本文選自《新華文摘》2022年第24期新華觀察欄目

糧食安全是“國之大者”。未來“誰來種地”是農業(yè)發(fā)展面臨的新課題，也是保障糧食安全的必答題。然而，近年來，“無人種地”問題開始受到媒體、學界以及政府的高度關注。“無人種地”，從字面含義看是沒有足夠的農業(yè)勞動力來種地，或者因勞動力年齡過大難以從事農業(yè)生產；從外在表現(xiàn)形式看是耕地撂荒現(xiàn)象；從產生的原因上看則主要是農村勞動力的大量流失和種糧比較效益低下。實際上，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，隨著農村人口尤其是青壯年勞動力向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移，我國農業(yè)勞動力規(guī)模不斷減小，過去30年里累計減少1.4億人，而且老齡化問題日益突出，55歲及以上農業(yè)從業(yè)人員占比超過1/3。與此同時，耕地撂荒現(xiàn)象不同程度發(fā)生，“70后不愿種地、80后不會種地、90后不提種地”的現(xiàn)象突出，部分山地丘陵地區(qū)農用地閑置比例高達10%，西南地區(qū)“非糧化”率高達46%。這些客觀事實及現(xiàn)象的存在，引發(fā)了人們對未來“無人種地”風險的擔憂。

相關研究已經關注到農業(yè)人口持續(xù)減少和老齡化日益加深對農業(yè)生產帶來的影響，嘗試對耕地撂荒程度進行了測算，并對“無人種地”真假問題進行了辨析。在耕地撂荒程度的判斷上，對撂荒耕地的概念界定有所不同，研究選取的對象、范圍及方法有別，結論也不盡相同。

那么，當前“無人種地”的表征具體體現(xiàn)在哪些方面？其背后揭示了什么樣的短期規(guī)律？長期看，“無人種地”的本質屬性是什么？防范未來“無人種地”風險、強化農民種糧積極性，要解決的根本性問題有哪些？本文將系統(tǒng)回答上述問題，以期有助于防范未來“無人種地”的重大風險隱患、保障糧食安全、“端好中國飯碗”。

耕地撂荒現(xiàn)象不同程度發(fā)生，農業(yè)勞動力減少，老齡化程度加深，由此引發(fā)了人們對未來“無人種地”影響糧食安全的擔心。事實上，耕地撂荒已逐漸演變?yōu)槿蛐酝恋乩矛F(xiàn)象，農業(yè)勞動力持續(xù)減少是農業(yè)發(fā)展的必然規(guī)律，農業(yè)勞動力老齡化是全球的共性問題。而且，當前我國耕地撂荒只是在局部地區(qū)“插花式”存在，對糧食總產量的影響有限。農業(yè)勞動力數(shù)量充足，結構基本合理，糧食生產不至于陷入“無人可用”的困局。同時相比其他國家，我國農業(yè)勞動力老齡化程度較低，農業(yè)生產新主體、新技術、新模式為農業(yè)發(fā)展注入新活力，為解決“無人種地”問題提供了新方案。因此，從短期看，“無人種地”雖有苗頭，但不會動搖糧食安全的基本盤。

耕地撂荒是“無人種地”問題的重要現(xiàn)象，也是“無人種地”問題備受關注的重要原因。耕地撂荒是農村勞動力大量轉移、農民種糧收益走低、種植方式變化、立地條件不足、農業(yè)區(qū)域功能調整、耕地流轉不規(guī)范等一系列因素引發(fā)的問題。對撂荒耕地的概念界定不同，研究選取的對象、范圍及方法有別，得出的我國撂荒耕地的規(guī)模也有所差別。本文重點以農業(yè)農村部全國農村固定觀察點的農戶微觀調查數(shù)據(jù)為依據(jù)，對我國撂荒耕地的規(guī)模及其結構進行系統(tǒng)分析。

第一，耕地撂荒問題確實存在，但呈零星分布狀態(tài)，總體規(guī)模小，占比低。從撂荒耕地面積及占比看，我國耕地撂荒的規(guī)模小，比重較低。根據(jù)連續(xù)兩年棄耕拋荒且未來一年沒有明確農作物耕種計劃來統(tǒng)計的耕地撂荒情況，農業(yè)農村部全國農村固定觀察點數(shù)據(jù)顯示，2019年，在調查的20114戶農戶中，撂荒農戶782戶，占比3.89%，撂荒耕地總面積2580.6畝，僅占調查農戶經營耕地總面積的1.62%。在世界范圍內，我國耕地撂荒比重較低，遠低于日本2015年21.31%的撂荒率，也低于20世紀初全球8%—10%的平均撂荒率水平。

