1.行政協(xié)議簽訂主體對合同相對性的突破。雖然拆遷補(bǔ)償協(xié)議簽訂的雙方主體系非政府一方的村委會與案外人閆長德，但村委會系基于萬全區(qū)政府的委托簽訂協(xié)議，故萬全區(qū)政府系本案適格被告。拆遷補(bǔ)償協(xié)議所涉的拆遷范圍與補(bǔ)償內(nèi)容涉及并包括天富輪胎廠的補(bǔ)償權(quán)益。非合同主體一方天富輪胎廠與拆遷補(bǔ)償協(xié)議具有法律上的利害關(guān)系，具備本案訴訟原告主體資格。

2.確認(rèn)違法與撤銷判決的選擇適用。在缺失與補(bǔ)償權(quán)益主體協(xié)商的情況下，萬全區(qū)政府就包含天富輪胎廠補(bǔ)償權(quán)益在內(nèi)的范圍一并與閆長德簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議，該行政補(bǔ)償行為明顯不當(dāng)，屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（六）項(xiàng)規(guī)定應(yīng)予判決撤銷的情形。同時(shí)，拆遷補(bǔ)償協(xié)議僅是協(xié)議當(dāng)事人就拆遷補(bǔ)償內(nèi)容作出的行為，其撤銷不會給公共利益造成重大影響，判決確認(rèn)被訴拆遷補(bǔ)償協(xié)議違法并責(zé)令萬全區(qū)政府采取補(bǔ)救措施，屬于適用法律錯(cuò)誤。應(yīng)選擇適用撤銷判決，判決撤銷拆遷補(bǔ)償協(xié)議，同時(shí)責(zé)令萬全區(qū)政府就本案所涉補(bǔ)償事宜重新依法作出處理。

 3.選擇行政訴訟解決行政協(xié)議爭議具有不可替代性。民事訴訟可能解決的是既定補(bǔ)償款額在天富輪胎廠與閆長德之間的分配問題，但涉及天富輪胎廠的具體補(bǔ)償問題，除直接提起行政協(xié)議訴訟外，確無其他更為有效的途徑予以保護(hù)。

天富輪胎廠于2017年1月13日向張家口市中級人民法院提起行政訴訟，該院作出（2017）冀07行初10號行政裁定，裁定駁回天富輪胎廠的起訴。天富輪胎廠不服向河北省高級人民法院提出上訴，河北省高級人民法院作出（2017）冀行終510號行政裁定，裁定撤銷張家口市中級人民法院（2017）冀07行初10號行政裁定，指令該院繼續(xù)審理。

河北省張家口市中級人民法院審理認(rèn)為，《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》所涉的拆遷范圍包括天富輪胎廠所建的部分房屋及設(shè)施，補(bǔ)償款亦包括對天富輪胎廠被拆除部分的建筑物及地上附著物、搬遷費(fèi)用、停產(chǎn)停業(yè)損失、安置費(fèi)等補(bǔ)償項(xiàng)目。天富輪胎廠經(jīng)營場所被征收，涉及補(bǔ)償項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)給予天富輪胎廠適當(dāng)補(bǔ)償，天富輪胎廠主體適格。萬全區(qū)政府僅與第三人閆長德簽訂《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》并將補(bǔ)償款足額給付第三人閆長德，未將天富輪胎廠列入補(bǔ)償范圍，未盡到審慎審查義務(wù)。萬全區(qū)政府作出該行政行為認(rèn)定事實(shí)不清，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。但因建設(shè)張呼鐵路是國家重點(diǎn)交通建設(shè)項(xiàng)目，涉及重大公共利益，撤銷該行政行為會給公共利益造成重大損失，故對天富輪胎廠申請撤銷第三人新窯子村委會于2016年6月27日與第三人閆長德簽訂《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》的主張不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第（一）項(xiàng)、第七十六條之規(guī)定，判決：一、確認(rèn)萬全區(qū)政府授權(quán)第三人新窯子村委會于2016年6月27日與第三人閆長德簽訂《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》行政行為違法；二、責(zé)令萬全區(qū)政府采取補(bǔ)救措施。

判決后，天富輪胎廠不服，提起上訴稱：一審判決認(rèn)定事實(shí)及適用法律均錯(cuò)誤。本案拆遷補(bǔ)償協(xié)議應(yīng)當(dāng)依法予以撤銷。首先，拆遷補(bǔ)償協(xié)議非法處分了天富輪胎廠的財(cái)產(chǎn)，萬全區(qū)政府作出的拆遷補(bǔ)償協(xié)議認(rèn)定事實(shí)不清，而且本案土地尚未取得征地批復(fù)；其次，撤銷拆遷補(bǔ)償協(xié)議不會給公共利益造成重大損失。行政協(xié)議是新窯子村委會與閆長德簽訂，相對人是有限的當(dāng)事人，行政協(xié)議的內(nèi)容是針對天富輪胎廠所在區(qū)域的房屋等拆遷補(bǔ)償，不會發(fā)生給公共利益造成重大損失的后果，也不會對張呼鐵路建設(shè)造成任何影響。請求撤銷一審判決，改判撤銷被訴拆遷補(bǔ)償協(xié)議。

