前言：

《中華人民共和國行政處罰法》第四十五條：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。處罰機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納?！?/p>

本條是《行政處罰法》關(guān)于處罰機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人陳述申辯進(jìn)行復(fù)核的唯一規(guī)定。該條雖然確立了對(duì)陳述申辯進(jìn)行復(fù)核的制度，但對(duì)于復(fù)核主體、復(fù)核內(nèi)容等等，并未展開。因此，基于實(shí)務(wù)考慮，確有探討必要。

一、陳述申辯的含義

“陳述權(quán)就是有權(quán)陳述自己的觀點(diǎn)和主張。”“申辯權(quán)是申述理由、加以辯解的權(quán)利。”[1]

“本條規(guī)定的陳述權(quán)是指當(dāng)事人對(duì)處罰機(jī)關(guān)給予行政處罰所認(rèn)定的事實(shí)及適用法律是否準(zhǔn)確、適當(dāng)，陳述自己對(duì)事實(shí)的認(rèn)定以及主觀的看法、意見，同時(shí)也可以提出自己主張、要求的權(quán)利。申辯權(quán)是指當(dāng)事人對(duì)處罰機(jī)關(guān)的指控、證據(jù)，提出不同的意見，進(jìn)行申辯，以正當(dāng)手段包括要求召開聽證會(huì)，駁斥處罰機(jī)關(guān)的指控以及駁斥處罰機(jī)關(guān)提出的不利證據(jù)的權(quán)利?！盵2]

“陳述，是指當(dāng)事人為自己的行為進(jìn)行客觀描述和說明。申辯，是指當(dāng)事人為自己的行為申述理由和辯解?！盵3]

“'陳述’是指當(dāng)事人為澄清事實(shí)真相而對(duì)自己的行為進(jìn)行客觀描述和說明；'申辯’是指當(dāng)事人為主張自己行為不該處罰或應(yīng)當(dāng)輕罰申述理由和辯解。”[4]

二、陳述申辯的性質(zhì)

“所謂行政相對(duì)人申辯權(quán)是指在行政執(zhí)法中行政相對(duì)人為了維護(hù)自己的權(quán)益或者其他利益，對(duì)行政主體的行政執(zhí)法行為進(jìn)行抗辯的一種程序權(quán)利?！盵5]

“行政相對(duì)人申辯權(quán)在性質(zhì)上屬于抗辯權(quán)；鑒于行政法所具有的實(shí)體與程序交織的特點(diǎn)，雖然行政相對(duì)人是在行政處罰程序中主張其申辯權(quán)，但是其目的旨在消滅或者減輕行政處罰，因而是一種實(shí)體權(quán)利而非程序權(quán)利?！盵6]

筆者認(rèn)為，為了更好地保障當(dāng)事人權(quán)利，應(yīng)將陳述申辯權(quán)歸入抗辯權(quán)。

三、陳述申辯的時(shí)間

“聽取申請(qǐng)人、利害關(guān)系人的陳述和申辯的時(shí)間范圍較大，處罰機(jī)關(guān)在對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行初步審查后，直到作出行政許可決定前，處罰機(jī)關(guān)只要發(fā)現(xiàn)行政許可直接關(guān)系第三人的利益，都應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知申請(qǐng)人和利害關(guān)系人；在此期間內(nèi)，申請(qǐng)人、利害關(guān)系人也都有權(quán)向處罰機(jī)關(guān)進(jìn)行陳述和申辯?！盵7]該條雖然是關(guān)于《行政許可法》中陳述申辯的釋義，但對(duì)行政處罰具有參照意義。

“當(dāng)事人所享有的陳述權(quán)和申辯權(quán)，貫穿于行政處罰的全過程，但只有處罰機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)，向當(dāng)事人送達(dá)了《行政處罰告知書》，履行了公開其行政活動(dòng)和所掌握的信息義務(wù)，當(dāng)事人在了解了處罰機(jī)關(guān)擬作出行政處罰決定的事實(shí)、理由和依據(jù)，獲得相關(guān)信息，在充分保障了當(dāng)事人的知情權(quán)后，當(dāng)事人才在法定的期限內(nèi)決定是否提出陳述申辯意見，參與行政程序，并對(duì)具體行政行為的作出發(fā)揮作用?！盵8]