第二，撂荒耕地集中在丘陵山區(qū)坡地或細碎地塊，邊際收益低。從撂荒耕地的空間分布看，主要發(fā)生在農業(yè)配套設施和社會化服務體系薄弱、交通不便的非糧食主產區(qū)的山區(qū)和丘陵地區(qū)。大城市近郊耕地、華北平原、東北地區(qū)、江漢平原以及耕地連片的南方非山區(qū)和丘陵地帶水稻產區(qū)，機械化程度高，耕作條件好，勞動收益較高，撂荒情況少。據(jù)農業(yè)農村部全國農村固定觀察點的數(shù)據(jù)，山區(qū)耕地撂荒率高于丘陵及平原，2019年，山區(qū)、丘陵和平原地區(qū)的撂荒比例分別為3.5%、1.7%和0.5%。這與其他國家的撂荒區(qū)域分布特征相同，2010年日本山地、半山地農業(yè)區(qū)耕地撂荒率分別是平原農業(yè)區(qū)的3倍和2.5倍。糧食主產區(qū)耕地撂荒程度遠低于非糧食主產區(qū)，糧食主產區(qū)撂荒面積占比為0.8%、撂荒農戶占比為3.02%，分別比非糧食主產區(qū)低2.5個和1.77個百分點。從撂荒耕地地塊條件看，被撂荒耕地的細碎化程度高、坡度大、土地貧瘠，難以進行機械化和規(guī)?；a，邊際收益低。從地塊條件看，絕大部分的撂荒耕地，是屬于不適宜耕種的地塊，并非“無人種地”，而是地沒法種。

第三，耕地撂荒形式多樣，部分放大了“無人種地”問題的嚴重程度。從耕地撂荒形成原因及表現(xiàn)形式來看，耕地撂荒是一系列因素綜合作用的結果，并呈現(xiàn)出不同形式。除受農業(yè)生產條件、地塊特點限制，耕地的邊際收益極小甚至為負導致的“被動”拋荒外，部分耕地撂荒屬于“季節(jié)性拋荒”，即將原本種植雙季稻改單季稻，從而減少了同一面積的糧食生產；還有的耕地撂荒屬于“非糧化拋荒”，即基于比較效益將農地改種甘蔗、烤煙、花卉等非糧經濟作物。以非糧化拋荒為例，有研究顯示，目前我國耕地“非糧化”率約為27%，西南地區(qū)“非糧化”率甚至高達46%，其中在農業(yè)規(guī)模經營主體和農村土地流轉過程中的“非糧化拋荒”尤為突出。同時，部分耕地撂荒與種植方式變化、消費結構轉型、農業(yè)區(qū)域功能調整等相關。東北平原在近十年全部改種水稻替代了南方大面積的耕地，是導致南方山區(qū)和丘陵地帶種植水稻的小農戶“非糧化拋荒”的一個重要原因。季節(jié)性拋荒、非糧化拋荒、絕對拋荒以及其他原因導致的不同形式的耕地撂荒現(xiàn)象疊加，一定程度上放大了撂荒及“無人種地”問題。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，農村人口尤其是青壯年勞動力向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)迅速轉移，我國農業(yè)勞動力規(guī)模大幅減少，但這并不意味著我國必然陷入“無人種地”的境地。因為不管是過去、現(xiàn)在，還是未來相當長的一段時期，我國農村勞動力總量充足，且相較于農業(yè)生產必要勞動力，我國農業(yè)勞動力仍處于過剩狀態(tài)。

第一，農業(yè)從業(yè)人員持續(xù)減少，但總量供給依然充足。農業(yè)從業(yè)人員持續(xù)減少是農業(yè)發(fā)展的必然規(guī)律。聯(lián)合國糧食及農業(yè)組織（Food and Agriculture Organizationof the United Nations，以下簡稱FAO）數(shù)據(jù)顯示，1990—2019年，世界主要農業(yè)發(fā)達國家的農業(yè)就業(yè)人口以年均1%—2.5%的速度減少。其中，德國減少了超過一半的農業(yè)就業(yè)人口，從108.1萬人下降到51.06萬人，減少了52.8%。中國也不例外，隨著農業(yè)技術進步和改革紅利釋放，中國農業(yè)就業(yè)人員從1990年的3.89億人銳減到2019年的1.94億人，累計減少1.95億人，減少了50%，年均減少2.4個百分點，農業(yè)就業(yè)人員下降速度僅次于德國、法國和日本。

