2023年7月10日，自然資源部發(fā)布公告：“為落實(shí)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》和新修訂的行政處罰法要求，進(jìn)一步推進(jìn)自然資源領(lǐng)域嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，自然資源部起草了《自然資源行政處罰辦法》（征求意見稿）。為推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，依據(jù)《自然資源部立法工作程序規(guī)定》要求，現(xiàn)將征求意見稿及其說明公布，征求社會(huì)各界意見?！?span lang='EN-US'>

    此次公布的《征求意見稿》共8章58條，內(nèi)容包括總則、管轄和適用、立案調(diào)查和審理、決定、執(zhí)行、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則?？傮w而言，《征求意見稿》嚴(yán)格落實(shí)新行政處罰法要求、充分適應(yīng)自然資源執(zhí)法實(shí)踐需求，一些條款頗具特色。比如，《征求意見稿》增加了綜合行政執(zhí)法部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處等在處理自然資源行政處罰案件時(shí)可以適用本辦法，明確了依法經(jīng)書面委托的自然資源主管部門執(zhí)法隊(duì)伍在授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰時(shí)適用本辦法（第二條、第五十六條），完善了適用范圍，回應(yīng)了綜合行政執(zhí)法改革以及向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權(quán)后的執(zhí)法實(shí)踐需求。又如，《征求意見稿》完善了地域管轄和級(jí)別管轄的規(guī)定，省級(jí)、市級(jí)自然資源主管部門管轄本行政區(qū)域內(nèi)重大、復(fù)雜，涉及下一級(jí)人民政府和法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由其管轄的自然資源違法案件（第六條、第七條、第八條、第九條），明確了掛牌督辦的具體情形（第五十條），破解了“下級(jí)自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)立案而不予立案”以及“案情復(fù)雜，情節(jié)惡劣，有重大影響”等特殊案件的管轄僵局。但是，《征求意見稿》也有一些條款值得進(jìn)一步推敲。

    一、關(guān)于地域管轄

    《征求意見稿》第六條規(guī)定：“自然資源違法案件原則上由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)自然資源主管部門管轄，但測(cè)繪地理信息違法案件由單位注冊(cè)地、辦公場(chǎng)所所在地、個(gè)人戶籍所在地的縣級(jí)自然資源主管部門管轄。法律、行政法規(guī)以及部門規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”

    建議：刪除“法律、行政法規(guī)以及部門規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”

    理由：關(guān)于地域管轄，《行政處罰法》（2021年修訂）第二十二條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”可以認(rèn)為，《行政處罰法》（2021年修訂）已經(jīng)授權(quán)“法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章”對(duì)于“違法行為發(fā)生地”這一地域管轄基本原則作出例外規(guī)定，有關(guān)自然資源管理的“法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章”均在其列。未來發(fā)布的《自然資源行政處罰辦法》屬于部門規(guī)章，當(dāng)然有權(quán)作出例外規(guī)定；《征求意見稿》第六條中的“測(cè)繪地理信息違法案件由單位注冊(cè)地、辦公場(chǎng)所所在地、個(gè)人戶籍所在地的縣級(jí)自然資源主管部門管轄”正是上述例外規(guī)定。作為下位法的部門規(guī)章，在已經(jīng)作出“另有規(guī)定”的情況下，再次綴以上位法中的“法律、行政法規(guī)以及部門規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定”，不但多此一舉，而且易引起歧義。

    二、關(guān)于級(jí)別管轄

    《征求意見稿》第九條第三款規(guī)定：“上級(jí)自然資源主管部門可以將本級(jí)管轄的案件交由下級(jí)自然資源主管部門管轄，但是法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由其管轄的除外?！?span lang='EN-US'>

    建議：將“法律法規(guī)規(guī)定”調(diào)整為“法律、行政法規(guī)規(guī)定”。

    理由：關(guān)于級(jí)別管轄和職能管轄，《行政處罰法》（2021年修訂）第二十三條規(guī)定：“行政處罰由縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！笨梢岳斫鉃?，只有“法律、行政法規(guī)”才有權(quán)對(duì)于“縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)”這一級(jí)別管轄和職能管轄基本原則作出例外規(guī)定，地方性法規(guī)及規(guī)章均無此權(quán)限。

    具體比較如下：

●《行政處罰法》（2021年修訂）

    第二十三條  行政處罰由縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

●《征求意見稿》

    第九條  有下列情形之一的，上級(jí)自然資源主管部門有權(quán)管轄下級(jí)自然資源主管部門管轄的案件：

    （一）下級(jí)自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)立案而不予立案的；

    （二）案情復(fù)雜，情節(jié)惡劣，有重大影響，需要由上級(jí)自然資源主管部門管轄的。

    上級(jí)自然資源主管部門可以將本級(jí)管轄的案件交由下級(jí)自然資源主管部門管轄，但是法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由其管轄的除外。

    三、關(guān)于違法所得的認(rèn)定

    《征求意見稿》第十四條規(guī)定：“自然資源行政處罰當(dāng)事人有違法所得，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒收?！薄斑`法所得是指實(shí)施自然資源違法行為所取得的款項(xiàng)，但可以扣除合法成本和投入?！?span lang='EN-US'>