“從行政主體對(duì)行政相對(duì)人履行告知義務(wù)時(shí)起，到行政主體做出行政決定時(shí)止，行政相對(duì)人都有權(quán)利作出陳述和申辯，而行政主體也有義務(wù)聽取行政相對(duì)人的陳述和申辯?！盵9]

雖然法理上當(dāng)事人陳述申辯的時(shí)限較為寬泛，但基于行政效率，不能不對(duì)當(dāng)事人陳述申辯的時(shí)限作出限制?！缎姓幜P法》雖然沒有規(guī)定，但一些部門規(guī)章和地方政府規(guī)章作出了明確，如《市場監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》第五十七條第二款規(guī)定，對(duì)給予行政處罰的案件，當(dāng)事人自告知書送達(dá)之日起5個(gè)工作日內(nèi)，未行使陳述、申辯權(quán)，未要求聽證的，視為放棄此權(quán)利；《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第二十三條明確，對(duì)于農(nóng)業(yè)行政處罰案件，當(dāng)事人可以在收到告知書之日起三日內(nèi)進(jìn)行陳述、申辯，當(dāng)事人無正當(dāng)理由逾期提出陳述、申辯，視為放棄權(quán)利。

需要注意的是，當(dāng)事人并非只能在執(zhí)法部門告知陳述申辯權(quán)之后才能進(jìn)行陳述申辯，而是自始就應(yīng)當(dāng)享有。這就意味著，執(zhí)法部門告知陳述申辯權(quán)以前，當(dāng)事人陳述申辯的，執(zhí)法人員需要聽取、記錄，而不應(yīng)拒絕。

三、復(fù)核主體

《自然資源部立案查處自然資源違法行為工作規(guī)范（試行）》（自然資辦發(fā)〔2020〕68號(hào)）第十條規(guī)定：“當(dāng)事人提出陳述和申辯的，由承辦司局進(jìn)行復(fù)核?！?/p>

《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政處罰程序規(guī)定》（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第55號(hào)）第十三條第二款規(guī)定：“當(dāng)事人提出陳述、申辯的，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的意見，并復(fù)核事實(shí)、理由和證據(jù)?！?/p>

《著作權(quán)行政處罰實(shí)施辦法》（國家版權(quán)局令第6號(hào)）第二十八條規(guī)定：“辦案人員應(yīng)當(dāng)充分聽取當(dāng)事人的陳述、申辯意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)進(jìn)行復(fù)核，并提交復(fù)核報(bào)告?！?/p>

《國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)行政處罰實(shí)施辦法（試行）》第十六條第二款規(guī)定：“當(dāng)事人要求陳述和申辯的，承辦部門應(yīng)當(dāng)充分聽取當(dāng)事人意見，對(duì)有關(guān)情況進(jìn)行復(fù)核，不得因當(dāng)事人的申辯而加重處罰?！?/p>

《文物行政處罰程序暫行規(guī)定》（文化部令第33號(hào)）第三十三條：“案件承辦人應(yīng)當(dāng)充分聽取當(dāng)事人的陳述、申辯意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由進(jìn)行復(fù)核，并向文物行政部門負(fù)責(zé)人提交復(fù)核報(bào)告。”

《文化市場綜合行政執(zhí)法管理辦法》（文化部令第52號(hào)）第十九條第二款：“執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)充分聽取當(dāng)事人的陳述和申辯，并制作筆錄，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)進(jìn)行復(fù)核，經(jīng)復(fù)核成立的應(yīng)當(dāng)采納?！?/p>

《國家能源局行政處罰程序規(guī)定》（國能發(fā)監(jiān)管規(guī)〔2022〕114號(hào)）第三十四條第二款規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政處罰委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)進(jìn)行復(fù)核，并在工作結(jié)束后及時(shí)匯總有關(guān)情況?！?/p>

《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定（2020修訂）》第四十八條規(guī)定：“適用一般程序作出處罰決定，應(yīng)當(dāng)由兩名以上交通警察按照下列程序?qū)嵤?