但是，不管是從農村勞動力供給總量看，還是從農業(yè)勞動力的勞均耕地面積看，我國糧食耕種和生產均不會陷入“無人可用”的境地。從農業(yè)勞動力的供給保障看，過去20年中，中國農村勞動力總量加速減少，未來還將延續(xù)下降趨勢，預計到2025年將減至2.59億人。高達2.59億的農村勞動力資源用來耕種18億畝耕地，在當前的農業(yè)生產力條件下，顯然是充足的。從農業(yè)勞動力的勞均耕地面積看，盡管農業(yè)就業(yè)人口的持續(xù)減少使我國勞均耕地面積有所提高，從1990年的0.3公頃/人增加到了2019年的0.6公頃/人，但與其他國家相比仍處于較低水平。FAO數(shù)據(jù)顯示，2019年加拿大、澳大利亞、美國、法國和德國的勞均耕地面積位居世界前五，分別為134.3公頃、92.7公頃、73.8公頃、26.6公頃和22.9公頃，均遠高于我國勞均耕地面積0.6公頃的水平，分別是我國的223.8倍、154.5倍、123倍、44.3倍和38.2倍，即便是日本這樣土地稀缺的國家，勞均耕地面積也是我國的3.2倍。

第二，我國農業(yè)勞動力就業(yè)不充分，農業(yè)勞動力依然過剩。我國農業(yè)勞動力就業(yè)不充分的問題依然突出，這從我國農業(yè)勞動力占比遠遠高于其他國家以及農村還尚存超大規(guī)模的農業(yè)剩余勞動力即可看出。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，我國農業(yè)從業(yè)人員比重從2000年的43.8%下降到2019年的25.4%，但仍分別是美國的19倍、日本的7.4倍、以色列的27.6倍。與此同時，我國農業(yè)從業(yè)人員總量與農業(yè)生產必要勞動力相比，仍處于富余狀態(tài)。根據(jù)2020年主要農產品播種面積和每畝用工數(shù)量等數(shù)據(jù)，按照農村勞動力就業(yè)充分度達到全年270天的水平，匡算得出我國農業(yè)生產約需10027萬名農業(yè)勞動者，其中種植業(yè)約需8089萬人，養(yǎng)殖業(yè)約需1938萬人。使用第一產業(yè)從業(yè)人數(shù)減去估算出的農業(yè)所需勞動力，得出2020年我國農業(yè)剩余勞動力仍有7688萬人。值得一提的是，我國農業(yè)勞動力不僅不缺，未來較長時間內還將面臨繼續(xù)推進農業(yè)勞動力轉移的艱巨任務。2006—2020年，我國農業(yè)剩余勞動力共減少了7044.7萬人，年均減少503.2萬人。照此速度減少的話，轉移7688萬的農業(yè)剩余勞動力還需要15.3年，也就是說農業(yè)勞動力剩余狀況會一直持續(xù)到2035年。如果考慮到農業(yè)生產率提高，農業(yè)生產必要勞動力將進一步減少，農業(yè)剩余勞動力轉移空間依然較大，未來一段時期更要關注轉移問題，而不是“無人種地”問題。

農業(yè)勞動力老齡化已成為全球普遍現(xiàn)象，在我國也不例外。我國農業(yè)勞動力老齡化在加深，但相比發(fā)達國家并不高，而且農業(yè)生產新主體、新技術、新模式正在加速替代小農勞動，緩解農業(yè)生產勞動年齡約束，老齡化對農業(yè)生產的負面影響并不大。

第一，我國農業(yè)勞動力老齡化程度低于其他國家。一方面，我國農村人口老齡化持續(xù)加深且高于城鎮(zhèn)。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，60歲及以上鄉(xiāng)村常住人口比重從2010年的14.98%上升到2020年的23.81%，2020年農村人口老齡化率比城鎮(zhèn)高出7.99個百分點。歷次全國農業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，1996年51歲以上農業(yè)從業(yè)人口比重為18.11%，2006年這一指標升至32.5%，2016年55歲及以上農業(yè)從業(yè)人口比重達到33.6%。2016年，農業(yè)從業(yè)人員年齡在36—54歲的最多，占比47.3%，與2006年31—50歲的占比相當。由此可以推斷，2006—2016年，農業(yè)從業(yè)人員平均年齡提高了4—5歲，年均增加0.4—0.5歲。農業(yè)勞動力老齡化趨勢在糧食主產區(qū)更加明顯，農業(yè)農村部固定觀察點數(shù)據(jù)顯示，2006—2019年，糧食主產區(qū)務農勞動力平均年齡從46.63歲增長到55.34歲，年均增加0.67歲；60歲及以上務農勞動力占比從15.01%提高到39.66%，年均增長1.9個百分點。另一方面，相比其他國家，我國老齡化問題出現(xiàn)較晚、程度較低。農業(yè)老齡化在不同國家均呈加深趨勢，歐美、日本等工業(yè)化、現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展水平較高的國家和地區(qū)的農業(yè)勞動力老齡化現(xiàn)象出現(xiàn)時間較早，在韓國、泰國等地也都出現(xiàn)過。以美國、日本為例，美國2012年農民從業(yè)者平均年齡為58.3歲，2017年65歲以上農業(yè)勞動力占比33.9%，均明顯高于我國；而日本早在2010年65歲以上超老年農業(yè)從業(yè)人員占比就已達61.6%，平均年齡為65.8歲，而我國同時期是44歲，比日本足足年輕了21.8歲。因此，我國農業(yè)勞動力仍處于勞動能力較強、經驗比較豐富的階段。