萬全區(qū)政府不服，提起上訴稱：一、天富輪胎廠主體資格不適格。萬全區(qū)政府委托的征收單位與建筑物所有權(quán)人閆長德自愿達(dá)成協(xié)議，合法、合規(guī)。天富輪胎廠不是補(bǔ)償協(xié)議涉及的建筑物所有權(quán)人，也不是協(xié)議的當(dāng)事人，無權(quán)干涉協(xié)議雙方的自由意愿，不具有提起行政協(xié)議無效、撤銷訴訟的主體資格。二、天富輪胎廠所訴拆遷補(bǔ)償協(xié)議不存在違法情形。新窯子村委會作為征收實(shí)施單位具有簽訂補(bǔ)償協(xié)議的主體資格，本案拆遷補(bǔ)償協(xié)議所涉建筑物及土地是在張呼鐵路建設(shè)范圍內(nèi)，是基于公共利益的需要，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定，房屋征收部門與被征收人可以訂立補(bǔ)償協(xié)議。閆長德是涉案拆遷補(bǔ)償協(xié)議房屋所有權(quán)人和土地使用權(quán)人，萬全區(qū)政府經(jīng)過清登、評估等程序，在與閆長德平等協(xié)商的基礎(chǔ)上簽訂的被訴協(xié)議。三、一審法院認(rèn)為萬全區(qū)政府未盡到審慎審查義務(wù)，未將天富輪胎廠列入補(bǔ)償范圍與事實(shí)不符。被訴協(xié)議是在雙方協(xié)商并經(jīng)專門評估機(jī)構(gòu)評估后簽訂的，涉案房屋、搬遷、經(jīng)營損失等補(bǔ)償均已包含在內(nèi)。天富輪胎廠與閆長德之間的分配糾紛應(yīng)由民事訴訟解決，被訴協(xié)議對天富輪胎廠合法權(quán)益不產(chǎn)生實(shí)際影響。綜上，請求撤銷一審判決，駁回天富輪胎廠的上訴請求。

河北省高級人民法院審理認(rèn)為，行政協(xié)議是行政主體為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。本案被訴《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》是萬全區(qū)政府在張呼鐵路建設(shè)項(xiàng)目征收補(bǔ)償過程中與被征收人協(xié)商達(dá)成的補(bǔ)償協(xié)議，屬于行政協(xié)議。一、關(guān)于本案訴訟主體資格問題。雖然《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》簽訂的雙方主體系新窯子村委會與閆長德，但萬全區(qū)政府自認(rèn)是其授權(quán)新窯子村委會簽訂的上述補(bǔ)償協(xié)議，并對該協(xié)議表示認(rèn)可，故萬全區(qū)政府系本案適格被告?！恫疬w補(bǔ)償協(xié)議》所涉的拆遷范圍除閆長德的建筑物及附屬物外，還包括實(shí)際使用人天富輪胎廠所建的部分房屋及設(shè)施，補(bǔ)償款亦包括對天富輪胎廠被拆除部分建筑物及地上附著物、搬遷費(fèi)用、停產(chǎn)停業(yè)損失、安置費(fèi)、工人費(fèi)用等補(bǔ)償項(xiàng)目。故天富輪胎廠與被訴《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》具有法律上的利害關(guān)系，具備本案訴訟原告主體資格。二、關(guān)于《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》是否應(yīng)予撤銷問題。萬全區(qū)政府作為案涉征收補(bǔ)償主體，應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)法律規(guī)定及相應(yīng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對被征收人進(jìn)行合法、合理、適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。萬全區(qū)政府明知補(bǔ)償協(xié)議涉及天富輪胎廠的相關(guān)權(quán)益，在未與天富輪胎廠協(xié)商并達(dá)成一致的情況下，直接與閆長德簽訂被訴《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》，處置了天富輪胎廠的權(quán)益，對天富輪胎廠造成了實(shí)際權(quán)利義務(wù)影響。具體說，天富輪胎廠被拆除部分建筑物及地上附著物、搬遷費(fèi)用、停產(chǎn)停業(yè)損失、安置費(fèi)、工人費(fèi)用等項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及具體數(shù)額等，這些均直接影響天富輪胎廠最終獲得補(bǔ)償權(quán)益的多少，在缺失與補(bǔ)償權(quán)益主體協(xié)商的情況下，萬全區(qū)政府就包含天富輪胎廠補(bǔ)償權(quán)益在內(nèi)的范圍一并與閆長德簽訂《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》，該行政補(bǔ)償行為明顯不當(dāng)，屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（六）項(xiàng)規(guī)定應(yīng)予判決撤銷的情形。同時(shí)，被訴《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》僅是協(xié)議當(dāng)事人就拆遷補(bǔ)償內(nèi)容作出的行為，其撤銷不會給公共利益造成重大影響，一審判決確認(rèn)被訴《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》違法并責(zé)令萬全區(qū)政府采取補(bǔ)救措施，屬于適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予撤銷。另外，關(guān)于萬全區(qū)政府有關(guān)天富輪胎廠與閆長德之間的補(bǔ)償款分配糾紛應(yīng)由民事訴訟解決的主張，民事訴訟可能解決的是既定補(bǔ)償款額在天富輪胎廠與閆長德之間的分配問題，但涉及天富輪胎廠的補(bǔ)償問題，除直接提起行政協(xié)議訴訟外，確無其他更為有效的途徑予以保護(hù)，故萬全區(qū)政府的該項(xiàng)主張不能成立。綜上，上訴人天富輪胎廠的上訴理由成立，法院予以支持。上訴人萬全區(qū)政府的上訴理由不成立，法院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項(xiàng)、第七十條第（六）項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：

