民國北京政府時(shí)期，熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)三特別行政區(qū)域施行都統(tǒng)制度，其下仿照內(nèi)陸設(shè)立鎮(zhèn)守使、護(hù)軍使等，20世紀(jì)20年代中，又在包括三特別區(qū)域的蒙古地區(qū)先后設(shè)置蒙疆經(jīng)略使、熱察綏巡閱使。學(xué)術(shù)界對于蒙疆經(jīng)略使和熱察綏巡閱使已有一些研究。關(guān)于前者，日人園田一龜《怪杰張作霖》對張作霖（奉天人，北洋旁支奉系軍閥首領(lǐng)）任職蒙疆經(jīng)略使的前后經(jīng)過有著頗為詳細(xì)的記述。園田氏在奉天從事報(bào)業(yè)多年，對張作霖及其奉系的發(fā)展比較熟悉，故其所掌握史料自然有相當(dāng)程度的可靠性，不足之處在于較少涉及當(dāng)時(shí)中國政局變動(dòng)，也極少涉及張作霖在此時(shí)與日本蘇俄的關(guān)系。前蘇聯(lián)學(xué)者格·斯·卡列季娜似乎注意到園田氏在這一方面的缺漏，利用大量的俄文檔案、報(bào)刊史料深入地分析了張作霖在蒙疆經(jīng)略使期間的對外考慮和作為。關(guān)于熱察綏巡閱使，研究者劉迪香有專文論述，遺憾的是文中多有概念含混錯(cuò)亂之處，如認(rèn)為北京政府地方政治方面存在所謂“使職”“政治化”現(xiàn)象，實(shí)際上這些“使職”本身軍政合一，不存在“化”與“不化”的問題。有些詞典編纂者甚至就熱察綏巡閱使的行政隸屬有著任意書寫的傾向，無端地稱其“直隸于陸軍部”。內(nèi)蒙古地區(qū)的一些學(xué)者更多關(guān)注北洋軍閥對內(nèi)蒙古地區(qū)蒙古上層的政治籠絡(luò)、控制乃至對蒙古民族的利權(quán)侵奪，而就其彼此間在內(nèi)蒙古地區(qū)實(shí)力的消長與北京政府地方軍政機(jī)構(gòu)設(shè)置涉及較少。筆者認(rèn)為，只有將蒙疆經(jīng)略使、熱察綏巡閱使的先后置廢聯(lián)系起來進(jìn)行分析，才能更清楚地認(rèn)識(shí)北京政府地方軍政制度的運(yùn)作，以及北京政府后期直奉兩大軍系斗爭的復(fù)雜。

一、蒙疆經(jīng)略使的置廢

蒙疆經(jīng)略使職銜的提出，可上溯至民國初年。1913年二次革命失敗后，黃興（湖南人，革命黨領(lǐng)袖）流亡日本，袁世凱（河南人，北洋軍閥領(lǐng)袖）以蒙疆經(jīng)略使為誘餌，試圖對其進(jìn)行拉攏，未遂。1920年7月直皖戰(zhàn)爭中，奉系張作霖出手幫助直系，使得段祺瑞（安徽人，北洋分支皖系軍閥首領(lǐng)）為首的皖系勢力迅速垮臺(tái)，北京政權(quán)繼而由直、奉兩系共同控制。然而，勝利者的暫時(shí)“同盟”很快因利益分割不均而出現(xiàn)裂縫，使得夾在兩系軍閥斗爭中間的靳云鵬（山東人，皖系軍閥四大金剛之首）內(nèi)閣左右為難。1921年2月4日，白俄勢力恩琴（俄國男爵，白衛(wèi)軍將領(lǐng)）部攻占庫倫，外蒙古再次宣布獨(dú)立，迫使當(dāng)?shù)乇本┱v軍退出庫倫。北京政府決定由直、奉兩系分頭出兵平叛。此時(shí)，直、奉兩方正醞釀內(nèi)戰(zhàn)，奉系張作霖在得到出兵令后，借機(jī)索要巨額軍費(fèi)。但張氏在得款后按兵不動(dòng)。為最大限度解決前述內(nèi)爭外衛(wèi)問題，1921年春，靳云鵬邀請直、奉兩系巨頭曹錕（直隸人，北洋分支直系軍閥首領(lǐng)）、張作霖到京會(huì)議。雖得靳氏再三電邀，張作霖遲至4月15日才來到天津，一直注意對手行蹤的曹錕于次日抵京，兩人提出會(huì)議改在天津舉行，靳只得聽從。因另一與會(huì)者王占元（山東人，直系長江三督之一）未能及時(shí)趕到，直至4月25日，天津會(huì)議才正式開始。經(jīng)過一個(gè)多月的討價(jià)還價(jià)后，斬獲不小的三方曲終人散，其中，東三省巡閱使張作霖達(dá)到了兼署蒙疆經(jīng)略使的目的，并在關(guān)外及熱察綏三特別區(qū)掃清了非奉系勢力。