第二，農業(yè)生產新主體、新技術、新模式不斷涌現(xiàn)，能有效對沖農業(yè)勞動力老齡化帶來的影響。新型經營主體發(fā)展壯大，數(shù)字技術與農業(yè)加速融合，農業(yè)社會化服務創(chuàng)新發(fā)展，在對勞動力的替代作用不斷增強的同時，對農業(yè)生產的勞動強度要求也在明顯降低。一是新型農業(yè)經營主體不斷釋放規(guī)?；洜I潛力。截至2020年6月，我國各類新型農業(yè)經營主體已超過400萬家，顯著提升了農業(yè)規(guī)?；洜I水平。第三次全國農業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，我國規(guī)?；洜I耕地面積占比已達30%，部分縣（市）50畝以上大戶經營耕地面積占比甚至超過70%。而且，高素質中青年勞動力越來越多，成為新型農業(yè)經營主體帶頭人，能夠接受并學習新的生產技術和經營方式。2019年農業(yè)農村部的全國家庭抽樣調查數(shù)據(jù)顯示，家庭農場農場主中大專及以上學歷占比為8.4%，遠高于鄉(xiāng)村人口中同等學力占比2.4%的水平。二是數(shù)字農業(yè)新技術的廣泛應用節(jié)省更多農業(yè)勞動力。以農業(yè)物聯(lián)網、農業(yè)大數(shù)據(jù)、精準農業(yè)、智慧農業(yè)等為代表的數(shù)字農業(yè)迅速發(fā)展，能夠有效節(jié)約農業(yè)勞動力。當前我國植保無人飛機保有量達2萬臺，作業(yè)面積超過3億畝次，均居世界第一。三是農業(yè)生產托管模式為小農戶“不會種、種不動、不愿種”問題提供了新方案。將農業(yè)耕種防收等全部或部分作業(yè)委托給農業(yè)生產性服務組織完成，可以大幅減少小農勞動，并解決部分地區(qū)土地撂荒、粗放經營等問題。截至2020年年底，我國農業(yè)社會化服務組織達到95.5萬個，服務面積超過16.7億畝次，服務小農戶7800萬戶。四是農業(yè)機械替代勞動效應增強。我國農業(yè)機械化水平全面提高，從耕種收環(huán)節(jié)向植保、秸稈處理、烘干等全程延伸拓展。2020年，全國農業(yè)機械總動力達到10.56億千瓦，農作物耕種收綜合機械化率達71.25%，小麥、水稻、玉米耕種收綜合機械化率分別達到97.19%、84.35%、89.76%，機械對勞動力替代不斷加強。在適宜機械耕作的平原地區(qū)，老年農戶用機械替代勞動力更為普遍，農業(yè)機械化應用可以調節(jié)非農就業(yè)對農業(yè)種植結構的影響程度，農戶不僅不會減少糧食作物種植，甚至會增加機械化程度較高的糧食作物的種植比例。

“無人種地”現(xiàn)象的產生，既有農業(yè)生產基礎條件制約、種植方式變化、消費結構轉型、農業(yè)區(qū)域功能調整等方面的原因，也受工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進程加快、農村人口結構深刻變化所帶來的部分地區(qū)人才“空心化”、“老年農業(yè)”越發(fā)明顯的影響。盡管當前“無人種地”問題僅在局部地區(qū)“插花式”存在，短期內不會威脅糧食安全，但是，從長期看，在糧食生產成本“地板”和價格“天花板”雙重擠壓、單產提升緩慢、工農收入差距較大等多重因素的交互影響下，農民種糧比較收益低下，農民種糧積極性不高。與此同時，農業(yè)生產必須滿足人民日益增長的美好生活需要，提供更加安全、多元、特色、營養(yǎng)的農產品，而農業(yè)勞動力的結構性矛盾依然突出。這些問題導致“無人種地”風險和壓力依然存在，需要高度重視。