一、撤銷張家口市中級人民法院2018年9月30日作出的（2018）冀07行初119號行政判決；

二、撤銷張家口市萬全區(qū)人民政府授權(quán)張家口市萬全區(qū)宣平堡鄉(xiāng)新窯子村民委員會于2016年6月27日與閆長德簽訂的《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》；

三、責(zé)令張家口市萬全區(qū)人民政府就本案所涉補(bǔ)償事宜重新依法作出處理。

本案涉及行政協(xié)議案件司法審查中的多個(gè)理論問題。一是，行政協(xié)議案件適格原告與被告的確定，體現(xiàn)了行政協(xié)議簽訂主體對合同相對性的突破。二是，行政協(xié)議案件裁判方式在確認(rèn)違法與撤銷判決中的選擇適用。三是，以實(shí)證角度證明了通過行政訴訟解決行政協(xié)議案件的不可替代性。二審法院對行政協(xié)議案件司法審查所涉法律問題進(jìn)行了深入細(xì)致的分析論證，準(zhǔn)確適用撤銷判決并責(zé)令重作補(bǔ)償行為的裁判方式，最大化保障了被征收人依法獲得合理補(bǔ)償?shù)臋?quán)益。同時(shí)要求行政機(jī)關(guān)結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，遵循誠實(shí)信用原則，在實(shí)現(xiàn)公共利益同時(shí)充分保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。本案對探討行政協(xié)議案件司法審查具體規(guī)則，同時(shí)推進(jìn)法治政府、誠信政府建設(shè)具有典型意義。

一、行政協(xié)議簽訂主體對合同相對性的突破。

行政協(xié)議雙方當(dāng)事人以外的第三方主體是否可以提起行政協(xié)議之訴？基于我國行政訴訟原告資格之“利害關(guān)系”角度考慮，如果行政協(xié)議以外的第三人因行政協(xié)議對其造成直接的實(shí)際的影響，具有訴的利益，且除了提起行政協(xié)議之訴一般不能得到有效救濟(jì)，那么非行政協(xié)議簽訂主體的第三人也當(dāng)然具有該協(xié)議之訴的原告資格。不論何種情形，判斷非協(xié)議主體是否能夠成為行政協(xié)議訴訟適格原告的標(biāo)準(zhǔn)仍然應(yīng)當(dāng)遵循“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)。即只要某一主體基于行政協(xié)議的訂立或未訂立，履行或未履行，其主張的某一種合法權(quán)益將可能受到損害，而該種損害與行政協(xié)議行為具有直接的因果關(guān)系，且該種權(quán)益應(yīng)是行政行為作出時(shí)應(yīng)當(dāng)予以考慮的，同時(shí)，除直接提起行政協(xié)議訴訟外又無其他更為有效的途徑予以保護(hù)時(shí)，那么，該非協(xié)議主體一定是行政協(xié)議訴訟之適格原告。同樣，行政協(xié)議適格被告的考量，亦未囿于行政協(xié)議的實(shí)際簽訂主體。行政訴訟適格被告的識別確認(rèn)規(guī)則對于行政協(xié)議訴訟來講，同樣適用。委托其他機(jī)關(guān)或組織簽訂行政協(xié)議的行政機(jī)關(guān)是行政協(xié)議案件的適格被告。該案亦可以印證非行政協(xié)議主體特定條件下可成為適格被告的結(jié)論。

