文 | 北京市密云區(qū)人民法院 陳瓊

近年來，在環(huán)境資源審判領(lǐng)域，人民法院始終堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境法治保障。實(shí)踐中，部分法院在審理環(huán)境犯罪案件時往往更注重刑事責(zé)任追究，而忽視民事及行政責(zé)任追究。

基于此，本文選取了中國司法大數(shù)據(jù)研究院提供的2018年至2022年環(huán)境資源案件數(shù)據(jù)，并通過中國裁判文書網(wǎng)檢索分析2020年至2022年各地法院發(fā)布的468件環(huán)境資源審判典型案例。結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)，筆者擬探究實(shí)踐中存在的不足并提出解決思路，以期為環(huán)境犯罪案件追責(zé)提供助力，使受損生態(tài)法益得到更好的補(bǔ)償修復(fù)。

本文所研究的環(huán)境犯罪案件，均是人民法院已作出生效刑事判決、刑事附帶民事判決或民事公益判決的案件。通過數(shù)據(jù)比對、案例剖析等方法，筆者發(fā)現(xiàn)相關(guān)案件審理存在以下情況：

刑事責(zé)任呈現(xiàn)刑罰輕刑化的特點(diǎn)。根據(jù)中國司法大數(shù)據(jù)研究院的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2018年至2022年，全國各級法院審結(jié)的環(huán)境犯罪案件中，占比前五的犯罪案件分別為盜伐林木案件（20.62%）、非法捕撈水產(chǎn)品案件（15.61%）、非法占用農(nóng)用地案件（14.78%）、非法采礦案件（12.30%）、非法狩獵案件（9.66%）。就相關(guān)環(huán)境犯罪的刑期而言，判處一年以下刑期的案件數(shù)量占比為48.65%，判處一年至三年刑期的案件數(shù)量占比為35.01%；就罰金情況而言，判處1萬元以下數(shù)額的案件數(shù)量占比為44.26%，判處1萬元至5萬元數(shù)額的案件數(shù)量占比為33.12%。

民事責(zé)任呈現(xiàn)缺乏生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)奶攸c(diǎn)。在審理環(huán)境犯罪案件時，主要優(yōu)先考慮傳統(tǒng)入罪條件，即環(huán)境犯罪行為造成的直接損害。例如，審理相關(guān)案件時，往往關(guān)注獵獲物、漁獲物、非法開采礦產(chǎn)資源等物質(zhì)的價值，對于生態(tài)環(huán)境損害的價值缺乏足夠關(guān)注。以常見的非法采礦犯罪案件為例，雖然《關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》將“造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害”作為入罪情節(jié)，但實(shí)踐中，因受鑒定評估等因素限制，案件審理會優(yōu)先考慮銷贓數(shù)額或礦產(chǎn)品的價值。

行政責(zé)任存在以刑代罰或者漏項(xiàng)的情況。司法實(shí)踐中，對于相關(guān)案件追究刑事責(zé)任之后，是否能再處以行政責(zé)任及如何處以行政責(zé)任等問題仍存在爭議。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，對于環(huán)境違法行為，刑事處罰是最嚴(yán)厲的制裁手段，無須再啟動任何行政處罰；有的觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三十五條的規(guī)定，環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)已經(jīng)作出拘留、罰款的，可以相應(yīng)折抵刑期和罰金。對于尚未給予當(dāng)事人罰款的，無須再給予罰款。

全面追責(zé)時面臨訴訟程序救濟(jì)困難的問題。筆者在中國裁判文書網(wǎng)檢索2020年至2022年非法采礦、非法狩獵、非法捕撈三類環(huán)境犯罪案件時發(fā)現(xiàn)，一審案件數(shù)量為12298件。然而，在相關(guān)案件中，提起刑事附帶民事公益訴訟的案件僅240件。其中，不排除一些案件通過其他途徑提起相關(guān)民事賠償訴訟。但是，刑事附帶民事公益訴訟作為貼近案件事實(shí)、具備訴訟便利的訴訟類型，沒有得到廣泛、合理地運(yùn)用。對于沒有提起刑事附帶民事公益訴訟的案件，雖然可以單獨(dú)提起民事公益訴訟或生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，但這兩種訴訟均須在中級以上人民法院提起。這在一定程度上會增加訴訟成本，并提升訴訟難度。