近年來，農資等種糧成本持續(xù)增加，但是畝均產量和糧食價格提升相對緩慢，種糧收益下降甚至為負，嚴重影響農民種糧積極性。與此同時，與外出務工相比，種糧比較收益低，農村勞動力外出轉移仍將持續(xù)，部分農村家庭缺乏足夠農業(yè)勞動力而導致的撂荒壓力還將進一步凸顯。

第一，種糧收益持續(xù)走低，挫傷農民種糧積極性。一是種糧成本仍處于快速增長通道。根據(jù)歷年的《全國農產品成本收益資料匯編》數(shù)據(jù)，2004—2020年稻谷、小麥和玉米三大主糧的平均生產成本從每畝395元上漲到1120元，累計漲幅183.5%，其中：物質與服務費用、人工成本、土地成本分別累計上漲133.8%、192.9%、341.1%。受國際形勢、能源價格等農業(yè)外部因素的影響，未來我國糧食生產成本有可能再次進入較快增長期。二是糧食增產提價的空間有限。一方面，農產品價格上漲有限，2004—2020年，稻谷、小麥和玉米的平均出售價僅從0.71元/斤上漲到1.22元/斤，漲幅72%，比畝均生產成本漲幅低111個百分點。另一方面，糧食單產水平增速趨緩，三大主糧每畝主產品產量由405公斤增至467公斤，增幅15%；每畝主產品產值由573元增至1143元，增幅99%，比畝均成本漲幅低84個百分點，僅能部分平抑成本上漲壓力。三是種糧利潤持續(xù)走低甚至為負。我國種糧凈利潤（考慮家庭用工折價和自營地折租后的每畝凈收益）自2012年開始持續(xù)下降，2016—2019年三大主糧的畝均凈利潤已連續(xù)4年為負，畝均分別虧損80元、13元、86元、31元，盡管2020年恢復至46元，但仍低于2004年197元的水平。種糧收益的下降，對糧食面積的影響日益加大。

第二，種地比較效益低下，“種地不如打工劃算”問題愈發(fā)突出?！按髧∞r”的基本國情農情和工農勞動生產率的差異決定了種地的比較收益低下。小農戶在未來相當長時間內仍是我國糧食生產的主要力量，經營規(guī)模小，兼業(yè)程度高。與此同時，非農業(yè)勞動生產率與農業(yè)勞動生產率仍存在巨大差距。2020年非農業(yè)勞動生產率與農業(yè)勞動生產率的比值為3.73∶1，雖較2011年的5.27∶1有所縮小，但仍處于較高水平。另外，種地機會成本高，2020年農民工外出務工工資性收入已達到4072元/月，即使是留在本地務工的農民工，工資性收入也達到每月3606元。盡管我國農業(yè)勞動力總量充足，但是在“種地不如打工劃算”問題越來越凸顯的背景下，農村勞動力尤其是大部分文化水平較高的青壯年勞動力進城務工，部分家庭甚至舉家外出，非農就業(yè)比例持續(xù)上升。2019年，全國已有約六成農村戶籍勞動力轉向非農產業(yè)就業(yè)，30歲以下的年輕人從事農業(yè)生產的比例極低。

滿足人民日益增長的美好生活需要，確保未來吃得穩(wěn)、吃得好，不僅要有人種地，還要求能種好地，提供更加安全、多元、特色、營養(yǎng)的農產品，需要一批懂標準、懂市場、會經營、會管理的人員。與其說“無人種地”，不如說“無高素質勞動力種地”。

第一，要吃得穩(wěn)，但缺乏高素質的中青年農業(yè)勞動力。一是農業(yè)從業(yè)人員低素質化問題突出。農業(yè)勞動力受教育水平近十年來并沒有顯著變化，農業(yè)從業(yè)人員仍以小學、初中教育水平為主，2016年第三次農業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，兩者占農業(yè)生產經營人員的比重高達85.4%，而2006年這一比例是86.2%；高中或中專程度的比重為7.1%，比2006年提高3.0個百分點；大專及以上程度的比重僅為1.2%，比2006年提高1.0個百分點。相比之下，美國2017年接受大學及以上教育的農業(yè)勞動力占比高達60%，明顯高于我國。2020年我國高素質農民為1700萬人，僅占農民總數(shù)的3%。農業(yè)從業(yè)人員素質低，吸收農業(yè)科學技術能力差，很難從事一定規(guī)模的連片生產和管理，農業(yè)可持續(xù)發(fā)展難以保障。二是新進農村勞動力有限且青年人務農意愿不強問題突出。鄉(xiāng)村總和生育率持續(xù)走低，將深刻影響未來農村勞動力的供給。同時，農村青壯年勞動力大規(guī)模轉移到經濟發(fā)達地區(qū)或城市就業(yè)，使得從事農業(yè)生產的勞動力不斷減少，打工二代（30歲以下）年輕人的非農就業(yè)轉型相比第一代農民工完成得更早，他們將來再從事農業(yè)的可能性更小。再加上傳統(tǒng)小農戶種養(yǎng)規(guī)模小，收入低，工作環(huán)境比較枯燥單調，農業(yè)勞動強度大，青年人從事農業(yè)生產的意愿不強，當前“70后不愿種地、80后不會種地、90后不提種地”的情形突出，培養(yǎng)新型職業(yè)農民、保證農業(yè)發(fā)展“后繼有人”仍面臨很大的挑戰(zhàn)。