1921年5月30日，北京政府發(fā)布征蒙令，正式任命張作霖為蒙疆經(jīng)略使，管轄熱河、察哈爾與綏遠(yuǎn)三特別行政區(qū)域，全權(quán)負(fù)責(zé)征蒙防蒙事宜。這實(shí)際上是對天津會(huì)議暗箱交涉的認(rèn)可。但張作霖并不以此為滿足，特于6月16日通電吉林、黑龍江、新疆、熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)等省區(qū)，告以凡是關(guān)涉蒙邊軍事，直接與國務(wù)院接洽，顯然不愿就任蒙疆經(jīng)略使職。7月10日，外蒙古建立君主立憲政權(quán)。雖然對蒙事務(wù)更顯迫切，靳云鵬也多次電懇張作霖從速就職，但張氏卻急欲首先獲得熱、察、綏三省地盤，“初，作霖已命張景惠（奉天人，張作霖把兄弟，奉軍頭目）所部第一師進(jìn)駐張家口，中央授為察哈爾都統(tǒng)”，進(jìn)而打算將北洋老帥姜桂題（安徽人，毅軍首領(lǐng)）逐出熱河。張作霖一面命令汲金純（奉天人，原馮德麟部，奉軍頭目）率所部第28師從錦州進(jìn)駐承德，又采取以退為進(jìn)辦法，試圖使中央就范。8月9日，奉張重施故技，再電中央請辭蒙疆經(jīng)略使職，因見北京政府沒有動(dòng)作，旋于12日再電中央請辭，甚至主張“保熱姜繼”，北京政府見其“語氣頗似負(fù)氣”，只好“復(fù)電慰留，許其來京一行”，張作霖于是將張景惠召回奉天。隨后數(shù)日間，張作霖即放出準(zhǔn)備赴京的消息，意圖“辭卻蒙疆經(jīng)略使之職”并“向中央陳述原委”。30日，張作霖再次提出辭職一事，國務(wù)院只好復(fù)電，“執(zhí)事所擬復(fù)庫計(jì)劃，中央始終尊崇善后辦法，應(yīng)由尊處全權(quán)妥訂，款亦飭部趕籌。事關(guān)蒙局前途，奉諭萬勿固辭”。張作霖對此近乎含混的答復(fù)并不滿意，特于9月3日再次請辭蒙疆經(jīng)略使職。時(shí)過一周，因未見中央明確回復(fù)，11日，張作霖徑直派奉天督署參謀長喬賡云（奉天人，奉軍將領(lǐng)）進(jìn)京，“將經(jīng)略印繳呈公府，留呈辭職，并令喬不俟政府批準(zhǔn)先行回奉”，12日，喬賡云即回到奉天。大總統(tǒng)徐世昌（河南人，袁世凱知交，北洋文臣派首領(lǐng)）和國務(wù)總理靳云鵬只好急忙磋商慰留張作霖辦法，決定“犧牲姜桂題，付以檢閱使虛名，以熱河畀汲金純繼任，并電勸張作霖速進(jìn)行復(fù)蒙”，一面表示“庫、恰尚未收回，蒙事正待進(jìn)行，礙難照準(zhǔn)”，一面“派專員赍還經(jīng)略使印”，“據(jù)聞張使雖將印信暫為收下，然仍不欲擔(dān)任該項(xiàng)職務(wù)，決定不干，并有擬將已派征蒙軍隊(duì)，一律調(diào)回關(guān)內(nèi)云”。

時(shí)人有署名“庸”者對張氏所為予以痛切針砭:張作霖之征蒙費(fèi)，索去已五百余萬。而所組征蒙軍者，尚未越雷池一步。今又以得經(jīng)略為武器，而弋取熱河，張真北方之驕子也。

充張作霖之力量，亦非雖能一戰(zhàn)而盡逐俄人，收蒙古于完全統(tǒng)治之下。即無張作霖，俄黨之勾結(jié)蒙人，亦不過如今日之組織蒙古臨時(shí)政府而止，未必再為進(jìn)一步之?dāng)_亂。故張之蒙疆經(jīng)略，實(shí)可謂與蒙局了無關(guān)系。吾意張作霖茍不甘直系之新發(fā)展，而援機(jī)會(huì)均等之例，要索權(quán)利，以保奉直勢力之平衡，不失為軍閥本來面目。又何必裝腔作勢，以退為進(jìn)之故智，作此丑態(tài)哉?

