城投平臺公司，即城市建設(shè)投資公司，是地方政府為了推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而設(shè)立的投融資平臺。自1991年以來，城投平臺公司在中國各地快速發(fā)展，為區(qū)域、城市、園區(qū)等基礎(chǔ)建設(shè)投資領(lǐng)域發(fā)揮了極為重要的作用。然而，隨著國家對地方政府隱性債務(wù)的嚴(yán)格管控，城投平臺公司面臨著巨大的轉(zhuǎn)型壓力和生存危機(jī)。

那么，城投平臺公司是否會倒閉呢？本文將從以下三個方面進(jìn)行分析：

一、城投平臺公司的現(xiàn)狀

根據(jù)最新數(shù)據(jù)，截至2022年12月末，全國發(fā)債城投平臺共有3089家，較2022年9月末增加29家。發(fā)債城投平臺存量債余額為139210億元。分主體評級來看，AAA級、AA+級平臺存量債規(guī)模較大，兩者合計占比達(dá)69.56%，其次是AA級，占比為28.01%，AA-級及以下和無評級平臺存量債余額占比合計僅2.43%2。分行政級別來看，市級、區(qū)縣級平臺存量債余額占比均在30%以上，省級平臺占比為15.64%。

從這些數(shù)據(jù)可以看出，城投平臺公司的規(guī)模和數(shù)量仍然很大，但是質(zhì)量和效率不高。大部分城投平臺公司的歷史定位決定了其缺失“業(yè)務(wù)”的現(xiàn)狀，即：過往業(yè)務(wù)端大部分以執(zhí)行政府指令性的投融資任務(wù)，以及代政府進(jìn)行土地整理、政府投資管理、基建項目建設(shè)為主，缺失或缺少市場化投資、經(jīng)營的業(yè)務(wù)；資源資產(chǎn)端可經(jīng)營性比例很低，如可經(jīng)營性資產(chǎn)占比低于10%、債務(wù)比率高于70%等情況較為常見；通常缺乏核心的市場化投資、經(jīng)營能力，以及主導(dǎo)的業(yè)務(wù)發(fā)展模式。

為了更具體地了解城投平臺公司的現(xiàn)狀，我們可以參考一些典型的案例。例如：

天津城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資集團(tuán)有限公司（簡稱天津城投），是全國最大的城投平臺公司之一，截至2022年6月末，其總資產(chǎn)達(dá)到8550.42億元。該公司主要從事天津市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營管理等業(yè)務(wù)，涉及軌道交通、公路橋梁、水務(wù)環(huán)保、公共服務(wù)等領(lǐng)域。該公司在推進(jìn)市場化轉(zhuǎn)型方面取得了一定成效，如成功發(fā)行了首單城市更新專項債券、成立了天津市城市更新基金等。但是該公司也面臨著巨額債務(wù)和高杠桿的問題，截至2022年6月末，其負(fù)債總額為7999.67億元，負(fù)債率為93.56%，其中短期借款和應(yīng)付債券合計達(dá)到3747.97億元。

上海城投（集團(tuán)）有限公司（簡稱上海城投），是上海市政府控股的綜合性國有企業(yè)集團(tuán)，截至2022年末，其總資產(chǎn)達(dá)到7143.58億元。該公司主要從事上海市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營管理等業(yè)務(wù)，涉及軌道交通、公路橋梁、水務(wù)環(huán)保、公共服務(wù)等領(lǐng)域。該公司在推進(jìn)市場化轉(zhuǎn)型方面也取得了一定成效，如成功發(fā)行了首單城市更新專項債券、成立了上海城市更新基金等。但是該公司也面臨著巨額債務(wù)和高杠桿的問題，截至2022年末，其負(fù)債總額為6019.86億元，負(fù)債率為84.25%，其中短期借款和應(yīng)付債券合計達(dá)到2548.77億元。

重慶資產(chǎn)經(jīng)營（集團(tuán)）有限公司（簡稱重慶資產(chǎn)），是重慶市政府控股的綜合性國有企業(yè)集團(tuán)，截至2022年末，其總資產(chǎn)達(dá)到207.53億元。該公司主要從事重慶市城市更新和舊城改造等業(yè)務(wù)，涉及土地整理、房屋拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。該公司在推進(jìn)市場化轉(zhuǎn)型方面還處于探索階段，如嘗試參與PPP項目、開發(fā)自營項目等。但是該公司也面臨著巨額債務(wù)和高杠桿的問題，截至2022年末，其負(fù)債總額為165.07億元，負(fù)債率為79.54%，其中短期借款和應(yīng)付債券合計達(dá)到94.67億元。