第二，要吃得好，但缺乏懂標準、懂市場、會經營、會管理的現(xiàn)代農業(yè)勞動力。一是鄉(xiāng)村農業(yè)技術人員專業(yè)化水平低、老化嚴重。縣、鄉(xiāng)兩級的農業(yè)技術機構，如農業(yè)技術服務中心、農技推廣站、畜牧獸醫(yī)站、種子站、土肥站等是農業(yè)技術推廣主要的橋梁和傳導力量。但縣、鄉(xiāng)兩級農業(yè)管理機構和農業(yè)技術機構都存在兩難局面：專業(yè)化水平低，開展農業(yè)新技術推廣普及難，人員青黃不接，將來后繼乏人?？h級農業(yè)技術機構農業(yè)技術人才奇缺，難以履行本部門的職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級農業(yè)技術部門沒有真正懂得農業(yè)技術的人員，無法承擔農業(yè)新技術推廣的重任，最終導致農業(yè)技術推廣缺乏基本的隊伍保障，新技術、新品種無法得到有效示范、推廣。據(jù)統(tǒng)計，基層農技推廣隊伍中四分之一的人員沒有技術職稱，其中，50歲以上的占30%，35歲以下的只有20%。二是農業(yè)經營管理人員稀缺且可能出現(xiàn)斷代。當前我國農業(yè)教育非農化、專業(yè)去農化，服務于鄉(xiāng)村振興的專業(yè)人才培養(yǎng)有削弱傾向。而且高校農業(yè)相關專業(yè)畢業(yè)生很少流向鄉(xiāng)村基層，涉農專業(yè)畢業(yè)生脫農化現(xiàn)象日益嚴重，農業(yè)發(fā)展對農技、管理人員的需求與大學生就業(yè)期望之間的結構性矛盾難以化解。據(jù)統(tǒng)計，農業(yè)類高校畢業(yè)生在專業(yè)領域就業(yè)的有60%，但到“三農”一線工作的僅有20%左右。與此同時，農業(yè)經營管理人才是連接城市要素資源與農民的橋梁，對土地流轉尤其是產業(yè)發(fā)展等有重要的推動作用。但當前我國大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)經營管理人才已經年齡老化，他們的經濟管理經驗也多偏重于傳統(tǒng)農業(yè)生產，無法適應鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對懂生產、懂市場、懂經營等多樣化經營管理人才的迫切要求。農業(yè)經營管理人才的年齡斷層及短缺問題將在較長時間內成為未來“種好地”和促進農業(yè)高質量發(fā)展的制約。

第一，農業(yè)生產條件和服務體系薄弱，種地降本增效的潛力不足。一是農業(yè)生產條件和基礎設施的短板依然突出。我國財政農業(yè)支出的70%用于人員供養(yǎng)及行政開支，用于農田水利等基礎設施的建設性支出比例不高，對農田水利等基礎設施、丘陵山區(qū)宜機化改造、一般農業(yè)服務等補貼投入不足。目前，全國仍有1.94萬多座病險水庫，占水庫總數(shù)的19.8%；大中型灌區(qū)干渠、支渠平均完好率分別僅約68%、55%，大中型灌區(qū)中灌溉水利用系數(shù)僅為0.49；耕地地力條件較差，一至三等的優(yōu)質耕地僅占31.2%，四至十等的中低產田約占70%；機具技術供給和農藝農田配套等方面存在“供不足需、供不適需”問題，丘陵山區(qū)宜機化機播、機收水平僅有28.3%、36.69%。二是農業(yè)生產性服務體系建設相對滯后。近年來，我國農業(yè)社會化服務組織發(fā)展較快，但依然存在著農業(yè)生產性服務供給與農業(yè)生產經營主體需求明顯“錯位”、服務領域注重單一環(huán)節(jié)、一體化全鏈條式綜合性服務較少、組織體系不夠完善，以及市場競爭秩序不佳、服務流程標準化程度低、合同管理意識薄弱、財會管理水平落后等運行機制不夠規(guī)范的諸多問題。與此同時，我國主要農作物單產接近農業(yè)生態(tài)區(qū)的上限，現(xiàn)有單一技術改進的邊際效果下降，持續(xù)提升糧食單產的難度增大。上述不足既制約農業(yè)勞動力的生產效率和種糧效益提升，也影響種地的勞動體驗，不利于吸引更多更高質量的勞動力參與農業(yè)生產活動。