本案中，雖然《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》簽訂的雙方主體系新窯子村委會與閆長德，但萬全區(qū)政府自認(rèn)是其授權(quán)新窯子村委會簽訂的上述補(bǔ)償協(xié)議，并對該協(xié)議表示認(rèn)可，故萬全區(qū)政府系本案適格被告?！恫疬w補(bǔ)償協(xié)議》所涉的拆遷范圍包括實(shí)際使用人天富輪胎廠所建的部分房屋及設(shè)施，補(bǔ)償款亦包括對天富輪胎廠被拆除部分建筑物及地上附著物的補(bǔ)償、停產(chǎn)停業(yè)損失等項(xiàng)目。萬全區(qū)政府明知補(bǔ)償協(xié)議涉及天富輪胎廠的權(quán)益，在未與天富輪胎廠協(xié)商并達(dá)成一致的情況下，直接與閆長德簽訂被訴拆遷補(bǔ)償協(xié)議，處置了天富輪胎廠的權(quán)益，對天富輪胎廠造成了實(shí)際權(quán)利義務(wù)影響。故天富輪胎廠與被訴《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》具有法律上的利害關(guān)系，具備本案訴訟原告主體資格。

二、確認(rèn)違法與撤銷判決的選擇適用。

關(guān)于《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》是否應(yīng)予撤銷問題。萬全區(qū)政府作為案涉征收補(bǔ)償主體，應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)法律規(guī)定及相應(yīng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對被征收人進(jìn)行合法、合理、適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。萬全區(qū)政府明知補(bǔ)償協(xié)議涉及天富輪胎廠的相關(guān)權(quán)益，在未與天富輪胎廠協(xié)商并達(dá)成一致的情況下，直接與閆長德簽訂被訴《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》，處置了天富輪胎廠的權(quán)益，對天富輪胎廠造成了實(shí)際權(quán)利義務(wù)影響。具體說，天富輪胎廠被拆除部分建筑物及地上附著物、搬遷費(fèi)用、停產(chǎn)停業(yè)損失、安置費(fèi)、工人費(fèi)用等項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及具體數(shù)額等，這些均直接影響天富輪胎廠最終獲得補(bǔ)償權(quán)益的多少，在缺失與補(bǔ)償權(quán)益主體協(xié)商的情況下，萬全區(qū)政府就包含天富輪胎廠補(bǔ)償權(quán)益在內(nèi)的范圍一并與閆長德簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議，該行政補(bǔ)償行為明顯不當(dāng)，屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（六）項(xiàng)規(guī)定應(yīng)予判決撤銷的情形。同時(shí)，拆遷補(bǔ)償協(xié)議僅是協(xié)議當(dāng)事人就拆遷補(bǔ)償內(nèi)容作出的行為，其撤銷不會給公共利益造成重大影響，判決確認(rèn)被訴拆遷補(bǔ)償協(xié)議違法并責(zé)令萬全區(qū)政府采取補(bǔ)救措施，屬于適用法律錯(cuò)誤。應(yīng)選擇適用撤銷判決，判決撤銷拆遷補(bǔ)償協(xié)議，同時(shí)責(zé)令萬全區(qū)政府就本案所涉補(bǔ)償事宜重新依法作出處理。只有選擇撤銷判決才能真正保護(hù)被征收人受損權(quán)益，并最終獲得對其補(bǔ)償權(quán)益的實(shí)質(zhì)性保障。

三、選擇行政訴訟解決行政協(xié)議爭議具有不可替代性。  

司法實(shí)踐中，很多當(dāng)事人明知涉案協(xié)議為行政協(xié)議仍愿意對其提起民事訴訟尋求解決，認(rèn)為民事訴訟解決協(xié)議糾紛更具專業(yè)性。殊不知，行政訴訟對于行政協(xié)議爭議的解決深具不可替代性。就本案來講，關(guān)于萬全區(qū)政府有關(guān)天富輪胎廠與閆長德之間的補(bǔ)償款分配糾紛應(yīng)由民事訴訟解決的主張，民事訴訟可能解決的是既定補(bǔ)償款額在天富輪胎廠與閆長德之間的分配問題，但涉及對天富輪胎廠的具體補(bǔ)償問題，是否應(yīng)予補(bǔ)償、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低與數(shù)額的多少，除直接提起行政協(xié)議訴訟外，確無其他更為有效的途徑予以保護(hù)。故萬全區(qū)政府的該項(xiàng)主張不能成立。由此可見，行政審判的專屬職能即是對行政行為的審查，行政協(xié)議行為作為行政行為種類之一，理應(yīng)包括在內(nèi)；同時(shí)，民事審判對行政協(xié)議中行政權(quán)力因素的審查無能為力。行政協(xié)議的行政訴訟審查模式，與其說是立法的選擇，毋寧說更是司法實(shí)踐的選擇。