二、城投平臺公司的風(fēng)險

城投平臺公司面臨著多重風(fēng)險，主要有以下幾個方面：

（1）政策風(fēng)險。自2014年以來，國家對地方政府隱性債務(wù)進(jìn)行了一系列的管控、規(guī)范和清理，從舉債端到金融機(jī)構(gòu)端，逐年加緊對地方政府隱性債務(wù)和投融資平臺融資行為的監(jiān)管2。這使得城投平臺公司的融資渠道受到限制，融資成本上升，還款壓力增大。同時，國家也鼓勵具備優(yōu)勢基礎(chǔ)的省、市、區(qū)、縣及開發(fā)區(qū)、園區(qū)投融資平臺市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展、拓寬市場化投融資模式2。這意味著城投平臺公司必須擺脫對政府的依賴，提高自身的市場競爭力和盈利能力，否則將面臨被淘汰的風(fēng)險。

（2）債務(wù)風(fēng)險。城投平臺公司的債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)都存在問題。一方面，城投平臺公司的債務(wù)規(guī)模過大，超過了其可承受的范圍。根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)占GDP比重超過60%時，就會出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)。而據(jù)估計，中國地方政府隱性債務(wù)占GDP比重已經(jīng)超過了40%，其中城投平臺公司是主要的債務(wù)主體。另一方面，城投平臺公司的債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理，以短期債務(wù)為主，與其長期投資項目不匹配。這導(dǎo)致了城投平臺公司的流動性風(fēng)險和滾動性風(fēng)險，即難以按時償還到期債務(wù)，或者難以再融資續(xù)借新債務(wù)。

（3）資產(chǎn)風(fēng)險。城投平臺公司的資產(chǎn)質(zhì)量和回報率都不高。一方面，城投平臺公司的資產(chǎn)質(zhì)量較差，以不良資產(chǎn)和無效資產(chǎn)為主。這些資產(chǎn)包括一些停工、拖欠、虧損、無法變現(xiàn)的項目，以及一些無法盈利、無法收回成本的公益性項目。另一方面，城投平臺公司的資產(chǎn)回報率較低，遠(yuǎn)低于其融資成本。這些資產(chǎn)主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，其收益周期長、收益率低、收益不穩(wěn)定。而城投平臺公司的融資成本較高，主要是銀行貸款和債券發(fā)行，其利率水平遠(yuǎn)高于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的收益率。

三、城投平臺公司的出路

面對以上的現(xiàn)狀和風(fēng)險，城投平臺公司是否會倒閉呢？筆者認(rèn)為，這要看城投平臺公司如何應(yīng)對挑戰(zhàn)，尋求轉(zhuǎn)型發(fā)展。總體來說，城投平臺公司有以下幾種出路：

（1）市場化轉(zhuǎn)型。這是最理想也最困難的出路。市場化轉(zhuǎn)型要求城投平臺公司擺脫政府背景和干預(yù)，轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲饬x上的市場主體，通過市場化運作實現(xiàn)自身價值創(chuàng)造和可持續(xù)發(fā)展。這需要城投平臺公司進(jìn)行全方位的改革和創(chuàng)新，包括確定清晰的戰(zhàn)略定位和業(yè)務(wù)模式，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)布局，提升核心競爭力和效率水平，建立現(xiàn)代化的管控運營體系等。同時，也需要政府給予適當(dāng)?shù)闹С趾鸵龑?dǎo)，包括放松對城投平臺公司的管制和限制，提供一定的政策優(yōu)惠和激勵措施，促進(jìn)市場環(huán)境和制度建設(shè)等。

