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民行之爭：土地使用權出讓合同糾紛的司法審理路徑（一）

 昵稱70808058 2023-08-15 發(fā)布于河南

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目前，關于土地使用權出讓合同糾紛應屬于民事案件抑或行政案件，由于在理論上民法學者與行政法學者長期存在對立意見，民法和行政法兩大部門法之間存在規(guī)則沖突，導致司法實踐未有統(tǒng)一認定標準。本文通過對司法實踐、立法沿革、現(xiàn)行法律法規(guī)、理論學說等的系統(tǒng)性梳理，認為土地使用權出讓合同具有行政性和契約性的雙重屬性，究竟屬于民事訴訟或是行政訴訟不能一概而論，應根據(jù)個案的訴爭事實和當事人主要訴求而確定司法路徑。


引言：

相較于一般意義上的合同而言，土地使用權出讓合同帶有明顯的行政性和公權力因素，籠罩著民事與行政兩種色彩。這種雙重屬性使得土地使用權出讓合同的性質問題在法學理論界及司法實務界長期存在著爭論，對于應適用民事訴訟還是行政訴訟程序來審理和解決土地使用權出讓合同糾紛這一問題，至今未見統(tǒng)一。

從我們近幾年的自身辦案經(jīng)歷來看，該問題的認定在司法實踐中確實存在相當大的差異。例，我們在上海地區(qū)受托處理的土地使用權出讓合同爭議，由于協(xié)議文本中普遍設置了仲裁條款且約定的仲裁機構亦認可仲裁條款的法律效力，故糾紛通常在仲裁程序中遵循民事合同的邏輯得到處理和化解。

然而，對于法院主管的該類訴訟案件，在實際操作中則面臨著較大的不確定性。如我們受托處理的長三角地區(qū)某項目，開發(fā)商與政府簽訂土地出讓合同后，政府遲遲未能按約將近千畝土地交付開發(fā)商，導致項目開發(fā)進度受到極大影響。在研判整體訴訟策略以及立案操作細節(jié)時，團隊律師專門向可能存在管轄權的中級法院、基層法院民事立案窗口、行政立案窗口（及業(yè)務審判庭）咨詢案件的性質和歸口，得到的卻始終是搖擺不定的答案：該中院答復目前尚無統(tǒng)一標準，需根據(jù)個案材料方能確定（事實上，在咨詢中我們已將訴爭的核心要素進行了明確說明）；相關基層法院的立案窗口表示需與行政庭確認，該院行政庭庭長了解案件基本情況后，認為土地使用權出讓合同糾紛應屬行政訴訟；此外，為驗證自己的內(nèi)心判斷，我們還向該中院轄區(qū)的另一基層法院立案窗口進行了咨詢，得到的答復卻截然相反，該院認為土地使用權出讓合同糾紛應屬民事訴訟。

將土地使用權出讓合同糾紛歸類為民事訴訟或行政訴訟的不同，會對當事人的權利（權力）義務邊界的厘定以及定紛止爭產(chǎn)生重大影響，因此這是當前司法政策需要正視和解決的一個重要問題。鑒此，本文試從司法實踐現(xiàn)狀、既有成文法規(guī)范、理論學說等多角度分析土地使用權出讓合同糾紛的案件性質，并結合律師實務辦案經(jīng)驗，對立法、理論、實踐不統(tǒng)一背景下的技術選擇提供處理建議。

一、

司法實踐的莫衷一是：民行兼而有之


由于土地使用權出讓合同糾紛的相關實體法、程序法供給尚不完備，實務上亦缺少統(tǒng)一的指導意見和案例示范，我國各地、各級法院在認定土地使用權出讓合同糾紛的性質時存在明顯不同的操作口徑。為全面梳理目前法院對土地使用權出讓合同糾紛的認定意見，我們進行了系統(tǒng)的案例檢索。

1.關于民行案件數(shù)量變化的檢索情況

關于民事訴訟案件，以案由“建設用地使用權出讓合同糾紛”、審理程序“一審”、文書類型“判決”為檢索條件，共檢索出3235件案例。

關于行政訴訟案件，以案由“行政協(xié)議”、全文含“土地 出讓”、審理程序“一審”、文書類型“判決”為檢索條件進行檢索，檢索出滿足條件的案例僅有6件，顯然實踐中不可能只存在6起土地使用權出讓合同糾紛的行政訴訟案件。擴大檢索條件，以案由“行政”、全文含“土地 出讓 合同”、審理程序“一審”、文書類型“判決”為檢索條件檢索，案例數(shù)量立刻激增，共有7830件案例。

