奉天府、順天府是清代的“京府”，級別高于一般的省治府，長官稱為“府尹”，秩正三品。不過同樣是京府，清代的皇帝對奉天府似乎格外重視，其官制在不同時期都有一些變化，尤其是自乾隆以后，奉天府的一把手其實并不是府尹。

奉天府特別行政區(qū)的建立

1644年，清軍入關(guān)建都北京，當(dāng)時全國的形勢十分嚴峻，清軍實際占領(lǐng)的區(qū)域不過是京畿、直隸一帶，地盤遠不及大順和南明。

以多爾袞為首的滿洲統(tǒng)治高層，對大清的未來并不確定，甚至有很多人認為，清王朝有可能還會被迫退出關(guān)外。

故而，當(dāng)時盛京的官制以及各類行政機構(gòu)仍被保留，采取八旗駐防的方式進行統(tǒng)一管理，不設(shè)府、州、縣治。

順治十年，隨著中原的逐步統(tǒng)一，開始在盛京設(shè)立遼陽府以管理當(dāng)?shù)氐拿袷?。順治十四年，清王朝基本坐穩(wěn)了江山，短時間內(nèi)政權(quán)被顛覆的可能性已經(jīng)不大。

在這樣的政治環(huán)境下，效仿明代的“兩京制”，將盛京正式確立為“陪都”，同時照順天府之制置奉天府，以府尹為最高長官。

經(jīng)過順、康、雍三朝的調(diào)整，盛京的行政機構(gòu)趨于完善，所屬地方按照《光緒會典》的記載，有京縣一（承德縣），府二（錦州府、昌圖府），廳四（鳳凰直隸廳、興京廳、金州廳、新民廳），州五（遼陽、復(fù)州、寧遠、義州、岫巖），以及十四縣（不具列）。

此后盛京的府廳州縣沒有變動，一直到光緒、宣統(tǒng)二朝，隨著清末官制改革以及東北設(shè)省后，才有最新的調(diào)整。

奉天府的官制

自順治十四年置奉天府后，府尹為最高行政長官，其下設(shè)府丞（正四品）、治中、同知、通判等佐貳官。

乾隆三十年，奉天府尹的地位發(fā)生了實質(zhì)性的變化，這一年乾隆皇帝下旨，增設(shè)了“兼管府事大臣”一職，其權(quán)位于府尹之上。

按制，兼官府事大臣例由盛京五部侍郎擔(dān)任。了解清代官制的讀者應(yīng)該是清楚的，盛京五部（吏部不設(shè)）的最高長官為侍郎，秩同京師六部侍郎皆為正二品。

這次調(diào)整意義重大，奉天府尹的權(quán)限受到了極大的沖擊，從此淪為二把手。那么乾隆皇帝為何要增設(shè)管府事大臣呢？這也是有原因的。

一是盛京地區(qū)以軍事管理為主。盛京作為滿人的龍興之地，是太祖、太宗創(chuàng)業(yè)之基，又有關(guān)外三陵。其政治地位要遠遠高于其他各省，這也是清代統(tǒng)治者遲遲不在東北設(shè)省的原因。

按照《清代典章制度》的記載，盛京的管理主要分為軍政、民政兩個方面。八旗駐防最高長官盛京將軍權(quán)限很大，既管軍政又管旗人事務(wù)；奉天府的職責(zé)則是管理當(dāng)?shù)氐臐h人事務(wù)。

不過這樣一來也會產(chǎn)生一個矛盾，因為盛京地區(qū)旗人數(shù)量很多，他們自認是“滿洲老人”，經(jīng)常與漢民發(fā)生矛盾，一旦發(fā)生刑事案件，奉天府尹忌憚盛京將軍之勢，難以公正審理。

對于朝廷來說，維持盛京地區(qū)的安定團結(jié)、保持滿漢之間的協(xié)調(diào)是至關(guān)重要的。故而乾隆皇帝鑒于形勢做出調(diào)整，在盛京五部侍郎中簡派一人兼管府事。

畢竟，五部侍郎只比盛京將軍低一級，至少在事權(quán)上可以對盛京將軍進行制約。

二是天高皇帝遠，對奉天府尹加以防范。奉天府不比順天府，順天府權(quán)力再大，畢竟還是在皇帝的眼皮底下，又受到在京各部的制約，掀不起什么風(fēng)浪。

奉天府距離京師遙遠，且奉天府尹又是“滿缺”，大多數(shù)情況下盛京將軍與奉天府尹都是一條船上的人。

皇帝倒不怕他們尾大不掉，而是擔(dān)心他們的結(jié)合，會破壞盛京地區(qū)的政治穩(wěn)定，尤其是對漢人的統(tǒng)治上會存在偏見性。

輕視、慢待東北地區(qū)的漢人所引發(fā)的結(jié)果，早在努爾哈赤時期就吃過苦頭。因此，乾隆皇帝鑒于歷史教訓(xùn)，以侍郎兼管事大臣的身份，作為監(jiān)督人。這就好像設(shè)各省督、撫共設(shè)的性質(zhì)一樣。

光緒二年，朝廷對盛京的官制做了一個很大的調(diào)整。令盛京將軍兼管奉天府事，奉天府尹依舊是二把手。

看到這里或許有讀者會認為奉天府尹這個官當(dāng)?shù)糜悬c委屈，其實不然。不管是乾隆增設(shè)管府事大臣，還是光緒朝以盛京將軍兼管府事，其實奉天府的正常事務(wù)都是府尹負責(zé)。這就如同大學(xué)士兼管某部一樣，實際負責(zé)部務(wù)的仍是尚書。

自盛京將軍兼管府事以后，頭銜上也有了改變，照例要加“兼尹總督銜”。同樣奉天府尹的品級也發(fā)生了變化，由原來的正三品升格為加二品銜，并以兵部侍郎、右副都御使銜行巡撫事。

可以這么認為，光緒初年盛京官制的調(diào)整，其實已經(jīng)是慢慢向其他各省看齊了，盛京將軍視為“總督”，奉天府尹視為“巡撫”，這也是后來東北建省的官制雛形。