    建議：刪除“但可以扣除合法成本和投入?！?/strong>

    理由：《行政處罰法》（2021年修訂）第二十八條第二款規(guī)定：“當(dāng)事人有違法所得，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒收。違法所得是指實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對(duì)違法所得的計(jì)算另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”可以認(rèn)為，《行政處罰法》（2021年修訂）第二十八條對(duì)于違法所得的認(rèn)定采用“總額說”，亦即除“法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對(duì)違法所得的計(jì)算另有規(guī)定的”，均不扣除成本、費(fèi)用等。未來發(fā)布的《自然資源行政處罰辦法》屬于部門規(guī)章，當(dāng)然有權(quán)對(duì)于違法所得的認(rèn)定進(jìn)行“另行規(guī)定”。但是，筆者并不贊同在這一普遍適用于自然資源領(lǐng)域的行政處罰規(guī)章中作出“可以扣除合法成本和投入”的一攬子規(guī)定。首先，自然資源領(lǐng)域的違法行為種類繁多、情況復(fù)雜，不適宜也不應(yīng)該對(duì)于違法所得的認(rèn)定進(jìn)行“一刀切”；其次，《征求意見稿》也已將《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律納入制度設(shè)計(jì)范圍，而對(duì)于該法第六十四條中的“沒收違法收入”，全國(guó)人大法工委的意見是“沒收的違法收入應(yīng)當(dāng)與應(yīng)依法沒收的實(shí)物價(jià)值相當(dāng)”，《征求意見稿》第十四條的規(guī)定也會(huì)引起歧義。再者，《自然資源違法行為立案查處工作規(guī)程（試行）》（自然資發(fā)〔2022〕165號(hào)）已經(jīng)對(duì)于各類自然資源違法行為違法所得的認(rèn)定作出規(guī)定，其中，“違法取得的土地使用權(quán)違法轉(zhuǎn)讓”“買賣、出租或者以其他方式轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源”“違法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)”等違法所得計(jì)算口徑均為“全部所得”。

    具體比較如下：

●《行政處罰法》（2021年修訂）

    第二十八條  行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。

    當(dāng)事人有違法所得，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒收。違法所得是指實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對(duì)違法所得的計(jì)算另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

●《征求意見稿》

    第十四條  自然資源行政處罰當(dāng)事人有違法所得，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒收。

    違法所得是指實(shí)施自然資源違法行為所取得的款項(xiàng)，但可以扣除合法成本和投入。

●全國(guó)人大法工委《關(guān)于對(duì)違法建設(shè)進(jìn)行行政處罰計(jì)算違法收入有關(guān)問題的函》（法工委發(fā)〔2011〕1號(hào)）

    你部2010年12月3日“關(guān)于違法收入計(jì)算問題的請(qǐng)示”（建法函〔2010〕313號(hào)）收悉。經(jīng)研究，原則同意你部的意見，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條規(guī)定，違法建設(shè)工程不能拆除的，應(yīng)當(dāng)沒收實(shí)物或者違法收入。沒收的違法收入應(yīng)當(dāng)與應(yīng)依法沒收的實(shí)物價(jià)值相當(dāng)。

●《自然資源違法行為立案查處工作規(guī)程（試行）》（自然資發(fā)〔2022〕165號(hào)）

    4.2.8 違法所得、違法收入的認(rèn)定

    4.2.8.1 違法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的違法所得的認(rèn)定

    依法取得的土地使用權(quán)違法轉(zhuǎn)讓的，當(dāng)事人依法取得土地使用權(quán)的成本和對(duì)土地的合法投入，不作為違法所得認(rèn)定；違法取得的土地使用權(quán)違法轉(zhuǎn)讓的，違法所得為當(dāng)事人轉(zhuǎn)讓全部所得。

    轉(zhuǎn)讓全部所得數(shù)額按照轉(zhuǎn)讓合同及交易憑據(jù)所列價(jià)款確定。沒有轉(zhuǎn)讓合同及交易憑據(jù)、當(dāng)事人拒不提供或者提供的轉(zhuǎn)讓合同及交易憑據(jù)所列價(jià)款明顯不符合實(shí)際的，可以按照評(píng)估價(jià)認(rèn)定。

    對(duì)土地的合法投入包括土地開發(fā)、新建建筑物和構(gòu)筑物的建設(shè)投入等，但是違法新建建筑物和構(gòu)筑物的建設(shè)投入除外。

    4.2.8.2 礦產(chǎn)違法所得的認(rèn)定

    無證開采和越界開采的，違法所得數(shù)額應(yīng)當(dāng)按照銷售憑據(jù)確定；沒有銷售憑據(jù)的，價(jià)值按照已經(jīng)銷售或者已經(jīng)利用的違法采出礦產(chǎn)品的數(shù)量和價(jià)格認(rèn)定。

    買賣、出租或者以其他方式轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源的，違法所得數(shù)額應(yīng)當(dāng)為買賣、出租或者以其他方式轉(zhuǎn)讓的全部所得。

    違法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的，違法所得為轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)全部所得。

    4.2.8.3 測(cè)繪地理信息違法所得的認(rèn)定

    違法從事測(cè)繪地理信息活動(dòng)、生產(chǎn)、銷售商品或者提供服務(wù)的，其合法成本與投入不作為違法所得認(rèn)定。

    4.2.8.4 城鄉(xiāng)規(guī)劃違法收入的認(rèn)定

    按照新建、擴(kuò)建、改建的存在違反城鄉(xiāng)規(guī)劃事實(shí)的建筑物、構(gòu)筑物違法部分出售所得價(jià)款計(jì)算；未出售或者出售所得價(jià)款明顯低于同類房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的，應(yīng)當(dāng)委托有資質(zhì)的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估確定。