（三）對(duì)當(dāng)事人陳述、申辯進(jìn)行復(fù)核，復(fù)核結(jié)果應(yīng)當(dāng)在筆錄中注明；“

《交通運(yùn)輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令2021年第6號(hào)）第二條規(guī)定：“交通運(yùn)輸行政執(zhí)法部門（以下簡稱執(zhí)法部門）及其執(zhí)法人員實(shí)施交通運(yùn)輸行政執(zhí)法行為，適用本規(guī)定?！?/p>

第七十條第二款規(guī)定：“執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)充分聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由、證據(jù)認(rèn)真進(jìn)行復(fù)核”。

有些部委、省司法廳制發(fā)的行政執(zhí)法示范文書，對(duì)于復(fù)核意見要求多級(jí)審查，即經(jīng)辦人提出復(fù)核意見后，還需要部門負(fù)責(zé)人和單位負(fù)責(zé)人簽字，如住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳印發(fā)的《城市管理行政執(zhí)法文書示范文本（試行）》（建辦督函〔2020〕484號(hào)）示范文書64《陳述申辯、聽證復(fù)核意見書》，在“復(fù)核人意見欄”下面，還有“承辦機(jī)構(gòu)意見”和“處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人意見”；河南省司法廳《河南省行政處罰文書格式范本》（2021版）第26《陳述申辯復(fù)核意見書》，在“承辦人意見”欄下面，還有“承辦機(jī)構(gòu)審核意見”和“處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批意見”。如此繁瑣，可能會(huì)降低行政效率，并導(dǎo)致流于形式。

而市場監(jiān)管總局制發(fā)的《市場監(jiān)督管理行政處罰文書格式范本（2021年修訂版）》（國市監(jiān)法發(fā)〔2021〕42號(hào)），其中的《行政處理決定審批表》有“是否經(jīng)過復(fù)核（聽證） 程序”欄和“復(fù)核意見或者聽證意見”欄，即將復(fù)核意見嵌入最終的處理決定審批程序，不再單獨(dú)審批；同時(shí)，在《行政處罰決定書》中載明“當(dāng)事人陳述、申辯、聽證意見，復(fù)核以及采納情況和理由”。 《廣東省行政執(zhí)法流程與執(zhí)法文書范本（2020年版）》（廣東省司法廳粵司函〔2020〕630號(hào)）也是采用這種方式。

筆者認(rèn)為，將復(fù)核意見放在行政處理決定審批表并在處罰決定文書中載明的做法，既做到了工作留痕、便于舉證，也做到了內(nèi)部審批把關(guān)、防范復(fù)核沒有審批的法律風(fēng)險(xiǎn)，有助于提高工作和審批效率，值得借鑒。

但是，筆者仍然認(rèn)為，基于行政效率的考量，在法無明確規(guī)定時(shí)，陳述申辯僅需要由辦案人復(fù)核即可，沒有必要履行內(nèi)部審批流程。

四、復(fù)核的內(nèi)容

“對(duì)當(dāng)事人的申辯和陳述，處罰機(jī)關(guān)必須認(rèn)真對(duì)待，充分聽取其意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)進(jìn)行審查核實(shí)?！盵10]

“進(jìn)行復(fù)核，要求處罰機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)加以審查核對(duì)，查驗(yàn)其真實(shí)性、合法性、合理性，并與已經(jīng)掌握的事實(shí)和證據(jù)加以比對(duì)，作為是否采納的依據(jù)。”[11]

“聽取當(dāng)事人意見是案件事實(shí)調(diào)查的一個(gè)環(huán)節(jié)，處罰機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由及證據(jù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核，通過調(diào)查核實(shí)，全面查清案件事實(shí)?！盵12]

