彈性年期出讓制度能夠降低工業(yè)用地成本么，如何登記國(guó)有租賃用地

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行，各地都在考慮如何降低工業(yè)用地成本，彈性年期出讓制度又被祭出作為殺手锏，參考鏈接：《自然資源部關(guān)于完善工業(yè)用地供應(yīng)政策支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的通知》。

彈性年期出讓，是指整宗土地以低于工業(yè)用地法定出讓最高年限50年出讓的供應(yīng)方式。彈性出讓制度并非始創(chuàng)，而是已經(jīng)討論10多年了，早在2014年國(guó)土資源部就出臺(tái)了《國(guó)土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》提出實(shí)行新增工業(yè)用地彈性出讓年期制，重點(diǎn)推行工業(yè)用地長(zhǎng)期租賃。加快制訂有利于節(jié)約集約用地的租金標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期確定各類用地單位的租期和用地量，引導(dǎo)企業(yè)減少占地規(guī)模，縮短占地年期，防止工業(yè)企業(yè)長(zhǎng)期大量圈占土地?，F(xiàn)有很多關(guān)于工業(yè)用地的文件內(nèi)容基本來自這個(gè)指導(dǎo)意見。

但實(shí)務(wù)中的落地實(shí)行的微乎其微，為何會(huì)如此，本文試圖分析。

一、彈性出讓制度的由來

彈性年期出讓，是指整宗土地以低于工業(yè)用地法定出讓最高年限50年出讓的供應(yīng)方式。

還有一種形式叫做先租后讓，是指供地方供地時(shí)設(shè)定一定期限的租賃期，按照公開程序確定國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人，先以租賃方式提供用地，承租方投資產(chǎn)業(yè)用地項(xiàng)目達(dá)到約定條件后再轉(zhuǎn)為出讓的供應(yīng)方式。先租后讓租賃期一般不超過5年。

二、彈性出讓制度不能解決融資信用問題

對(duì)企業(yè)來說，拿地不只是為了有地方可以建設(shè)廠房生產(chǎn)，還包括深層次的融資信用的需求。有工業(yè)用地和廠房的企業(yè)可以更容易取得銀行的抵押貸款，畢竟銀行現(xiàn)在還是當(dāng)鋪思維，土地是最好的抵押物。即使不拿去抵押，由于有自有的土地廠房，就像婚戀市場(chǎng)的高富帥，形象好氣質(zhì)佳，也比租用土地或者廠房的企業(yè)獲得更長(zhǎng)的周轉(zhuǎn)賬期，這部分的隱形收益比起工業(yè)用地的成本來說，是企業(yè)更為重視的，在企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展中現(xiàn)金流意義重大?？s短的出讓年限降低的用地成本不多，但影響到的融資額度很大。畢竟，買地就一次支出，銀行貸款可以循環(huán)往復(fù)使用多次，只要周轉(zhuǎn)夠快，很快就能把買地的錢賺到手。所以很多企業(yè)愿意借利息極高的過橋貸款，因?yàn)檫@是一次支出，但在企業(yè)周轉(zhuǎn)可以多次。

因此只是看到降低工業(yè)用地購(gòu)置成本過于片面，融資成本才是企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展的關(guān)鍵所在，通過縮短工業(yè)用地出讓時(shí)間、先租后讓等彈性用地方式降低用地成本，在實(shí)務(wù)中應(yīng)用寥寥，講好不叫座，就不足為奇了。除了銀行貸款額度降低外，還可能面臨企業(yè)預(yù)期的變化。畢竟，無恒產(chǎn)者無恒心，每個(gè)企業(yè)都有個(gè)做百年老店的夢(mèng)想。如果沒有確切延續(xù)的預(yù)期期望，縮短出讓年限可能會(huì)引發(fā)企業(yè)的短期行為。

這就像購(gòu)房人買房看重的是購(gòu)房落戶在城市帶來的基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施，是綁定在戶口上的醫(yī)療、教育等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，要著力解決這些公共配套，公共福利的短板，如果可能的話，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，教育均衡化等等，自然大家不會(huì)一窩蜂的去買城市的房子，優(yōu)質(zhì)地段的房子。

房地產(chǎn)市場(chǎng)依照其固有的“短期看信貸、中期看供給、長(zhǎng)期看人口”的周期運(yùn)行，在2000年后購(gòu)房人口和城市化進(jìn)程進(jìn)入高峰期出臺(tái)政策，常住人口的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)突破66%，離天花板很近了。一味片面的打壓購(gòu)房需求，壓制開發(fā)商利潤(rùn)空間，管制開發(fā)商的建房結(jié)構(gòu)，效果不彰。