（一）理念銜接沒有統(tǒng)一

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》將生態(tài)法益作為保護(hù)的對象。但是，《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）對于環(huán)境的規(guī)定，采用了相對狹義的環(huán)境概念，所涉及的環(huán)境法益絕大多數(shù)是自然環(huán)境，且主要條文被劃定在《刑法》分則第六章，即妨害社會管理秩序罪之內(nèi)，并未賦予其刑法上的獨(dú)立地位?！缎谭ā穼Νh(huán)境犯罪的規(guī)定，采取“違反土地管理法規(guī)”“違反保護(hù)水產(chǎn)資源法規(guī)”“違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定”等表述，這在一定程度上將定罪量刑的基礎(chǔ)性判斷依據(jù)指向環(huán)境前置立法。然而，相關(guān)環(huán)境行政法中，并沒有細(xì)致具體的規(guī)定，僅是對刑事責(zé)任進(jìn)行概括性宣示，這在一定程度上會導(dǎo)致刑事立法與環(huán)境立法缺乏協(xié)同性。

（二）程序銜接上運(yùn)行不暢

現(xiàn)行法律對于行政執(zhí)法與刑事司法之間的移送與承接制度的規(guī)定，總體較為籠統(tǒng)，且多側(cè)重于“行政—刑事”方向。雖然相關(guān)規(guī)定對“移送”進(jìn)行了雙向設(shè)計，新增了“刑事—行政”的銜接規(guī)定，但內(nèi)容仍不完備。例如，《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第十七條規(guī)定了“沒有犯罪事實(shí)”和“不需要追究刑事責(zé)任”兩種類型作為“刑事—行政”銜接的實(shí)體要件，但是，對于行為人構(gòu)成犯罪之外其他需要行政處罰和程序處理制裁部分的情形未予明確。

（三）實(shí)體銜接追責(zé)不全

我國出臺的關(guān)于行刑銜接的系列規(guī)定重在程序銜接，主要為了解決案件移轉(zhuǎn)流程、移送時限、部門配合等程序問題。對于是否窮盡責(zé)任方式，以及行為人承擔(dān)刑事責(zé)任之外，是否還需要承擔(dān)民事、行政責(zé)任等問題，尚缺乏明確規(guī)定。

全面追究環(huán)境犯罪案件的刑事、民事、行政責(zé)任，首先應(yīng)當(dāng)破解關(guān)鍵性問題，確保行刑銜接順暢，依法全面追責(zé)。

（一）消除移送程序障礙

在環(huán)境犯罪行刑銜接各環(huán)節(jié)中，最重要的就是環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的案件被公安機(jī)關(guān)立案。其中，最關(guān)鍵的是取證問題。環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)在處理環(huán)保數(shù)據(jù)、確定污染損害等方面經(jīng)驗(yàn)豐富，具有更專業(yè)的知識儲備，而公安機(jī)關(guān)的偵查和取證能力更勝一籌。筆者認(rèn)為，可以探索建立“環(huán)保部門+公安”執(zhí)法模式。環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)環(huán)境犯罪線索之初就邀請公安機(jī)關(guān)介入調(diào)查，一同收集、固定證據(jù)，并進(jìn)行證據(jù)分類、甄別和判斷，從而填補(bǔ)環(huán)境執(zhí)法短板，豐富環(huán)境執(zhí)法手段，提高辦案效率。