筆者認(rèn)為，復(fù)核的內(nèi)容，根據(jù)當(dāng)事人能否提交證據(jù)，可分為三種情形。其一，當(dāng)事人提出事實(shí)、理由的同時(shí)，提供了相應(yīng)的證據(jù)。此時(shí)，處罰機(jī)關(guān)需對(duì)當(dāng)事人提供的證據(jù)加以審查核對(duì)，查驗(yàn)其真實(shí)性、合法性、合理性，并與已經(jīng)掌握的事實(shí)和證據(jù)加以比對(duì)，再進(jìn)行綜合判斷。其二，當(dāng)事人提出事實(shí)、理由的同時(shí)，由于自身能力限制，未能提供相應(yīng)證據(jù)，但能夠說明證據(jù)線索或者指向，且該證據(jù)對(duì)處罰事實(shí)的認(rèn)定或者法律適用具有較大作用，此時(shí)處罰機(jī)關(guān)需要進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)，以與當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由以及已經(jīng)掌握的事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行比對(duì)。其三，當(dāng)事人提出事實(shí)、理由的同時(shí)，對(duì)其能夠提供的證據(jù)拒不提供，且其對(duì)此不能作出合理解釋，或者客觀上確實(shí)無法提供證據(jù)，但也不能說明證據(jù)線索或指向。此時(shí)，處罰機(jī)關(guān)需要認(rèn)真做好筆錄，特別是告知當(dāng)事人對(duì)自己提出的事實(shí)、理由負(fù)有舉證義務(wù)，否則需要承擔(dān)不利后果。如當(dāng)事人仍不能提供的，如處罰機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握的事實(shí)和證據(jù)與當(dāng)事人陳述申辯的事實(shí)、理由不一致的，對(duì)其陳述申辯不予采納。

同時(shí)，根據(jù)當(dāng)事人陳述申辯內(nèi)容對(duì)案件有無影響，可以區(qū)分為兩種情形。第一種，當(dāng)事人的陳述申辯內(nèi)容對(duì)案件定性、情形、處罰等沒有實(shí)質(zhì)影響，如只是表明今后改正的態(tài)度等，此時(shí)，處罰機(jī)關(guān)可以簡化復(fù)核程序，無需進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)。第二種，當(dāng)事人的陳述申辯內(nèi)容對(duì)案件定性、情形、處罰等具有實(shí)質(zhì)影響，甚至提交了相應(yīng)證據(jù)，此時(shí)處罰機(jī)關(guān)需要進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)。

無論是《行政處罰法》第四十五條的法條表述還是舉證原理，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)就其陳述申辯中提出的事實(shí)、理由承擔(dān)舉證責(zé)任。處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在詢問中及時(shí)告知當(dāng)事人舉證義務(wù)，避免自己承擔(dān)不利后果。

五、復(fù)核結(jié)果的表述

《關(guān)于征求<安全生產(chǎn)行政執(zhí)法規(guī)范用語指引>意見的函》第三條規(guī)定：“向當(dāng)事人反饋陳述申辯意見復(fù)核情況時(shí)，要告知當(dāng)事人是否采納的理由和依據(jù)。

已采納。如：經(jīng)過復(fù)核，我廳（局）認(rèn)為你提出的事實(shí)或理由成立，決定予以采納。

不采納。如：經(jīng)過復(fù)核，我廳（局）認(rèn)為你提出的事實(shí)或理由不成立，原因是××××，所以決定不予采納。”

筆者認(rèn)為，雖然該規(guī)范正式發(fā)布時(shí)刪除了上述內(nèi)容，但其中表述可以參照。

六、復(fù)核結(jié)果應(yīng)否告知當(dāng)事人

有部委在程序規(guī)定中予以明確，如：

《海關(guān)辦理行政處罰案件程序規(guī)定》（海關(guān)總署令第250號(hào)）第七十條規(guī)定：“經(jīng)復(fù)核后，變更原告知的行政處罰或者不予行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)重新制發(fā)海關(guān)行政處罰告知單或者不予行政處罰告知單，并且依照本規(guī)定第六十六條至第六十九條的規(guī)定辦理。