（2）并購重組。這是一種比較常見也比較有效的出路。并購重組是指城投平臺公司通過整合同類或異類的城投平臺公司或其他市場主體，實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)，提高資源利用效率，增強(qiáng)競爭力和抗風(fēng)險能力，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和負(fù)債結(jié)構(gòu)，拓展業(yè)務(wù)范圍和市場空間。這需要城投平臺公司進(jìn)行全面的市場調(diào)研和戰(zhàn)略規(guī)劃，確定并購重組的目標(biāo)、方向、方式和步驟，以及如何解決并購重組過程中可能遇到的法律、財務(wù)、人力、文化等問題。同時，也需要政府給予適當(dāng)?shù)闹С趾团浜希▍f(xié)助城投平臺公司進(jìn)行資產(chǎn)評估、審計、清算等工作，規(guī)范并購重組的程序和標(biāo)準(zhǔn)，防止利益沖突和損害等。

為了更具體地了解城投平臺公司的并購重組情況，我們可以參考一些典型的案例。例如：

江蘇省城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司（簡稱江蘇城投），是江蘇省政府控股的綜合性國有企業(yè)集團(tuán)，截至2020年末，其總資產(chǎn)達(dá)到4801.50億元。該公司主要從事江蘇省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營管理等業(yè)務(wù)，涉及軌道交通、公路橋梁、水務(wù)環(huán)保、公共服務(wù)等領(lǐng)域。該公司在推進(jìn)市場化轉(zhuǎn)型方面積極開展并購重組業(yè)務(wù)，如成功收購了南京地鐵集團(tuán)有限公司、南京水務(wù)集團(tuán)有限公司等多家本地區(qū)內(nèi)外的城投平臺公司或其他市場主體。通過并購重組，該公司實現(xiàn)了規(guī)模擴(kuò)張和業(yè)務(wù)拓展，提高了市場占有率和盈利能力，優(yōu)化了資產(chǎn)質(zhì)量和負(fù)債結(jié)構(gòu)。

深圳市城市建設(shè)發(fā)展集團(tuán)有限公司（簡稱深圳城發(fā)），是深圳市政府控股的綜合性國有企業(yè)集團(tuán)，截至2020年末，其總資產(chǎn)達(dá)到3505.37億元。該公司主要從事深圳市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營管理等業(yè)務(wù)，涉及軌道交通、公路橋梁、水務(wù)環(huán)保、公共服務(wù)等領(lǐng)域。該公司在推進(jìn)市場化轉(zhuǎn)型方面也積極開展并購重組業(yè)務(wù)，如成功收購了深圳市地鐵集團(tuán)有限公司、深圳市水務(wù)集團(tuán)有限公司等多家本地區(qū)內(nèi)外的城投平臺公司或其他市場主體。通過并購重組，該公司實現(xiàn)了規(guī)模擴(kuò)張和業(yè)務(wù)拓展，提高了市場占有率和盈利能力，優(yōu)化了資產(chǎn)質(zhì)量和負(fù)債結(jié)構(gòu)。

（3）資產(chǎn)處置。這是一種比較被動也比較痛苦的出路。資產(chǎn)處置是指城投平臺公司通過出售、轉(zhuǎn)讓、置換等方式，剝離其不良資產(chǎn)和無效資產(chǎn)，以減輕債務(wù)壓力，提高資產(chǎn)質(zhì)量。這需要城投平臺公司進(jìn)行全面的資產(chǎn)清理和評估，確定哪些資產(chǎn)是可以處置的，哪些資產(chǎn)是必須保留的，以及如何最大化處置收益和最小化處置成本。同時，也需要政府給予適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)和監(jiān)督，包括協(xié)助城投平臺公司尋找合適的資產(chǎn)買方，規(guī)范資產(chǎn)交易的程序和標(biāo)準(zhǔn)，防止資產(chǎn)流失和損失等。城投平臺公司的資產(chǎn)處置主要包括資產(chǎn)證券化、資產(chǎn)剝離和資產(chǎn)重組幾種方式：

一是資產(chǎn)證券化。即通過發(fā)行資產(chǎn)支持證券、信托計劃、基金產(chǎn)品等方式，將城投平臺公司持有的基礎(chǔ)設(shè)施、土地、房地產(chǎn)等資產(chǎn)打包出售給市場投資者，從而實現(xiàn)資產(chǎn)流動化和融資功能。例如：