（二）解決證據(jù)轉(zhuǎn)化難題

對于行政執(zhí)法銜接刑事司法的相關(guān)問題，筆者建議，銜接過程中可采用如下合理轉(zhuǎn)化及使用證據(jù)的模式：

一是直接使用客觀性、穩(wěn)定性較強(qiáng)的證據(jù)。例如，《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，環(huán)保部門在行政執(zhí)法過程中收集的監(jiān)測數(shù)據(jù)、公安機(jī)關(guān)單獨(dú)或者會同環(huán)保部門獲取的檢測數(shù)據(jù)等，可以作為證據(jù)在刑事訴訟中適用。

二是補(bǔ)強(qiáng)筆錄類證據(jù)的證明力。行政執(zhí)法過程中的勘驗(yàn)、檢查筆錄，兼具實(shí)物、言詞證據(jù)的雙重屬性。由于執(zhí)法過程不可復(fù)制，犯罪現(xiàn)場很難再次進(jìn)行勘查。筆者認(rèn)為，可以將相關(guān)內(nèi)容作為刑事訴訟中的證據(jù)，與現(xiàn)場照片、錄像等一同移送，補(bǔ)強(qiáng)相關(guān)證據(jù)的可信度和證明力。

三是重新收集制作證據(jù)。行政執(zhí)法中獲得的當(dāng)事人陳述、證人證言、鑒定意見等言詞證據(jù)，其真實(shí)性和同一性會受到外部環(huán)境等因素影響，且重新制作難度不大。筆者認(rèn)為，這些證據(jù)不宜直接采用，應(yīng)當(dāng)重新制作。

四是做好非法證據(jù)排除工作。環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法中收集的實(shí)物證據(jù)，只有在符合行政執(zhí)法程序要求的同時，不違反《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）的非法證據(jù)排除規(guī)則，才可以在刑事訴訟中作為證據(jù)使用。

（三）突破辦案期限困境

實(shí)踐中，有部分環(huán)境犯罪行為，因行刑銜接部門辦案期限不足，導(dǎo)致并未開展生態(tài)環(huán)境損害賠償修復(fù)鑒定評估，一定程度上影響了責(zé)任追究和案件處理效果?！渡鷳B(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第五十七條明確規(guī)定，環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)開展的生態(tài)環(huán)境損害賠償修復(fù)鑒定不計入辦案期限。然而，《刑事訴訟法》中，對公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)辦案期限的規(guī)定非常嚴(yán)苛，除精神病鑒定的期間不計入辦案期限內(nèi)，其余鑒定時間均計入辦案期限內(nèi)。因此，從時限規(guī)定來看，生態(tài)損害賠償及修復(fù)的鑒定、評估，更適宜放在行政執(zhí)法階段，交由環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)辦理。

（四）力求全面追責(zé)

有些需要追究多重法律責(zé)任的刑事案件，可通過刑事附帶民事訴訟等方式將不同訴訟進(jìn)行合并，在判刑或者免刑后通過非刑罰處理方法予以解決。例如，判處行為人賠償經(jīng)濟(jì)損失、責(zé)令賠償經(jīng)濟(jì)損失，或者由主管部門進(jìn)行行政處罰的同時，應(yīng)追究其民事責(zé)任、行政責(zé)任。當(dāng)針對同一環(huán)境污染行為的刑事處罰因法定刑有限而不足以覆蓋對該違法犯罪行為處罰時，環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時補(bǔ)充“責(zé)令停產(chǎn)整治”“暫扣、吊銷許可證”“禁止從事相關(guān)行業(yè)”等能夠貫徹風(fēng)險預(yù)防原則的行為罰、能力罰或資格罰等，與刑事處罰形成協(xié)同補(bǔ)強(qiáng)作用。同時，應(yīng)當(dāng)通過綜合考量行政責(zé)任和刑事責(zé)任處罰總量的合理性，及處罰為行為人帶來的負(fù)擔(dān)與追求修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境目標(biāo)之間是否均衡，從而滿足比例原則的要求。

制約行刑銜接的關(guān)鍵性問題破解之后，便是如何立足各銜接部門的職責(zé)，理順行刑銜接流程。筆者擬從各部門慣常做法之外進(jìn)行探討思考，提出如下建議：