經(jīng)復(fù)核后，維持原告知的行政處罰或者不予行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)的，依照本章第四節(jié)的規(guī)定作出處理決定?！?/p>

民政部《養(yǎng)老服務(wù)市場失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單管理辦法（試行）》（民發(fā)〔2019〕103號(hào)）第八條第三款規(guī)定：“民政部門應(yīng)當(dāng)自收到陳述、申辯意見之日起15個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行復(fù)核并書面答復(fù)當(dāng)事人。”

《旅游行政處罰辦法》（國家旅游局令第38號(hào)）第三十七條規(guī)定：“旅游主管部門應(yīng)當(dāng)充分聽取當(dāng)事人的陳述和申辯并制作筆錄，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核。當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，應(yīng)當(dāng)予以采納；不能成立而不予采納的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人說明理由?！?/p>

關(guān)于司法機(jī)關(guān)的態(tài)度，筆者僅檢索到一個(gè)案例：北京市高級(jí)人民法院（2017）京行終4824號(hào)行政判決書認(rèn)定，“在必要情況下甚至可通過適當(dāng)形式將是否采納陳述和申辯意見的結(jié)果告知行政相對(duì)人，并根據(jù)情況說明理由?！?/p>

筆者認(rèn)為，為平衡當(dāng)事人權(quán)利與行政效率，如果通過復(fù)核改變了作出處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，應(yīng)當(dāng)重新告知當(dāng)事人，此時(shí)當(dāng)事人有權(quán)就新處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)提出陳述申辯；如果沒有改變作出處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，則無需再一次告知。

但是，筆者也注意到，在國家機(jī)關(guān)內(nèi)部處分程序中，復(fù)核結(jié)果需要告知當(dāng)事人，如《公務(wù)員法》第九十六條規(guī)定：“原處理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自接到復(fù)核申請(qǐng)書后的三十日內(nèi)作出復(fù)核決定，并以書面形式告知申請(qǐng)人?！薄斗ü賾徒涔ぷ鞒绦蛞?guī)定（試行）》（法〔2021〕319號(hào)）第三十七條規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)自接到復(fù)核申請(qǐng)書后的三十日內(nèi)作出復(fù)核決定，并以書面形式告知申請(qǐng)人。”

筆者認(rèn)為，對(duì)同樣事務(wù)同樣對(duì)待是不言自明的自然法理，立法機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)內(nèi)外有別，如同刑法對(duì)盜竊罪與貪污罪的規(guī)定，內(nèi)寬而外嚴(yán)。

七、未復(fù)核的法律后果

《行政處罰法》第六十二條規(guī)定：“處罰機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，未依照本法第四十四條、第四十五條的規(guī)定向當(dāng)事人告知擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，或者拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，不得作出行政處罰決定；當(dāng)事人明確放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外?！?/p>

“處罰機(jī)關(guān)不聽取當(dāng)事人的陳述或者申辯所作出的行政處罰決定，是無效的法律行為。所謂無效的法律行為是指不發(fā)生法律效力的行為。”[13]

“如果處罰機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰決定將不能成立?！盵14]

最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋第九十六條：“有下列情形之一，且對(duì)原告依法享有的聽證、陳述、申辯等重要程序性權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)損害的，屬于行政訴訟法第七十四條第一款第二項(xiàng)規(guī)定的“程序輕微違法”：

（一）處理期限輕微違法；

（二）通知、送達(dá)等程序輕微違法；

（三）其他程序輕微違法的情形。”