參考鏈接2009年文章，房?jī)r(jià)是由什么決定的

如何調(diào)控可以降房?jī)r(jià)

三、應(yīng)當(dāng)考慮降低企業(yè)拿地、流轉(zhuǎn)、建設(shè)的成本

（一）推行“標(biāo)準(zhǔn)地”制度和國(guó)有土地租賃降低用地取得成本

當(dāng)前產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地存在問題三個(gè)問題

一是程序多，時(shí)間長(zhǎng)。目前工業(yè)用地供應(yīng)普遍采用“前期選商+掛牌供應(yīng)”模式。但由于配置環(huán)節(jié)復(fù)雜，且多為依次審批，前一環(huán)節(jié)通過后，后一環(huán)節(jié)才能進(jìn)行，配置效率較低。項(xiàng)目用地需要先通過土地招拍掛，簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，然后才能辦理用地規(guī)劃、工程規(guī)劃、環(huán)評(píng)、施工許可等工程建設(shè)手續(xù)，大部分拿地周期都在6個(gè)月左右。

二是專業(yè)性強(qiáng)，企業(yè)負(fù)擔(dān)重。項(xiàng)目報(bào)建的行政審批手續(xù)繁瑣，項(xiàng)目業(yè)主對(duì)此不熟悉，苦于“跑流程”。實(shí)踐中，用地企業(yè)由于事先對(duì)用地標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入要求、地塊情況等并不了解，加上專業(yè)技術(shù)能力不夠、與行政審批部門溝通銜接不足、開發(fā)建設(shè)手續(xù)辦理流程不熟等原因，建設(shè)方案反復(fù)調(diào)整、手續(xù)辦理效率不高。另外企業(yè)還得自掏腰包開展地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等，負(fù)擔(dān)較重，造成項(xiàng)目遲遲無法開工、影響投入產(chǎn)出效益。

三是管理粗放、監(jiān)管效果不佳。各地普遍反映工業(yè)用地出讓年限過長(zhǎng)，與企業(yè)的生命周期不匹配。企業(yè)用地存在“多圈少用、圈而不用”等現(xiàn)象。其根本原因是缺乏剛性約束，給不規(guī)范用地的“擦邊球”行為留下了空間。

推行“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓有利于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地。

“標(biāo)準(zhǔn)地”是指政府部門提前完成地質(zhì)災(zāi)害、壓覆礦產(chǎn)、規(guī)劃環(huán)評(píng)等區(qū)域評(píng)估，根據(jù)不同行業(yè)分類，在供地條件中設(shè)定固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、畝均稅收、產(chǎn)值、能耗標(biāo)準(zhǔn)、排放標(biāo)準(zhǔn)、容積率、就業(yè)貢獻(xiàn)、研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度等控制指標(biāo)，并納入土地出讓公告，企業(yè)拿地前就知曉地塊使用要求和標(biāo)準(zhǔn)，建成投產(chǎn)后再由相關(guān)部門按照既定標(biāo)準(zhǔn)與法定條件驗(yàn)收和監(jiān)管。

“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓改革最早是在浙江省試行并推廣到全省，后來廣東、天津、廣西、海南、黑龍江等各省紛紛跟進(jìn)，2021年12月21日《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案的通知》明確鼓勵(lì)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)方式。支持產(chǎn)業(yè)用地實(shí)行“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓，提高配置效率。從各省經(jīng)驗(yàn)看，項(xiàng)目開工建設(shè)時(shí)間至少縮短2至3個(gè)月，一般可以實(shí)現(xiàn)用地企業(yè)從拿地到開工全流程耗時(shí)不超過90天。

實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)地出讓后，企業(yè)拿地不用找政府、找市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)，直接可以從市場(chǎng)上拿地。所謂標(biāo)準(zhǔn)地制度是，當(dāng)前土地拿地的一般程序是，優(yōu)點(diǎn)是可以貫徹產(chǎn)業(yè)布局，引入大型產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)，發(fā)揮政府和政策的宏觀調(diào)控作用，但福兮禍之所倚，這種做法恰恰帶來缺點(diǎn)，政府掌握了土地出讓的主導(dǎo)權(quán)，企業(yè)要拿地要去找政府領(lǐng)導(dǎo)，沒有關(guān)系拿不到土地。