（一）行政機(jī)關(guān)執(zhí)法層面打好工作基礎(chǔ)

一是調(diào)查之初啟動鑒定評估。環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)環(huán)境犯罪線索后，建議在啟動調(diào)查的同時啟動鑒定評估。關(guān)于鑒定機(jī)構(gòu)的選擇，除選擇傳統(tǒng)鑒定評估機(jī)構(gòu)外，具體可見生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估推薦機(jī)構(gòu)名錄》。鑒定評估機(jī)構(gòu)也不必局限于本地機(jī)構(gòu)，可以視情選擇外地機(jī)構(gòu)。對于某些生態(tài)環(huán)境損害沒有鑒定評估機(jī)構(gòu)的，可以聽取專家意見。關(guān)于鑒定內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)包括：對破壞生態(tài)、污染環(huán)境事實(shí)的鑒定；對生態(tài)環(huán)境和社會公共利益造成的損害后果及賠償鑒定；對生態(tài)環(huán)境的修復(fù)方案或者替代性修復(fù)方案進(jìn)行鑒定。

二是主動磋商爭取積極賠償。環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害需要賠償或修復(fù)的，應(yīng)根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報告，就損害事實(shí)和程度、修復(fù)啟動時間和期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限等具體問題與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商。對經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以先行履行，也可在刑事附帶民事公益訴訟中加以確認(rèn)。

三是適時開展行政處罰。環(huán)境犯罪行刑銜接一般是堅(jiān)持“刑事優(yōu)先”原則，但下列四種情況例外：行政處罰決定已經(jīng)生效并已執(zhí)行的；行政處罰必須先行的；行政處罰系認(rèn)定犯罪的前提條件；司法機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議或司法建議，建議給予行政處罰。

（二）公安機(jī)關(guān)偵查層面可以提前介入處理

一是獲取線索提前介入。在上述“環(huán)保部門+公安”執(zhí)法模式下，筆者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)可以第一時間介入環(huán)境犯罪調(diào)查，提前介入現(xiàn)場勘查和證據(jù)收集固定，加強(qiáng)信息共享和線索梳理，形成“聯(lián)合研判、及時查辦”的工作模式。

二是幫助收集固定證據(jù)。環(huán)境犯罪中，對于生態(tài)環(huán)境損害賠償修復(fù)等專業(yè)性較強(qiáng)的證據(jù)，一般由環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)收集、固定。對于其他專業(yè)要求沒那么強(qiáng)的證據(jù)，公安機(jī)關(guān)可以進(jìn)行收集?？梢苑e極拓展犯罪線索收集渠道，將舉報線索串線并案，結(jié)合各層級參與者的身份、作用及獲利情況，區(qū)分共同犯罪人員的參與程度，以準(zhǔn)確認(rèn)定主從犯，確保共犯一體追訴。

（三）檢察機(jī)關(guān)起訴層面可以履職監(jiān)督并重

一是提出合理量刑建議。對于定罪證據(jù)不充分的案件，可以退回補(bǔ)充偵查并引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)偵查取證，也可以依法啟動自行補(bǔ)充偵查，補(bǔ)充完善案件證據(jù)。對于共同犯罪的案件，可盡量將同案犯一同起訴。對于因偵辦進(jìn)度不同而分別起訴的案件，可以掌握所有同案犯的偵查起訴情況，并針對生態(tài)環(huán)境損害賠償和修復(fù)等內(nèi)容，統(tǒng)籌考慮同案犯的定罪量刑問題?？蓪⑸鷳B(tài)環(huán)境損害賠償達(dá)成協(xié)議或自動履行情況作為量刑情節(jié)，出具從輕或減輕處罰的量刑建議。

二是可以提起刑事附帶民事公益訴訟。對于環(huán)境犯罪，檢察機(jī)關(guān)可以提起刑事附帶民事公益訴訟，并盡可能全面提出訴訟請求，力爭涵蓋所有生態(tài)環(huán)境損害賠償和修復(fù)情況及責(zé)任承擔(dān)方式。