山西省呂梁市中級(jí)人民法院（2020）晉11行終118號(hào)判決認(rèn)為：“復(fù)核程序恰恰是對(duì)當(dāng)事人陳述、申辯權(quán)利實(shí)施的保障。通過復(fù)核程序，處罰機(jī)關(guān)在聽取當(dāng)事人陳述、申辯理由的同時(shí)，可以充分確保行政處罰的程序合法；通過復(fù)核程序，處罰機(jī)關(guān)可以發(fā)現(xiàn)尚未掌握的事實(shí)與證據(jù)，有利于全面考慮案情，確保行政處罰的結(jié)果無誤。因此，行政處罰過程中的復(fù)核程序，是確保處罰結(jié)果公正的重要保障，是正當(dāng)程序的基本要求，處罰機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人提出的陳述申辯理由不予復(fù)核，其本質(zhì)是拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯。按照上述法律規(guī)定，被上訴人劉家山派出所拒絕聽取上訴人的陳述、申辯，其作出的行政處罰決定依法不能成立，應(yīng)當(dāng)予以撤銷?！?/p>

江蘇省淮安市中級(jí)人民法院（2021）蘇08行終6號(hào)行政判決認(rèn)為：“110出警后雖然于當(dāng)日18時(shí)06分對(duì)簡要警情處理結(jié)果進(jìn)行反饋，但被上訴人清江浦公安分局對(duì)上訴人提出被打的這一新的事實(shí)、理由和證據(jù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核，而被上訴人既沒有進(jìn)行復(fù)核，也未作出書面復(fù)核意見，該行為剝奪了上訴人沈子棟的陳述和申辯權(quán)，其辦案程序違反上述法律規(guī)定，屬程序違法，被上訴人所作的處罰決定依法應(yīng)當(dāng)撤銷?！?/p>

北京市高級(jí)人民法院（2017）京行終4824號(hào)行政判決認(rèn)為：“鑒于本案一、二審審理程序中，財(cái)政部通過提交答辯狀、當(dāng)庭陳述等方式，進(jìn)一步說明了其未予采納梅蘭嘉德公司陳述、申辯的理由，結(jié)合本案已認(rèn)定梅蘭嘉德公司存在惡意串通的事實(shí)等情況，財(cái)政部沒有履行復(fù)核程序，未對(duì)梅蘭嘉德公司的陳述、申辯權(quán)造成實(shí)質(zhì)損害，對(duì)此應(yīng)確認(rèn)財(cái)政部作出除沒收違法所得決定以外的其余決定程序輕微違法，但不撤銷該部分處罰。”

貴州省畢節(jié)市中級(jí)人民法院(2021)黔05行終98號(hào)行政判決認(rèn)為：“本案中，上訴人對(duì)被上訴人在《行政處罰告知筆錄》中提出的申辯未經(jīng)復(fù)核逕行作出行政處罰決定，違反法定程序。但基于上訴人《行政處罰告知筆錄》中已依法保障了被上訴人陳述、申辯及申請(qǐng)聽證的權(quán)利，且被上訴人違法事實(shí)證據(jù)確鑿，上訴人未進(jìn)行復(fù)核的行為并未對(duì)被上訴人的權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響，故上訴人屬于程序輕微違法，依法應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)上訴人的行政行為違法?！?/p>

可見，司法實(shí)踐中對(duì)于未復(fù)核的法律后果處理不一致，有待于最高法能統(tǒng)一司法認(rèn)識(shí)和裁量標(biāo)準(zhǔn)。

八、放棄陳述申辯的后果

《行政處罰法》第六十二條：“處罰機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，未依照本法第四十四條、第四十五條的規(guī)定向當(dāng)事人告知擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，或者拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，不得作出行政處罰決定；當(dāng)事人明確放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外?！?/p>

“在當(dāng)事人放棄陳述和申辯的情況下，行政主體可在陳述和申辯期限內(nèi)即作出行政行為?！盵15]

“筆者認(rèn)為處罰機(jī)關(guān)利用了與行政相對(duì)人之間不對(duì)等的地位和行政相對(duì)人急于取回車輛的心理，主動(dòng)讓行政相對(duì)人簽訂放棄陳述、申辯和聽證的文書是違反程序的，人民法院應(yīng)當(dāng)以程序違法撤銷行政行為?！盵16]