綏遠(yuǎn)都統(tǒng)馬福祥（甘肅人，回馬領(lǐng)袖）擔(dān)心遭到與姜桂題同樣下場，只好“望塵景附”。于是張作霖將東三省暨三特別區(qū)納入囊中，進(jìn)而借此復(fù)從中央政府領(lǐng)得征蒙軍費(fèi)三百萬元，進(jìn)一步擴(kuò)軍。

1922年2月19日，張作霖在奉天召開會(huì)議，決議設(shè)立蒙疆經(jīng)略副使，并擬于4月在奉天召集蒙古王公舉行蒙務(wù)大會(huì)。不無諷刺意味的是，“日言出兵外蒙”的張作霖直至1923年初仍未出動(dòng)一兵一卒，而外蒙古局勢終究絲毫未能改觀。

1922年第一次直奉戰(zhàn)爭后，奉軍失敗，直系獨(dú)占中央政府。5月10日，北京政府一改先前作態(tài)，明令將東三省巡閱使、奉天督軍兼省長張作霖免去本兼各職，同時(shí)裁撤東三省巡閱使、蒙疆經(jīng)略使二職。“蒙疆經(jīng)略使一職，前經(jīng)張作霖迭次懇辭兼任，現(xiàn)在張作霖業(yè)經(jīng)免職，蒙疆經(jīng)略使應(yīng)即裁撤，所有蒙邊一切事宜，即由國務(wù)院暨主管各部院妥籌辦理”。12日，北京政府通電全國，“嗣后蒙政由中央直接辦理，不另設(shè)專員，已由府交院討論”。退守關(guān)外的張作霖并不理會(huì)中央政令，于6月3日宴請?jiān)诜罡鲊I(lǐng)事，“聲明以后滿蒙交涉，由奉作主”。蒙疆經(jīng)略使的置廢，一如其他巡閱使的設(shè)置、裁撤，完全取決于奉張勢力擴(kuò)張的實(shí)際情況，而張作霖權(quán)力范圍的廣狹也并不因一紙命令而改變。“巡閱使之為物，成則為霸王，敗則為流寇;成則為'統(tǒng)一’，敗則言'自治獨(dú)立’”。中央政府的撤治號(hào)令由此失去了其應(yīng)有的法律意義。

身處直系包圍中的大總統(tǒng)黎元洪形單影只，極力希望聯(lián)絡(luò)奉張，聞知張作霖對外蒙“出兵之無誠意，于是暗中特派代表往奉，欲以籠絡(luò)之手段，結(jié)為外援，并可使奉急速出兵征蒙防俄，許以恢復(fù)蒙疆經(jīng)略使之缺，若此則張氏責(zé)任攸關(guān)，必將即可出兵”。 但奉張對此并不買賬，“并聲言出兵靖綏蒙亂，原為軍人應(yīng)盡之天職。至恢復(fù)蒙疆經(jīng)略使一層，非所希望，況當(dāng)此時(shí)局糾紛，南北未統(tǒng)一之前，無論何項(xiàng)任命，不愿承認(rèn)云”。此后，蒙疆經(jīng)略使一職再鮮人提及。

二、熱察綏巡閱使設(shè)置始末

巡閱使是北京政府時(shí)期一種特殊的地方軍政職位?！把查喪怪O(shè)，為中國政治制度之變態(tài)”。1912年11月27日，袁世凱為拉攏革命黨人，任命譚人鳳（湖南人，革命黨骨干）為長江巡閱使。這是北京政府正式派任的首位巡閱使。時(shí)因長江流域基本為北洋軍隊(duì)控制，長江巡閱使終為“有名無實(shí)之官”，“蓋陽以示尊崇，隱則削其權(quán)力也。故譚始終無所表現(xiàn)”。1920年直皖戰(zhàn)爭結(jié)束，新掌北京政府的直系為安撫諸大軍閥，在全國范圍內(nèi)大設(shè)巡閱使。大總統(tǒng)徐世昌亦以多設(shè)巡閱使為分散曹張權(quán)力之舉，以至?xí)r人誤會(huì)該軍政職位系徐世昌時(shí)代首創(chuàng)。自譚人鳳后，北京政府所派各巡閱使往往為省級軍政大員，其軍政權(quán)力完全依附于其所自兼或親信的各省督軍，故其管轄范圍，也隨著巡閱使本身軍事實(shí)力的消長而呈現(xiàn)不穩(wěn)定狀態(tài)，凡其勢力所及均可納入囊中。巡閱使署作為地區(qū)性軍事機(jī)構(gòu)，大致可分省區(qū)性的和地區(qū)性兩類。前者管轄范圍相對明確，如轄兩省的兩湖、粵閩、閩浙、兩廣等巡閱使署，及轄有三省的蘇皖贛、東三省、熱察綏、直魯豫、陜甘新等巡閱使署。地區(qū)性巡閱使署的管轄范圍和職掌權(quán)限頗不明確，如長江、南洋、川東、海疆等巡閱使署。