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2015年5月1日施行的《行政訴訟法》首次明確了行政協(xié)議案件屬于行政訴訟受案范圍，隨后施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》[1]（下文簡稱《行政訴訟法司法解釋》）又對行政協(xié)議的定義、特征、類型等做了進一步規(guī)定。這兩部法律文件無疑給認為土地使用權出讓合同糾紛案件屬于行政案件的司法觀點提供了助力，從案件數(shù)量的變化上可以看出，涉土地使用權出讓合同的行政案件此后幾年一直保持增長態(tài)勢。

另一方面，《行政訴訟法司法解釋》的施行似乎并未對民事案件數(shù)量的繼續(xù)增長產(chǎn)生明顯影響。但較為明顯的是，自2015年起，行政訴訟案件與民事案件數(shù)量的差距逐步拉大。至2019年，《最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（下文簡稱《行政協(xié)議司法解釋》）施行后，民事案件數(shù)量呈現(xiàn)了大幅下降，但是土地使用權出讓合同糾紛被定性為民事糾紛的案件還仍然為數(shù)不少。

2.行政訴訟案件案由分布情況分析

與民事訴訟中有明確的建設用地使用權出讓合同糾紛這一案由不同，行政訴訟中與土地出讓合同相關的糾紛案由劃分較為分散，將這7830件行政訴訟案例細分，具體案由大致呈現(xiàn)以下分布狀態(tài)。

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以上案由分布情況顯示，行政合同（協(xié)議）案由項下的案件非常之少，數(shù)量遠遠少于資源行政管理類、行政強制類、其他行政行為類、行政復議類等案由的案件數(shù)量。

從以上不同案由案件之間的數(shù)量差異可以看出，在土地使用權出讓合同糾紛案件中，法院傾向于根據(jù)被訴具體行政行為劃分案由，而非只要與土地使用權出讓合同有聯(lián)系的案件都直接劃入行政協(xié)議/行政合同類案由中。

3.從公報案例、指導性案例探究最高人民法院的態(tài)度之爭

最高人民法院發(fā)布的指導性案例、公報案例中共有6起土地使用權出讓合同糾紛案件：其中行政訴訟案件共2件，分別是（2012）行提字第26號、（2014）萍行終字第10號；民事訴訟案件共4件，分別是民事（2004）民一終字第106號、（2003）民一終字第82號、（2007）民一終字第84號、（2019）最高法民再246號。

其中，（2014）萍行終字第10號案件入選最高人民法院于2015年10月22日發(fā)布的《人民法院經(jīng)濟行政典型案例》，最高人民法院認為該案件是涉及行政協(xié)議的典型案例，并表示行政協(xié)議過去受理渠道不一，新修改的行政訴訟法將行政協(xié)議糾紛案件統(tǒng)一納入行政訴訟受案范圍，行政審判在該領域必將發(fā)揮越來越大的作用[2]。

當時，行政訴訟法及司法解釋剛施行不久，最高人民法院在這時將該案選為指導性案例并配以有明確指向的措辭，在一定程度上表明最高人民法院（至少是行政審判庭）在該問題上的態(tài)度轉向，釋放出土地使用權出讓合同不再是民事合同，也不應再由民庭管轄這一強烈的信號。

然而，有意思的是，最高人民法院又在幾年后將一起關于土地使用權出讓合同的民事訴訟案件即（2019）最高法民再246號評為公報案例。以外部視角觀察，大有民事審判庭與行政審判庭“爭搶”地盤之意味。

司法實踐中存在的這種“撕裂”本質上還是源于法律規(guī)范的不統(tǒng)一，不管是持行政訴訟還是民事訴訟觀點，法院都可以從現(xiàn)行的法律法規(guī)中找出適用的依據(jù)。直到今日，民法和行政法兩大部門法關于土地使用權出讓合同糾紛的定性問題還存在著明顯的沖突。

 E N D 


審稿人：王相磊律師   高級合伙人

[1]指法釋〔2015〕9號.
[2]最高人民法院網(wǎng).《最高人民法院發(fā)布人民法院經(jīng)濟行政典型案例》(發(fā)布時間：2020-12-31)（引用時間：2022-6-20）.https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-15842.html.

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武彬律師

法學博士、仲裁員、蘭迪高級合伙人，蘭迪全國爭議解決專業(yè)委員會主任

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執(zhí)業(yè)領域：房地產(chǎn)與建設工程、金融資產(chǎn)管理、公司與并購、重大民商事爭議解決

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商琳琳律師

復旦大學法律碩士、上海蘭迪律師事務所律師

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執(zhí)業(yè)領域：民商事爭議解決、房地產(chǎn)與建設工程、金融資管糾紛

參與過的案件包括融資租賃合同糾紛、信托與資管糾紛、股東糾紛及與公司治理有關的沖突與糾紛、建工合同糾紛等。

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