解除租賃合同，營業(yè)用房承租人不享有停產(chǎn)停業(yè)損失等補償?shù)某?。另外，公房承租人、營業(yè)用房承租人對房屋補償決定提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知房屋所有權(quán)人參加訴訟，房屋所有權(quán)人經(jīng)通知不參加訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)將其列為第三人。

另外，作為被告，通常由作出征收決定的市、縣人民政府作為被告。不過在實踐中存在開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)進行征收的問題，對此，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第21條對此有所規(guī)定。也就是說，當(dāng)事人對由國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)作出的行政行為不服提起訴訟的，以該開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)為被告；對由國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以其職能部門為被告；對其他開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)為被告；開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)沒有行政主體資格的，以設(shè)立該機構(gòu)的地方人民政府為被告。

2、被訴行為的問題

在司法實踐中，有的當(dāng)事人對作出征收決定之前的擬定征收補償方案、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估以及作出決定之后的房屋征收決定公告等行為提起訴訟。由于上述行為只是房屋征收部門為作出房屋征收決定而實施的過程性行為，對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響，對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的是房屋征收決定。對于當(dāng)事人就上述過程性行為單獨提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，告知當(dāng)事人就征收決定提起訴訟。當(dāng)事人拒絕按照釋明內(nèi)容變更被訴行為的，按照《行政訴訟法司法解釋》第55條的規(guī)定進行處理，即當(dāng)事人拒絕補正或者經(jīng)補正仍不符合起訴條件的，退回訴狀并記錄在冊，堅持起訴的，裁定不予立案。不過，如果房屋征收部門未單獨作出房屋征收決定，房屋征收決定的內(nèi)容是以公告方式公開，當(dāng)事人起訴房屋征收決定公告的，則應(yīng)予受理審理。

3、對程序的審查問題

對于前述的征收決定作出的程序的合法性審查，不是形式審查，都需要進行實質(zhì)性審查。也就是說，對于程序中所規(guī)定的每個過程行為，都需要行政機關(guān)提供具體的證據(jù)，如果不能提供相應(yīng)的證據(jù)或者怠于提供證據(jù)證明其行為合法，那么就要承擔(dān)不利后果，可能會被認(rèn)定為程序違法。

4、征收決定是否撤銷的問題

對于原告的起訴，我們通常依據(jù)法律規(guī)定作出以下處理：一是原告提起訴訟不符合起訴條件的，不予立案。已經(jīng)立案的，裁定駁回起訴。二是房屋征收決定決定證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決駁回原告訴訟請求。三是被訴房屋征收決定系無權(quán)主體作出，判決確認(rèn)房屋征收決定無效。四是判決撤銷或部分撤銷。關(guān)于這部分，相對來說更為復(fù)雜一點。

根據(jù)《行政訴訟法》第70條，規(guī)定了在下列情形下法院判決撤銷或部分撤銷行政行為：1、主要證據(jù)不足的；2、適用法律、法規(guī)錯誤的；3、違反法定程序的；4、超越職權(quán)的；5、濫用職權(quán)的；6、明顯不當(dāng)?shù)摹Ｍ瑫r，第74條規(guī)定了確認(rèn)行政行為違法、但不撤銷的情形，包括：1、行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的；2、行政行為程序輕微違法，但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實際影響的。根據(jù)上述規(guī)定，違法的征收決定不一定會被撤銷，應(yīng)當(dāng)綜合考慮《行政訴訟法》第七十條和第七十四條進行判斷。

具體而言，是否撤銷關(guān)鍵要考慮平衡依法行政原則和行政相對人信賴?yán)婕皣依?、社會公共利益的保護，要在各方利益平衡中尋求整體利益的最大化。《最高人民法院行政法官會議紀(jì)要（五）》第11條亦明確“市、縣人民政府組織實施土地征收時未取得征地批復(fù)，一審辯論終結(jié)前仍未取得的……征地項目確屬公共利益需要且無法返還土地、恢復(fù)原狀的，人民法院可以判決確認(rèn)違法，并可以根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條、第七十六條的規(guī)定，判決責(zé)令被告采取補救措施；給原告造成損失的，依法判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任。”

如果在征收范圍內(nèi)的大多數(shù)當(dāng)事人已經(jīng)達成補償協(xié)議，或者多數(shù)已實際履行的情況下，為了避免撤銷后導(dǎo)致新的矛盾出現(xiàn)，同時防止撤銷后不僅不利于保護當(dāng)事人的合法權(quán)益，而且損害社會公共利益和國家利益，甚至引發(fā)社會不穩(wěn)定，可以判決確認(rèn)征收決定違法，但不撤銷征收決定，進而實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。不過，如果在征收決定尚未具體實施，或者雖已啟動實施但因各種原因而停滯的情況下，此時撤銷更利于依法行政原則和行政相對人信賴?yán)婕皣依?、社會公共利益的保護，權(quán)衡利弊后，可以予以撤銷。