第二，糧食支持政策不適應新形勢下農業(yè)現(xiàn)代化需要，保成本、穩(wěn)預期的作用不足。過去糧食支持保護政策在促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農民持續(xù)增收中發(fā)揮了重要作用，但適應新發(fā)展階段的國家糧食安全形勢，農業(yè)支持保護制度還存在不足。一是補貼強度有待進一步提高。雖然近年來我國農業(yè)補貼總量已超過美國、歐盟、印度等，但我國農業(yè)人口眾多，農業(yè)支持占農業(yè)產值的比重、農民人均補貼水平仍明顯偏低。最新數(shù)據(jù)顯示，我國農業(yè)補貼平均水平為9.1%，與韓國52.1%、日本47.3%、美國40%的補貼水平相比還相差甚遠。二是支出結構不合理。國內農業(yè)支持政策中，“黃箱”政策手段單一且主要集中于特定產品，而非特定產品“黃箱”空間運用不充分?！熬G箱”政策中，糧油儲備支出占比偏高，而農業(yè)保險保費補貼、農業(yè)科技創(chuàng)新、農業(yè)資源環(huán)境保護支出占比較低，還有較大潛力可挖。三是補貼精準性不強。隨著糧食生產規(guī)模化進程加快和機械化日益普及，現(xiàn)有補貼政策已不適應目前的糧食生產形勢。農業(yè)補貼政策多與糧食種植面積和產量相掛鉤，根據(jù)承包地面積均等發(fā)放補貼的方式不能滿足新型農業(yè)經營主體的需要。同時，對農田水利等基礎設施投入不足，丘陵山區(qū)宜機化改造推進緩慢。一般來說，糧食支持政策不但要直接激勵農業(yè)勞動力，而且要有足夠強的力度，這樣才能降低種糧機會成本，進而緩解“無人種地”的長期壓力。在未來生產成本高位上漲、價格波動風險加大的情況下，確保農民種糧有穩(wěn)定合理收益，實現(xiàn)“保本微利”，糧食政策在補貼強度和結構、精準性和有效性等方面仍需進一步改進。

長期看，提高農民種糧積極性是增加和穩(wěn)定糧食播種面積的基礎，也是保障我國糧食安全的根本出路。順應農業(yè)勞動力數(shù)量和結構的變化趨勢，破解種糧效益低下、農業(yè)生產要素條件薄弱、政策激勵強度不夠等難題，提前防范“無人種地”風險，讓更多農民愿種地、能種糧。

堅持政策保本、經營增效，加快構建農民種糧收益保障機制。一是堅持并完善糧食最低收購價和收儲調控政策。短期適當提高稻谷、小麥收購價，中長期在完全成本和種植收入保險試點運作成熟后，可相機選擇穩(wěn)定或穩(wěn)中下調價格水平。抓緊提升玉米、大豆收儲調控能力，完善儲備收購政策。二是穩(wěn)定并優(yōu)化種糧補貼政策。調整完善并常態(tài)化實施玉米和大豆生產者補貼政策，優(yōu)化補貼結構。探索實施動態(tài)調整的種糧農民綜合收入補貼政策，穩(wěn)定種糧收益。聚焦實際種地農民，探索一次性種糧補貼的精準發(fā)放、快速發(fā)放、精準管理制度，切實提高種糧農民的獲得感。完善農業(yè)技術推廣補貼、耕地地力保護補貼等政策。三是加快構建廣覆蓋、多層次、可選擇的糧食作物保險體系。聚焦主糧品種和產糧大縣，擴大完全成本保險和種植收入保險覆蓋面，提高中西部財政保費補貼比例；完善政策性保險產品體系，鼓勵開發(fā)商業(yè)保險，構建糧食生產風險監(jiān)測與災損評估體系。四是落實農資保供穩(wěn)價政策。積極應對農資價格上漲，進一步做好農資儲備供應工作，加強對農資供求情況的動態(tài)監(jiān)測，完善農資商品市場監(jiān)管，加強農資價格調控。