2021年12月，城投集團(tuán)有限公司（簡稱城投）成功發(fā)行了首單城市更新專項債券，規(guī)模為10億元，期限為3年，利率為3.8%，用于支持市老舊小區(qū)改造項目。該債券是全國首單以城市更新項目作為收益來源和還款來源的專項債券，也是市首單以政府購買服務(wù)方式推進(jìn)的城市更新項目。

2021年11月，南京市建設(shè)投資控股集團(tuán)有限公司（簡稱南京建投）成功發(fā)行了首單公用事業(yè)REITs產(chǎn)品——南京建投公用事業(yè)收益權(quán)信托計劃（簡稱南京建投公用REITs），規(guī)模為10億元，期限為5年，利率為4.5%，用于收購南京建投旗下的水務(wù)、環(huán)保、熱力等公用事業(yè)項目的經(jīng)營權(quán)收益權(quán)。

二是資產(chǎn)剝離。即通過出售、轉(zhuǎn)讓、置換等方式，將城投平臺公司持有的非核心業(yè)務(wù)或低效益的資產(chǎn)剝離出去，從而實現(xiàn)資產(chǎn)輕量化和聚焦主業(yè)。例如：

2021年9月，廣州市建設(shè)開發(fā)控股集團(tuán)有限公司（簡稱廣州建設(shè)開發(fā)）與廣州地鐵集團(tuán)有限公司（簡稱廣州地鐵）簽署了《廣州市軌道交通PPP項目股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，將其持有的廣州地鐵6號線二期、7號線一期、9號線一期、13號線一期等四條線路共計49%的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給廣州地鐵，轉(zhuǎn)讓金額約為140億元。

2021年8月，成都高新投資集團(tuán)有限公司（簡稱成都高新投）與成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會（簡稱成都高新管委會）簽署了《關(guān)于成都高新區(qū)國有土地使用權(quán)出讓合同糾紛調(diào)解協(xié)議》，將其持有的位于成都高新區(qū)西區(qū)的一塊土地使用權(quán)無償劃撥給成都高新管委會，同時成都高新管委會將向成都高新投支付約50億元的補(bǔ)償款。

三是資產(chǎn)重組。即通過合并、分拆、注入等方式，將城投平臺公司持有的相關(guān)業(yè)務(wù)或資產(chǎn)進(jìn)行整合優(yōu)化，從而實現(xiàn)資產(chǎn)規(guī)?；蛥f(xié)同效應(yīng)。例如：

2021年7月，深圳市城市建設(shè)發(fā)展集團(tuán)有限公司（簡稱深圳城建）與深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計研究中心有限公司（簡稱深圳交規(guī)中心）簽署了《關(guān)于深圳交規(guī)中心整體劃轉(zhuǎn)至深圳城建的協(xié)議》，將深圳交規(guī)中心作為一個整體，以增資方式劃轉(zhuǎn)至深圳城建，增資金額為10億元。深圳交規(guī)中心是深圳市政府控股的專業(yè)化城市交通規(guī)劃設(shè)計機(jī)構(gòu)，此次劃轉(zhuǎn)旨在提升深圳城建在城市綜合運營服務(wù)領(lǐng)域的核心競爭力。

2021年6月，南昌市城市建設(shè)投資開發(fā)集團(tuán)有限公司（簡稱南昌城建）與南昌市地鐵集團(tuán)有限公司（簡稱南昌地鐵）簽署了《南昌地鐵1號線二期PPP項目合作協(xié)議》，將南昌城建持有的南昌地鐵1號線二期PPP項目49%的股權(quán)注入南昌地鐵，同時南昌地鐵將向南昌城建支付約30億元的補(bǔ)償款。此次注資旨在優(yōu)化南昌地鐵的股權(quán)結(jié)構(gòu)，提高南昌地鐵的運營效率。

（4）破產(chǎn)清算。這是一種最極端也最悲劇的出路。破產(chǎn)清算是指城投平臺公司因無力償還債務(wù)而被法院宣告破產(chǎn)，其全部資產(chǎn)被強(qiáng)制變現(xiàn)，用于清償債權(quán)人的債權(quán)。這意味著城投平臺公司的生命終結(jié)，其股東、管理層和員工都將失去利益和工作。同時，也會給政府、金融機(jī)構(gòu)和社會帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響，包括影響地方政府的信譽和形象，損害金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量和盈利能力，影響社會的穩(wěn)定和發(fā)展等。