1920年初，熱河都統(tǒng)姜桂題擬統(tǒng)掌熱察綏三區(qū)地界，為此授意其弟、毅軍第三路統(tǒng)領(lǐng)姜占元呈文中央，追古征今，請“急設(shè)熱察綏三區(qū)巡閱使”，以為“安內(nèi)攘外”的上策。

姜占元首先指出，“熱察綏巡閱使之設(shè)立，為對付內(nèi)外蒙惟一無二之政策”。對內(nèi)而言，“熱察綏三區(qū)位于蒙邊之中間，為首都之屏障，無統(tǒng)一之機(jī)關(guān)，為之控制，設(shè)一旦有警，仍須往復(fù)電商，不能立發(fā)號(hào)令。倘誤戎機(jī)，關(guān)系至重。此對內(nèi)宜設(shè)巡閱使者一也。”中國北部邊疆長期受日、俄兩國侵略滲透，新生的蘇俄政權(quán)暫時(shí)在忙于自身的鞏固，而難保在修平內(nèi)政后“復(fù)萌故態(tài)”，日本則一如既往地在熱河地區(qū)加強(qiáng)移民活動(dòng)，干預(yù)蒙鹽銷售，排擠中國商民活動(dòng)?！捌埛窃O(shè)一高級機(jī)關(guān)，統(tǒng)御各軍，保護(hù)商民，深恐外人利誘蒙心傾外，則國權(quán)、國課均受影響，故杜外人之覬覦，欲蒙心之固結(jié)，不可不設(shè)一高級機(jī)關(guān)，以統(tǒng)一政權(quán)，明矣。勿謂蒙鹽事小，天下之害，由微而著，有纖而巨，及至影響國家，嗟何及矣!此對外之宜設(shè)巡閱使者二也。”既然熱察綏巡閱使的設(shè)置為急要之圖，而姜桂題正是該巡閱使當(dāng)然人選。

姜占元上書中央，固然是受姜桂題指使，但其所言并非全無所指。此時(shí)的北京政府已無心為這個(gè)北洋老將考慮地盤，故對姜氏建言并未做出積極回應(yīng)卻擬在1921年4－5月間的天津會(huì)議上圖謀解決直皖戰(zhàn)后的地盤瓜分問題。張作霖竭力主張由其隱匿于政壇多年的兒女親家張勛（江西人，原毅軍分支定武軍首領(lǐng)）出任熱察綏巡閱使。由此，熱察綏地區(qū)的“巡閱使”職位安排問題開始進(jìn)入北京政府權(quán)要的考慮。5月13日，張作霖單方面向輿論界宣布政府“已決定”張勛為熱察綏巡閱使。次日，張勛派人向奉張表示，“不愿為特別區(qū)巡閱”，實(shí)際上是故作謙讓姿態(tài)，以圖引起中央注意。張作霖極力想為張勛謀取職位，但因中央政府無法安排熱河姜桂題，難得進(jìn)展。直至20日深夜，張作霖仍未見張勛熱察綏巡閱使任職明令發(fā)表，很是氣惱，“憤欲行”，國務(wù)總理靳云鵬擔(dān)心事情鬧僵，極力勸止，然“奉張雖經(jīng)留住，余憤未息”，2日大早起來即聲言張勛任命令“不下不走”，大總統(tǒng)徐世昌、國務(wù)總理靳云鵬仍不愿給出張作霖明確答復(fù)，“仍互推諉，一時(shí)尚難解決”。時(shí)人認(rèn)為，靳云鵬“不敢遽然發(fā)表張勛之巡閱使，蓋因段祺瑞有所敬告，而舊交通系又以離間張、靳之目的，有所破壞于其間，故遂舉棋而不能下也”。因此，張勛任職熱察綏巡閱使一說，“日來忽起忽落，訖[迄]無一定”。然而，“外省反對之電，紛至沓來”。其中尤以5月25日北京各界聯(lián)合會(huì)致張勛之函為著:

少軒先生閣下:近聞先生運(yùn)動(dòng)張巡閱使，力保先生出任綏察熱三區(qū)巡閱使，政府不日即可明令發(fā)表等說，逖聽之下，不勝詫異。當(dāng)政府任先生督辦林墾時(shí)，本會(huì)以先生當(dāng)自知民意難違，見機(jī)而退，乃先生瞻顧民意，猶豫莫定。頃者官心大熱，再整旗鼓，大施其活動(dòng)手段，又將博得巡閱使之命，先生可謂極運(yùn)動(dòng)之能事者矣。顧民氣猶是前日之民氣，先生絕非改造之先生，既未改朝，又未稱帝，先生既不能見容于前，詎能見容于后耶?巡閱使之威武，固勝于林墾督辦，然國民亦何所懼哉?先生素報(bào)帝制主義，共和國家自為先生所嫉，今以崇拜反共和之帝制者，出而幫辦反帝制之共和國，朝秦暮楚，惟官是圖，先生自處為何如人耶?先生必以為政府一發(fā)明令，即威權(quán)自恣，彼赤手空拳之小民，雖出而呼吁反對，亦無可如何。噫，恐先生自誤矣。要知政府者，乃全國人之政府，非少數(shù)私人之政府，茍全國輿論極端反對，則政府寧肯重拂民意，猶為先生計(jì)而不為自身謀耶?奉勸先生勿再妄想。中華民國存在之日，即先生永無獲得之時(shí)。休矣先生。

該函剛一見報(bào)，即為北京各大報(bào)紙轉(zhuǎn)載。對于昔日帝制主謀張勛出任巡閱使一事，徐世昌和靳云鵬“亦主慎重”，“故張之出山問題，已有中止之勢”。此時(shí)坐鎮(zhèn)熱河承德的姜桂題已處極端無奈之中，京城府、院兩處面對奉系張作霖的咄咄逼人，只能采取拖延推諉的扯皮辦法，民初以來得袁世凱倚靠的十年承德風(fēng)光即將成為明日黃花，不由得感到陣陣凄涼。6月4日，姜桂題表示愿意“讓位”于張勛。已將奉系張作霖勢力作為新敵的曹錕自然不愿二張得手，終使“讓位”一事無果而終。奉張勢力也不甘示弱，特于10月底在奉天召開軍事會(huì)議，決定由張作霖保薦鮑貴卿（奉天人，張作霖親家，奉軍頭目）充任熱察綏巡閱使，并計(jì)劃設(shè)立副使，“擬以畀之張景惠，至于使署地點(diǎn)，擬即設(shè)于熱河之承德，俾可居中指揮一切”。

1922年直奉戰(zhàn)爭后，吳佩孚（山東人，直系軍閥二號(hào)人物，洛派首領(lǐng)）論功行賞，仿效徐世昌做法，“于南北各地添設(shè)巡閱使”。此時(shí)，熱察綏三區(qū)“已在直系半統(tǒng)治之下”，而三特區(qū)都統(tǒng)“均尚非直系嫡裔”?！爱?dāng)奉直戰(zhàn)時(shí)，熱河人民苦奉暴政，起而助直驅(qū)奉，奉之一師數(shù)旅，多被鄉(xiāng)團(tuán)繳械，全歸無多”。5月29日，北京政府特任王懷慶（直隸人，徐世昌心腹，直軍將領(lǐng)）為熱察綏巡閱使兼熱河都統(tǒng)，意圖使王懷慶讓出京畿衛(wèi)戍總司令一職，轉(zhuǎn)到承德設(shè)署辦公。任命令發(fā)表后，王懷慶并未立即離京北上蒙地，仍駐足北京觀望拖延。有說法稱，王氏不愿前往承德，是因該地有一棒捶山，“棒捶打磬”(磬字與慶字同音)，王忌其不祥，故不愿往，特在北京設(shè)立熱察綏巡閱使署軍務(wù)處，自己坐鎮(zhèn)北京，只派一中將參議駐承德聯(lián)系，遇有重要事務(wù)，來京請示。6月3日，吳佩孚電請政府“催促熱察綏巡閱使赴任，以便支配防軍”。對此怪狀，時(shí)人頗有譏議，“向之巡閱使，巡閱行省，巡閱特別區(qū)，尚未巡閱北京。今則以熱察綏巡閱使而管理北京之地方治安，則北京亦在巡閱范圍矣?！本熅鞆d本不受軍人監(jiān)督，此時(shí)則規(guī)定“熱察綏巡閱使督同京師警察總監(jiān)妥慎辦理”，“即不啻宣告北京為戒嚴(yán)區(qū)域”。熱察綏巡閱使的設(shè)置很快引起蒙邊的恐慌，很多人以為內(nèi)蒙改省之議將有實(shí)行，北京政府通電“蒙疆事件歸中央辦理后，暫不改省，只將防區(qū)擴(kuò)充”。6月8日，王懷慶正式啟用巡閱使印信。不久，奉軍進(jìn)攻熱河朝陽，6月20日，王懷慶率部開赴熱河，籌劃抵御奉軍方略。