三是可以開展多角度監(jiān)督?！董h(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》及《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》賦予了檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)移送案件進(jìn)行監(jiān)督的職權(quán)，并規(guī)定了環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)在移送案件的同時，負(fù)有抄送同級檢察機(jī)關(guān)的義務(wù)。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)該移送沒有移送的，可以啟動監(jiān)督程序。對于環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出行政處罰而未作出的，可以發(fā)送檢察建議。對于無法提起刑事附帶民事公益訴訟而又必須啟動公益訴訟的，可以監(jiān)督環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟。

（四）人民法院審判層面可以力求全面追責(zé)

一是審查生態(tài)法益填補(bǔ)情況。人民法院受理環(huán)境犯罪案件之初，應(yīng)先審查是否存在生態(tài)環(huán)境損害賠償修復(fù)情況，再審查環(huán)境犯罪行為的責(zé)任承擔(dān)情況。如果發(fā)現(xiàn)案卷材料中沒有生態(tài)環(huán)境損害賠償修復(fù)情況，法院可以向檢察機(jī)關(guān)核實(shí)是否遺漏起訴。如果案卷材料中有相關(guān)情況但檢察機(jī)關(guān)沒有起訴相關(guān)內(nèi)容，法院可以建議檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟。

二是科學(xué)定罪量刑。對于不具有破壞生態(tài)環(huán)境情節(jié)的環(huán)境犯罪，可以參考《關(guān)于充分發(fā)揮環(huán)境資源審判職能作用 依法懲處盜采礦產(chǎn)資源犯罪的意見》的相關(guān)精神，充分考慮環(huán)境犯罪行為對生態(tài)環(huán)境的影響，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度。對于具有破壞生態(tài)環(huán)境情節(jié)，但非依據(jù)生態(tài)環(huán)境損害嚴(yán)重程度確定法定刑幅度的，依據(jù)環(huán)境犯罪行為給生態(tài)環(huán)境造成的實(shí)際損害程度，酌情從重處罰。對于行為人積極修復(fù)生態(tài)環(huán)境、賠償損失的，依法從輕或者減輕處罰。對于共同犯罪，應(yīng)當(dāng)區(qū)分行為人參與程度，準(zhǔn)確認(rèn)定主從犯。對于共同犯罪中涉及的生態(tài)環(huán)境損害賠償修復(fù)問題，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮，一體解決，避免因量刑不均衡導(dǎo)致共犯心理失衡、互相推諉。

三是解決好罰金罰款并罰問題。對于同一環(huán)境犯罪行為，可以同時處以罰款和罰金。對于沒有設(shè)定罰金上限的罪名，可以根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害嚴(yán)重程度，適當(dāng)提高罰金數(shù)額。對于團(tuán)伙犯罪、單位犯罪，要考慮其危害程度和懲處需要，類比自然人加倍判處罰金。對于環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有處以罰款，但有必要罰款的，可向有關(guān)部門發(fā)送司法建議，督促開展行政處罰。

四是綜合考量處罰總量與生態(tài)修復(fù)效果全面追責(zé)。注重審查行政責(zé)任承擔(dān)情況，即在罰款之外，是否遺漏了暫扣或者吊銷許可證、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉等行政處罰。如有遺漏，可與環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，及時發(fā)送司法建議。對于民事責(zé)任承擔(dān)情況，應(yīng)認(rèn)真審查檢察機(jī)關(guān)的刑事附帶民事公益起訴狀，注意審查相關(guān)內(nèi)容是否全面涵蓋生態(tài)環(huán)境損害賠償與修復(fù)、相關(guān)主張是否合理、相關(guān)訴訟請求是否可以填補(bǔ)生態(tài)環(huán)境權(quán)益受損情況等。

本期封面及目錄

《中國審判》雜志2023年第14期

中國審判新聞半月刊·總第324期

編輯/徐暢