對(duì)于廣大中小企業(yè)主來說，想投資有產(chǎn)品但規(guī)模或者關(guān)系不足難以讓政府領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)或者重視的情形比比皆是，而實(shí)際上中小企業(yè)才是地方納稅的龍頭。大型企業(yè)、龍頭企業(yè)往往發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈布局的作用，引入時(shí)的在稅收、用地等方面的優(yōu)惠政策實(shí)際上只會(huì)增加地方的gdp和就業(yè)，真正要發(fā)展壯大地方經(jīng)濟(jì)還是要靠產(chǎn)業(yè)鏈龍頭企業(yè)帶來的中下游中小企業(yè)的發(fā)展和稅收。因此推行標(biāo)準(zhǔn)地在降低工業(yè)用地成本上十分有必要，但由于涉及地方政府利益，推行難度很大，目前浙江地區(qū)由于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，政府務(wù)實(shí)肯干，作為在全國(guó)第一個(gè)推行標(biāo)準(zhǔn)地制度的省份，據(jù)介紹目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)所有出讓用地都是標(biāo)準(zhǔn)地了。

長(zhǎng)期租賃，是指整宗土地在整個(gè)合同期內(nèi)均以租賃方式使用，并由土地使用權(quán)人按合同約定支付年租金的供應(yīng)方式。長(zhǎng)期租賃期限一般不低于5年，不超過20年。

國(guó)有土地租賃是降低工業(yè)用地成本的方式，即將本來一次性收齊的50年土地出讓金分年度收取，據(jù)說上海特斯拉、鄭州富士康當(dāng)時(shí)引入的時(shí)候都是采取這種辦法。作為《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定的三種土地有償使用方式之一，本號(hào)也多次發(fā)文介紹，

（鏈接：國(guó)有土地租賃使用權(quán)與土地租賃有什么區(qū)別，一文告訴你（附《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見》）?

但由于其是為解決國(guó)有企業(yè)改制時(shí)提出，理論基礎(chǔ)比較薄弱，地方難以掌握，社會(huì)接受度不高，實(shí)際應(yīng)用中也受到限制。承租土地使用權(quán)作為一種物權(quán)，實(shí)際上往往當(dāng)作合同租賃來看待，抵押貸款時(shí)不被待見，這是其在現(xiàn)實(shí)中很大的瑕疵，無法發(fā)揮融資作用或者杠桿率很低，帶來的出讓金減少的收益實(shí)際上難以彌補(bǔ)這一缺憾。最長(zhǎng)20年的期限也更增添了其合同租賃的色彩，實(shí)際上與物權(quán)特性不符。

看得出該權(quán)利搖擺在物權(quán)和債權(quán)中，沒有強(qiáng)化物權(quán)特征的權(quán)利屬性，所以實(shí)踐中難以推廣。而在實(shí)際上，如果按照出讓權(quán)能構(gòu)建承租土地使用權(quán)，土地使用權(quán)人何必一定要出讓方式呢。那對(duì)于投資失敗的工廠主，連轉(zhuǎn)型的土地都無法轉(zhuǎn)讓，可能沒有建設(shè)廠房長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的動(dòng)力。

當(dāng)然特斯拉和富士康此類產(chǎn)業(yè)鏈龍頭企業(yè)，作為銀行優(yōu)質(zhì)客戶，無需抵押土地廠房即可獲得銀行貸款，但其他中小企業(yè)沒有這么強(qiáng)大的信用背書，彈性年期出讓和租賃用地能否取得銀行認(rèn)可，是決定這種模式能否落地的關(guān)鍵。

二是盤活低效用地破解流轉(zhuǎn)障礙

企業(yè)經(jīng)營(yíng)有周期性，根據(jù)原廈門規(guī)劃局長(zhǎng)趙燕菁的統(tǒng)計(jì)，大不符工業(yè)企業(yè)一般只有10-20年壽命。由于市場(chǎng)變化、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等各方面原因，企業(yè)拿到土地后到建設(shè)開工需要2年多，還沒算上前期向政府勾地、土地征收的時(shí)間（報(bào)批時(shí)間有優(yōu)化空間，但已經(jīng)不是主要問題），往往項(xiàng)目投產(chǎn)前已經(jīng)過時(shí)或者企業(yè)資金流出問題而無力繼續(xù)投資，當(dāng)然也不排除前期通過關(guān)系囤地后續(xù)待升值后出售的炒地行為。