綜上所述，城投平臺公司是否會倒閉，取決于其如何應(yīng)對挑戰(zhàn)，尋求轉(zhuǎn)型發(fā)展。筆者認(rèn)為，市場化轉(zhuǎn)型是城投平臺公司的最佳出路，也是其必須走的出路。只有通過市場化轉(zhuǎn)型，城投平臺公司才能擺脫政府背景和干預(yù)，轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲饬x上的市場主體，通過市場化運作實現(xiàn)自身價值創(chuàng)造和可持續(xù)發(fā)展。而要實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型，城投平臺公司需要進(jìn)行全方位的改革和創(chuàng)新，同時也需要政府給予適當(dāng)?shù)闹С趾鸵龑?dǎo)。

具體來說，市場化轉(zhuǎn)型包括以下幾個方面：

（1）明確定位和戰(zhàn)略。城投平臺公司需要根據(jù)自身的資源、能力、優(yōu)勢和劣勢，以及所處的市場環(huán)境和競爭態(tài)勢，明確自己的定位和戰(zhàn)略，確定自己要做什么、不做什么、怎么做。例如，有的城投平臺公司可以定位為區(qū)域性或全國性的基礎(chǔ)設(shè)施投資運營商，專注于軌道交通、公路橋梁、水務(wù)環(huán)保等領(lǐng)域；有的城投平臺公司可以定位為區(qū)域性或全國性的城市綜合運營服務(wù)商，專注于城市更新、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)地產(chǎn)等領(lǐng)域；有的城投平臺公司可以定位為區(qū)域性或全國性的國有資本投資運營商，專注于資本運作、投資并購、基金管理等領(lǐng)域。

（2）優(yōu)化組織和管理。城投平臺公司需要根據(jù)自己的定位和戰(zhàn)略，優(yōu)化自己的組織結(jié)構(gòu)和管理體系，提高運行效率和效果。例如，有的城投平臺公司可以實行扁平化管理，減少層級和部門，簡化流程和制度；有的城投平臺公司可以實行分業(yè)務(wù)板塊管理，建立獨立核算和考核的子公司或事業(yè)部；有的城投平臺公司可以實行專業(yè)化管理，引入外部專家或合作伙伴，提升專業(yè)能力和水平。

（3）創(chuàng)新業(yè)務(wù)和模式。城投平臺公司需要根據(jù)市場需求和變化，創(chuàng)新自己的業(yè)務(wù)內(nèi)容和模式方式，提高競爭力和盈利能力。例如，有的城投平臺公司可以開發(fā)新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域或產(chǎn)品線，如智慧城市、綠色能源、大健康等；有的城投平臺公司可以探索新的業(yè)務(wù)模式或合作方式，如PPP、REITS、并購重組等；有的城投平臺公司可以拓展新的業(yè)務(wù)市場或客戶群體，如跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨國界等。

（4）降低風(fēng)險和成本。城投平臺公司需要根據(jù)自身的債務(wù)狀況和財務(wù)壓力，降低自己的風(fēng)險敞口和成本負(fù)擔(dān)，提高資產(chǎn)質(zhì)量和負(fù)債結(jié)構(gòu)。例如，有的城投平臺公司可以通過資產(chǎn)處置或置換，剝離不良資產(chǎn)或無效資產(chǎn)，減輕債務(wù)壓力；有的城投平臺公司可以通過債務(wù)重組或置換，優(yōu)化債務(wù)期限或成本，降低融資難度；有的城投平臺公司可以通過資產(chǎn)證券化或融資創(chuàng)新，提高資產(chǎn)流動性或融資效率，增加融資渠道。

以上四個方面是市場化轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容，但并不是一成不變的，需要根據(jù)具體情況進(jìn)行靈活調(diào)整和適時修正。市場化轉(zhuǎn)型是一個長期的、復(fù)雜的、艱難的過程，需要城投平臺公司有清晰的目標(biāo)、堅定的決心、創(chuàng)新的思維、卓越的執(zhí)行，同時也需要政府有明確的方針、合理的政策、有效的監(jiān)管、及時的支持。只有這樣，城投平臺公司才能在市場化轉(zhuǎn)型中實現(xiàn)自我突破和跨越發(fā)展，為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。