巡閱使的設(shè)置，完全是北京政府對于較難控馭的地方軍閥所采取的一種臨時(shí)性措施，故其建制并無統(tǒng)一規(guī)則。熱察綏巡閱使任命令下后，北京政府并未如對待東三省、直魯豫和蘇皖贛三巡閱使一樣，明令頒布其巡閱使署組織令，起初僅任命參謀長褚恩榮一人，并設(shè)立參謀處，到1924年9－10月間，又明令設(shè)立政務(wù)處、秘書處、軍法處，分別任命各處長官1人(12)，巡閱使署又仿照東三省巡閱使、直魯豫巡閱使的設(shè)置，自行添設(shè)副官處、軍械處、軍需處、軍醫(yī)處，使署基本組織完善。此時(shí)的王懷慶兼任京畿衛(wèi)戍總司令一職，衛(wèi)戍總司令部某些要員同時(shí)兼任巡閱使署一些處長職位。7月底，王懷慶電呈中央，“主張將熱、察、綏三特區(qū)聯(lián)合，請政府援助經(jīng)費(fèi)，以資聯(lián)絡(luò)”。

此時(shí)的吳佩孚已在考慮將河南督軍馮玉祥（直隸人，直系軍閥馮派首領(lǐng)）調(diào)出河南，改以把兄弟張福來（直隸人，直系軍閥洛派骨干）接任。吳“當(dāng)時(shí)所定者，原為以馮督皖，曾由某君以此事密向黃陂（即黎元洪，湖北人，辛亥首義都督）請示，黃陂謂須將湯鑄新（即湯薌銘，湖北人，立憲派首腦湯化龍胞弟）解決，方允下令”。黎元洪自無多大軍政實(shí)力，故湯薌銘督豫一事終成泡影，然馮玉祥任職亦長期難得著落。

此時(shí)的王懷慶雖已身兼熱察綏巡閱使、熱河都統(tǒng)、京畿衛(wèi)戍總司令、北洋陸軍第13師師長、毅軍會(huì)辦數(shù)職，但因感及邊地苦寒，所部處境自無法與京城地面相比，特于23日"以軍餉政費(fèi)無所措為慮"，向北京政府呈請辭去本兼各職。呈文中特別提到其治下熱察綏地區(qū)的苦況:

熱察綏三區(qū)，邊陲重地，撫綏安緝，猶恐不遑，乃其人民方慘痛于兵燹，又被虐于猛攻，懷慶蒞任出口之初，人民扶老攜幼，哭吁道旁，僉以前都統(tǒng)朘削無所不至，囊括纖屑，下及雞豚。受篆后，士商來謁，亦以為言，懷慶當(dāng)與屬僚熟籌，遂毅然將車馱驢牛等項(xiàng)苛細(xì)雜捐，即日免去，統(tǒng)計(jì)每年減收約在數(shù)十萬元，以蘇民困。又當(dāng)赴熱首途之前，飭劉景沂攜洋三萬元，分恤被災(zāi)各戶，招撫流離失所者，其本籍眷屬，轉(zhuǎn)徙熱河赤峰間，均給資遣送，凡此皆扶綏安緝，不能不辦者也。至于毅軍十三師，此次開拔清熱，軍事運(yùn)輸?shù)瓤?，?fù)由懷慶墊去洋三十余萬元，然以荒礉磽瘠之區(qū)，而欲兩萬眾之餓卒，則雖吮盡熱民膏血亦斷難應(yīng)其供求，則此后之軍閥，飄搖無著，窘絀無繼，更無論于善后之需、民政之費(fèi)、籌邊之用矣，亦知治理三區(qū)之大計(jì)，其于利交通、廣墾牧、辟林植、開礦產(chǎn)、整鹽務(wù)、裕稅源、增銀行、興學(xué)校，然此非旦夕間事，遠(yuǎn)不救近，緩不濟(jì)急，且亦無財(cái)力不克之一舉也;而況蒙患未艾，待款甚繁，懷慶愚拙，既不善巧剝豪奪，以茍且目前，復(fù)不忍悉索取盈，以重民累，亦復(fù)束手而已，維持現(xiàn)狀，以屬甚難，更何大計(jì)之有?此三區(qū)方面不得不辭者……