1、對(duì)尚未達(dá)到25%投資額要求的土地，可以考慮先行簽訂附條件的轉(zhuǎn)讓合同，申請(qǐng)預(yù)告登記保障買受人的權(quán)利，待達(dá)到25%投資額后予以辦理轉(zhuǎn)移登記。

預(yù)告登記權(quán)利人在法律上并非該土地的物權(quán)權(quán)利人，為維護(hù)其利益，推進(jìn)低效用地再開發(fā)，建議在法律沒有修改的情況下允許預(yù)告登記權(quán)利人可以取得施工許可證等建設(shè)工程開工建設(shè)的相關(guān)許可，并在滿足25%投資額后辦理土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移登記，待竣工驗(yàn)收后辦理房地一體的不動(dòng)產(chǎn)首次登記。

參考鏈接：以預(yù)告登記方式盤活閑置土地的探討

自然資源部門還出臺(tái)了許多盤活存量土地的政策，但地方效果并不理想。關(guān)鍵是存量土地有形市場(chǎng)尚未建立，土地使用權(quán)人保有土地成本很低，退出利益小?？梢钥紤]結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)地制度，建立全省乃至全國(guó)的線上土地超市，參照海南省模式，將土地一級(jí)和二級(jí)市場(chǎng)有意向出讓和轉(zhuǎn)讓土地情況類似標(biāo)準(zhǔn)地指標(biāo)都公布其上，對(duì)接用地企業(yè)和政府，讓實(shí)際用地企業(yè)無需找市長(zhǎng)，只要找市場(chǎng)即可獲取。當(dāng)然這種做法觸動(dòng)地方政府領(lǐng)導(dǎo)的利益，推行難度是比較大的。

三是推行帶方案出讓減少建設(shè)時(shí)間

標(biāo)準(zhǔn)廠房，目前收到地方的反饋，企業(yè)往往覺得不好用，不符合企業(yè)生產(chǎn)的需要。

從縮短建設(shè)時(shí)間考慮，推行“交地即開工”，土地“帶方案出讓土地”可以降低建設(shè)時(shí)間。

2023年5月4日，自然資源部印發(fā)的《自然資源部關(guān)于深化規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資發(fā) 〔2023〕69號(hào)）提出：對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施和標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)項(xiàng)目，在不違反市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)原則的前提下，可在土地供應(yīng)前，由自然資源主管部門依據(jù)國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃及土地使用標(biāo)準(zhǔn)核提規(guī)劃條件，審查建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案，按程序納入供地方案，實(shí)施“帶方案供應(yīng)”。

《廣東省人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于深化工業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革若干措施的通知》明確，對(duì)于規(guī)劃建設(shè)條件明確的工業(yè)項(xiàng)目，市縣級(jí)人民政府可組織自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等主管部門同步編制建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案、施工圖設(shè)計(jì)方案，由市、縣自然資源主管部門納入供地方案，實(shí)行“帶方案”招標(biāo)拍賣掛牌供應(yīng)。在項(xiàng)目單位簽訂土地使用權(quán)有償使用合同并按規(guī)定完成相關(guān)手續(xù)后，自然資源主管部門和住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門可依申請(qǐng)核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可、施工許可等相關(guān)證書。

土地成交后，確需調(diào)整建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案、施工圖設(shè)計(jì)方案的，在不涉及規(guī)劃條件變更的前提下，可不再辦理土地有償使用合同調(diào)整手續(xù)。

廣東省自然資源廳再次下發(fā)實(shí)施點(diǎn)狀供地助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的通知明確，帶項(xiàng)目實(shí)施方案供地。點(diǎn)狀供地項(xiàng)目可按規(guī)定合理設(shè)定供地前置條件，帶項(xiàng)目實(shí)施方案供應(yīng)土地，并將相關(guān)行業(yè)主管部門提出的產(chǎn)業(yè)類型、標(biāo)準(zhǔn)、形態(tài)及規(guī)劃條件、建筑標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)地技術(shù)、公建配套、用途變更、分割轉(zhuǎn)讓限制等要求，與履約監(jiān)管責(zé)任、監(jiān)管措施、違約責(zé)任等內(nèi)容一并納入供地方案、土地劃撥決定書或有償使用合同以及項(xiàng)目履約監(jiān)管協(xié)議中。項(xiàng)目開發(fā)主體與土地權(quán)利人簽訂的土地使用合同中，應(yīng)當(dāng)明確土地開發(fā)利用及續(xù)期條件，保障項(xiàng)目整體、長(zhǎng)期開發(fā)運(yùn)營(yíng)。