《國家外匯管理局行政處罰辦法》（國家外匯管理局公告2022年第1號(hào)）第六十七條第二款規(guī)定：“當(dāng)事人逾期未進(jìn)行陳述申辯、申請(qǐng)聽證，或者書面放棄陳述申辯權(quán)利、聽證權(quán)利的，外匯局可直接制作行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人。”

《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》(2020年8月6日公安部令第160號(hào)第三次修正)第一百三十四條：“違法嫌疑人放棄聽證或者撤回聽證要求后，處罰決定作出前，又提出聽證要求的，只要在聽證申請(qǐng)有效期限內(nèi)，應(yīng)當(dāng)允許?！?/p>

從檢索到的案例看，法院對(duì)當(dāng)事人放棄陳述申辯后，處罰機(jī)關(guān)當(dāng)場作出處罰決定的，不認(rèn)為違反法定程序。

筆者認(rèn)為，當(dāng)事人放棄陳述申辯后，在處罰機(jī)關(guān)作出處罰決定書前提出陳述申辯意見的，處罰機(jī)關(guān)應(yīng)予復(fù)核；但在處罰機(jī)關(guān)已經(jīng)作出處罰決定書后提出陳述申辯意見的，處罰機(jī)關(guān)不予復(fù)核。

同時(shí)，筆者建議，處罰機(jī)關(guān)不要制作“放棄陳述申辯”的制式文書，不主動(dòng)向當(dāng)事人提出放棄陳述申辯，由當(dāng)事人自己提出并自行書寫放棄陳述聽證的文書。

九、陳述申辯與聽證的關(guān)系

“聽取意見可以分為正式聽證和非正式聽證。前者是以召開聽證會(huì)的方式聽取意見，如《行政處罰法》第42條、《行政許可法》第46-48條的規(guī)定；后者是通過書面或這其他方式聽取意見，如《行政處罰法》第32條。正式聽證接近于司法程序的模式，實(shí)施起來行政成本高且效率低，所以在行政程序法上，聽取意見原則上以非正式聽證為主，正式聽證以法定為限。對(duì)于非正式聽證，法律不必作出具體規(guī)定，它的步驟、方式與時(shí)空要素都由處罰機(jī)關(guān)裁量確定。但是，給行政相對(duì)人一個(gè)陳述意見的機(jī)會(huì)，且這個(gè)機(jī)會(huì)在步驟、方式與時(shí)空要素方面應(yīng)當(dāng)具有常人判斷說得過去的合理性。”[17]

“聽證是正式化程度相對(duì)較高的聽取意見程序,聽取陳述和申辯則是正式化程度相對(duì)較低的聽取意見程序?！薄叭绻姓黧w在作出不利于當(dāng)事人的行政行為前,已啟動(dòng)行政聽證程序,則無須再啟動(dòng)聽取陳述和申辯程序。”[18]

“需明確申請(qǐng)聽證的，不再走陳述、申辯的程序。因?yàn)槁犠C是更加正規(guī)化的陳述和申辯，也可以說陳述申辯是簡易的聽證，二者的作用是一樣的，都是為了保證行政處罰不枉不縱?！盵19]

筆者也認(rèn)為，聽證對(duì)陳述申辯有較強(qiáng)的替代作用。建議在此后修改《行政處罰法》時(shí)，明確符合聽證條件的案件，如果當(dāng)事人已申請(qǐng)聽證，此時(shí)處罰機(jī)關(guān)不需要再告知當(dāng)事人陳述申辯權(quán)利。

§§

注釋：

[1] 《中華人民共和國行政許可法釋義》，中國人大網(wǎng)，網(wǎng)址http://www.npc.gov.cn/npc/c2188/200410/9c42c9859e714f5bbd5f97eaa0944b03.shtml。

[2] 吳高盛（原全國人大常委會(huì)法工委立法規(guī)劃室主任）：《<中華人民共和國行政處罰法>釋義及實(shí)用指南》，中國民主法制出版社2015年3月版。

[3] 許安標(biāo)主編：《<中華人民共和國行政處罰法>釋義》，中國民主法制出版社2021年6月第1版，第44頁。