辭卻熱察綏巡閱使職之念固然屬真，但放棄其他軍政實(shí)職絕非王懷慶本愿，只能看作是對北京政權(quán)的暗示之舉。北京政府當(dāng)局似乎感受到長期不愿入駐承德的王懷慶的本意，特于9月底放出消息，稱馮玉祥調(diào)任熱察綏巡閱使一事“刻下已不成問題”。新任熱察綏巡閱使王懷慶不愿離開舒適的北京生活，正急于扔掉這一燙手山芋，急忙表態(tài)“愿讓出熱察綏巡閱使，并與直系協(xié)商熱邊固防問題，已在磋議之中”。然而直系要人吳佩孚此時(shí)卻遇到了麻煩，“主張馮玉祥巡閱熱察綏，因調(diào)濟(jì)豫省善后軍權(quán)，尚有研究，故難發(fā)表”。原來，皖系殘余徐樹錚（江蘇人，段祺瑞心腹，皖系軍閥四大金剛之一）的福建再起打亂了直系中央政府的地盤部署。

1922年8月，皖系徐樹錚自京入閩，策動(dòng)王永泉（直隸人，皖系軍閥將領(lǐng)，徐樹錚舊部）、臧致平（安徽人，皖系軍閥將領(lǐng)，閩督李厚基部將）部逐走倒向直系的閩督李厚基（江蘇人，皖系軍閥將領(lǐng)，第一次直奉戰(zhàn)爭后依附于直系）。9月，段祺瑞任臧致平為福建督軍，王永泉軍務(wù)幫辦，后以幫辦代行督軍職務(wù)。徐樹錚隨即在福建成立建國軍制置府，任命王永泉為福建省總撫兼建國軍總司令。

直系中央決定消除皖系在閩殘余勢力，以鞏固其在長江地區(qū)戰(zhàn)略利益。此時(shí)，安徽軍政問題急需得到切實(shí)解決。張文生（江蘇人，張勛舊部，新安武軍首領(lǐng)）雖然為安徽督軍，然畢竟為新安武軍勢力，安武軍各旅仍占據(jù)安徽全省。張上任后，因拖欠安武軍整整半年糧餉，導(dǎo)致軍隊(duì)管理混亂。張文生無法控制局面，被迫辭職。10月7日，北京政府將張文生安徽督軍職免去，并裁缺改為督理安徽軍務(wù)善后事宜，以皖南鎮(zhèn)守使兼安徽第1混成旅長馬聯(lián)甲（江蘇人，安武軍將領(lǐng)，依附于直系）繼任督理。這就使得馮之調(diào)皖計(jì)劃“一時(shí)不易實(shí)現(xiàn)”，而張福來的督軍夢“遂亦大受打擊”?！榜T在洛陽晤吳時(shí)，吳曾以皖督與熱察綏巡閱使兩缺，任馮自擇，馮則答以或皖或熱察綏，一唯中央命令。馮歸汴將此事告其親信。部將皆甚憤懣，馮意調(diào)皖，或可勉強(qiáng)受命。赴熱察綏則實(shí)非所愿，此次赴保，即盡室以行，表示不愿戀棧之意?！?7日，“馮回署后，曾傳見起親信某參議，說熱察綏三特別區(qū)財(cái)政及地方情形甚悉，某參議曾在綏遠(yuǎn)宦游多年，故知之甚詳，談此并未及更調(diào)事，然已可以窺知一斑矣”。此時(shí)的馮玉祥似乎已對熱察綏地區(qū)開始有所考慮。

馮玉祥調(diào)出河南改任熱察綏巡閱使的消息很快在河南省內(nèi)掀起風(fēng)波。豫省國會(huì)議員周維屛等“一面在京開豫人同鄉(xiāng)會(huì)及自治協(xié)進(jìn)會(huì)，赴府、院、保、洛請?jiān)福鲝垙U督，抵制謀奪豫督之人，一面運(yùn)動(dòng)開封各法團(tuán)挽留馮督，以免他調(diào)，有礙時(shí)局，并屢次要求張陸長函電勸阻馮為巡閱使之計(jì)劃?！泵褚猱吘箖H是民意，以曹錕、吳佩孚為首的直系戰(zhàn)略利益才是北京政府的首要考慮?！把查喪怪幹\雖消，而更調(diào)督軍之命令竟逼迫發(fā)表”。盡管如此，曹錕仍不忘記在馮玉祥任職熱察綏巡閱使問題上繼續(xù)大做表面文章，11月5日，“曹錕電保馮玉祥任蒙事，稱其才具優(yōu)長，勇于任事，異日蒙疆收復(fù)，端賴斯人”，“意在收馮為己用”。無論如何，一度讓馮玉祥動(dòng)心的熱察綏三特區(qū)巡閱使職位，終成“口惠”，只得到一“有虛職而無實(shí)權(quán)”的陸軍檢閱使。關(guān)于馮玉祥在熱察綏巡閱使問題上曾經(jīng)有過的考慮，我們在其日后出版的日記已難見到相關(guān)痕跡。