建設高素質農民隊伍，培育新型農業(yè)經營主體，發(fā)展農業(yè)生產經營社會化服務，提升小農戶發(fā)展能力，為糧食生產經營增效創(chuàng)造有利條件。一是建設一支高素質農民隊伍。重點面向適度規(guī)模經營農民，深入實施現(xiàn)代農民培育計劃，開展全產業(yè)鏈培訓，加強訓后技術指導和跟蹤服務。二是培育一批家庭農場、農民合作社帶頭人。完善對家庭農場和合作社的項目支持、生產指導、質量管理、對接市場等服務。建立農民合作社帶頭人人才庫，鼓勵農民工、高校畢業(yè)生、軍人退役、科技人員、農村實用人才等創(chuàng)辦領辦家庭農場、農民合作社。三是健全農業(yè)生產經營社會化服務。在對小農戶接受新技術培訓給予補貼，創(chuàng)新農民夜校、田間學校等培訓形式促進小農戶自身生產能力提升的同時，推動支持專業(yè)服務公司、農民合作社、農村集體經濟組織、服務專業(yè)戶等各類主體發(fā)揮各自功能，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，共同為種地農戶提供精準服務。因地制宜推廣單環(huán)節(jié)、多環(huán)節(jié)以及產前、產中、產后全程生產托管等服務模式，大力推廣“服務主體+農村集體經濟組織+農戶”“服務主體+各類新型經營主體+農戶”等組織形式，采取“農資+服務”“科技+服務”“互聯(lián)網+服務”等方式促進糧食生產技物結合、技服結合。鼓勵建設多種類型的農業(yè)綜合服務中心，圍繞構建糧食生產全產業(yè)鏈提供集農資供應、技術集成、農機作業(yè)、倉儲物流、產品營銷等服務于一體的綜合解決方案。

向“ 農地” 和“ 農技” 要效益，著力補齊農業(yè)基礎設施建設和農業(yè)科技短板，促進農業(yè)生產節(jié)本增效，改善糧食生產體驗，調動農民種糧積極性。一是補齊農田基礎設施短板。以提升糧食產能為目標，以永久基本農田保護區(qū)、糧食生產功能區(qū)、重要農產品保護區(qū)為重點，大力推進高標準農田建設，加強黑土地保護和利用，持續(xù)改善農業(yè)生產條件。二是加快推動種業(yè)振興。深入推進種質資源收集保護和鑒定利用工作，繼續(xù)實施良種科研聯(lián)合攻關計劃，強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，加快構建商業(yè)化育種體系，高標準建設種子基地，嚴格種業(yè)市場監(jiān)管，有效激勵育種原始創(chuàng)新。三是強化農機裝備技術支撐。要分區(qū)域、分品種補齊農機裝備短板，推進糧食作物育耕種、管收貯等環(huán)節(jié)先進農機裝備研制，加快推進品種、栽培、裝備集成配套，促進良種良法配套、農機農藝融合，實現(xiàn)農機減損增糧。提高重點區(qū)域水稻移栽機械、高性能免耕播種機械、玉米籽粒收獲機械等薄弱環(huán)節(jié)機具補貼額，將水稻育秧、糧食烘干等成套設施裝備納入農機新產品補貼試點范圍，強化農機、農藝、品種集成配套，加強穩(wěn)產增產、節(jié)種節(jié)肥節(jié)藥節(jié)水、智能高效關鍵技術裝備示范推廣，加快發(fā)展智慧農業(yè)。

耕地是糧食生產的命根子，要嚴守耕地紅線，有效遏制新增撂荒耕地，統(tǒng)籌利用好已撂荒耕地。一是加強對耕地撂荒問題的監(jiān)測管理。綜合運用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代技術，對耕地利用情況進行動態(tài)監(jiān)測，及時掌握耕地荒廢、閑置以及在永久基本農田上種樹等情況。同時要加強“撂荒”管理，對于“非糧化”導致的撂荒問題，嚴格落實耕地利用優(yōu)先序，加強用途管制和糧食生產功能區(qū)監(jiān)管，嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地，引導作物一年兩熟以上的糧食生產功能區(qū)至少生產一季糧食，種植非糧作物的要在一季后能夠恢復糧食生產。二是分類有序推進撂荒地利用。對于因條件差導致荒廢閑置的耕地，加快設施建設，改善耕種條件或用于設施農業(yè)用地等。對長期外出務工、家中無勞動力或勞動力不足導致的撂荒耕地，要鼓勵土地流轉，并完善土地流轉服務。對季節(jié)性撂荒地，應種植綠肥等養(yǎng)地作物，提高耕地質量。

【 作者單位：中國農業(yè)科學院農業(yè)經濟與發(fā)展研究所，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所，農業(yè)農村部農村經濟研究中心】

（摘自《中州學刊》2022年第7期）