1923年11月初，奉系張作霖派國會(huì)議員李有忱入京“疏通直奉和議問題”，張作霖提出“奉張非要熱河改隸奉省不可，以熱河為本省門戶，關(guān)系非常重要”，“而直隸亦視熱河為門戶，不肯輕棄”，李有忱從中斡旋，提出由北京政府令張景惠為熱河都統(tǒng)，但須“不帶兵”，因“直隸已允”，李特與熱河籍眾議員呂泮林商談，希望征求地方人士同意，并約請李漢芹“出來幫忙”。呂泮林指出，“無論何方，不能以熱河作交換條件”，表示“擬聯(lián)絡(luò)同人，向直派各要人提出警告，不能以吾熱作交換品”。呂泮林將此事經(jīng)過密告熱察綏巡閱使王懷慶。直奉兩系對熱河爭奪的白熱化和熱河地方民意的動(dòng)向，使得王懷慶深刻感受到熱河地盤對于直奉兩系的重要以及作為掌有熱察綏巡閱使之名的自己的重要，同時(shí)放棄了前有的種種擔(dān)心。1924年3月4日，王懷慶呈文大總統(tǒng)曹錕，請“開去京畿衛(wèi)戍總司令兼職，另簡賢能”，使自己“得以總攬三區(qū)，隨時(shí)巡閱，以免隔閡，致辜邊民之望”。然而，北京政府對王懷慶在節(jié)骨眼兒上的反復(fù)并未予以重視，王懷慶心中剛剛點(diǎn)亮的火花再度熄滅。

1924年7月10日，熱察綏巡閱使王懷慶提出辭職。此后三個(gè)月間，北京政府未就王氏去留發(fā)表任何實(shí)質(zhì)性意見，遲至10月11日方下免職令。1924年直奉戰(zhàn)爭期間，吳佩孚率部在山海關(guān)前線指揮作戰(zhàn)，忽聞馮玉祥倒戈回京發(fā)動(dòng)事變，起初“他還不相信胡景翼（陜西人，陜軍首領(lǐng)，依附于直系）也會(huì)參加這—舉動(dòng)，于是矯曹錕之命派胡為第三軍總司分以代馮，并以熱察綏巡閱使為餌，派張敬堯（安徽人，原皖系軍閥骨干）到通州向胡傳達(dá)命令，胡立即將這個(gè)倒霉的使節(jié)押送到京，馮即命軍法處予以拘留(事定后始予釋放)”。直系垮臺(tái)后，11月11日，北京政府將熱察綏巡閱使職裁撤。馮玉祥國民軍勢力坐大后，1925年底，直系吳佩孚、奉系張作霖轉(zhuǎn)而捐棄前嫌，開始聯(lián)手對付馮玉祥。1926年夏，國民革命軍發(fā)動(dòng)北伐，吳佩孚南下兩湖督戰(zhàn)，行前派齊燮元（直隸人，李純舊部，曾割據(jù)江蘇）部駐守長辛店，“頗有覬覦熱、察、綏巡閱使之意”，事為在京的奉系幕僚鄭謙等人察覺，8月21日，鄭謙等致電奉天帥府督辦楊宇霆（奉天人，張作霖心腹，奉系士官派首領(lǐng)），“擬請將西北邊防督辦之議早日提出，杜其陰謀”。此后的北洋政爭中再未見熱察綏巡閱使的任命。

北京政府后期，先后在蒙古地區(qū)設(shè)置蒙疆經(jīng)略使、熱察綏巡閱使兩個(gè)地區(qū)性的軍政職位。特別需要注意的是，因張作霖真正考慮的是熱察綏地盤問題而非蒙疆經(jīng)略使職位，因此早在蒙疆經(jīng)略使一職存在期間，直奉雙方政要已在討論熱察綏巡閱使的設(shè)置問題。1922年直奉戰(zhàn)爭硝煙尚未散盡，直系中央即封授熱察綏巡閱使。兩地區(qū)性軍政職位的設(shè)置，在加強(qiáng)對蒙古地區(qū)的管轄方面固然有所作用，并使該地區(qū)與全國軍政聯(lián)系更趨緊密，但實(shí)質(zhì)上是北京政府對實(shí)權(quán)軍系既有及潛在地盤的認(rèn)可。其先后置廢，自然成為奉直兩大軍閥在蒙古地區(qū)實(shí)力消長的重要標(biāo)志與表征。