黨的十九大強調要加快建立現(xiàn)代財政制度，明確提出要建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，2019年6月，財政部黨組審議通過了《財政核心業(yè)務一體化系統(tǒng)實施方案》,決定在全國分兩批實施預算管理一體化重大改革。我省采用升級改造模式建設一體化系統(tǒng)，在此基礎上，本課題開展了預算管理一體化視角下的預算執(zhí)行管理研究，為繼續(xù)深入推進預算管理一體化建設提供支持，為進一步完善預算執(zhí)行管理制度探索方法和路徑。

一、預算管理一體化的總體建設情況

（一）實施背景

隨著經濟發(fā)展進入新常態(tài)，財政收入難以持續(xù)高速增長。特別是2018年減稅降費政策實施以來，中央和地方收入增速均明顯回落。加之全球疫情仍在持續(xù)演變，外部環(huán)境更趨復雜嚴峻，經濟全面復蘇基礎還不穩(wěn)固。同時，剛性支出有增無減，收支矛盾持續(xù)突出，財政可持續(xù)性面臨諸多挑戰(zhàn)。綜合看，財政在今后較長一個時期仍將處于“緊平衡”狀態(tài)。

在這種形勢下，推進預算管理一體化建設，目的是以系統(tǒng)化思維和信息化手段支撐預算管理，規(guī)范各級預算管理工作流程，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準，推動各級預算管理規(guī)范化、標準化和自動化，意義重大、影響深遠。推進預算管理一體化建設，有利于規(guī)范預算管理，提高預算編制水平，清理虛報虛高的預算支出項目，杜絕虛增財政收入和支出等行為；有利于落實過緊日子的要求，硬化支出預算執(zhí)行約束，嚴控預算追加事項，防止違反預算規(guī)定亂開口子；有利于提升財政資金配置效率，以績效為導向優(yōu)化支出結構，保障好支撐經濟社會發(fā)展和關系民生福祉的重點項目，提高財政資金的使用效益。

（二）目標內容

預算管理一體化建設構建現(xiàn)代信息技術條件下“制度+技術”的管理機制，全面提高各級預算管理規(guī)范化、標準化和自動化水平，實現(xiàn)各級財政部門對預算管理的動態(tài)反映和有效控制，推動預算管理邁上新臺階。主要內容可以概括為五個“一體化”。

1、政府預算管理的一體化。統(tǒng)一各級財政預算管理規(guī)則和管理要素，建立健全上下級預算的銜接機制，實現(xiàn)逐級匯總編制真實完整的全國預算，動態(tài)實時反映預算資源的分配、撥付、使用情況，并對非財力性轉移支付項目跟蹤問效，及時掌握各級預算落實黨中央、國務院決策部署情況，增強政府宏觀調控能力。

2、各部門預算管理的一體化。各部門及所屬單位依法依規(guī)將取得的各類收入納入部門和單位預算，執(zhí)行統(tǒng)一的預算管理制度。各部門統(tǒng)籌使用好本部門非財政撥款收入等各項收入和各類存量資金資產，突出保障重點支出需求，提高資金使用效益和資產配置效率。

3、預算全過程管理的一體化。整合預算編制、預算執(zhí)行、決算和報告、政府采購、資產管理等預算管理環(huán)節(jié)，強化順向環(huán)環(huán)相扣的控制機制和逆向動態(tài)可溯的反饋機制，預算執(zhí)行結果及形成資產情況作用于以后年度預算編制，同時推進績效管理與預算管理各環(huán)節(jié)深度融合，形成預算全過程的管理閉環(huán)。

4、預算項目全周期管理的一體化。預算管理各環(huán)節(jié)以預算項目為基本單元，依托項目庫對預算項目全生命周期實施管理。預算支出以預算項目形式全部納入項目庫，加強跨年度項目支出、政府償債支出、政府承諾或做出的各類中長期支出事項等與各年度預算的銜接，更好地統(tǒng)籌未來財政收支，增強中期財政規(guī)劃對年度預算的約束，加強跨年度預算平衡。經常性項目、延續(xù)性項目及當年未安排的預算儲備項目，自動滾入下一年度，促進準確、高效編制預算。

5、預算數(shù)據(jù)管理的一體化。實現(xiàn)各級財政預算數(shù)據(jù)生產和對接傳輸?shù)臉藴驶?。堅持部門和單位財務管理主體責任，集中單位會計核算、資產管理、賬戶余額等預算數(shù)據(jù)，實現(xiàn)財政部門與單位主管部門共享共用。各省預算管理一體化系統(tǒng)集中地方各級財政預算數(shù)據(jù)，并與中央財政系統(tǒng)對接，實現(xiàn)全國預算數(shù)據(jù)的集中管理。

（三）主要做法

為與財政部預算管理一體化建設框架有效銜接，我省統(tǒng)一對標《規(guī)范》和《技術標準》建設本地區(qū)的預算管理一體化系統(tǒng)，建設思路是：通過嵌入系統(tǒng)的管理規(guī)則，規(guī)范預算管理和硬化預算約束，并與財政部聯(lián)網(wǎng)對接，同時實現(xiàn)各級預算數(shù)據(jù)的集中統(tǒng)一管理和上下貫通。具體體現(xiàn)在“四個統(tǒng)一”，即統(tǒng)一業(yè)務規(guī)范、統(tǒng)一技術標準、統(tǒng)一對標改造、統(tǒng)一管理數(shù)據(jù)。

1、統(tǒng)一業(yè)務規(guī)范。

對照財政部制定的《業(yè)務規(guī)范》，結合我省預算管理實際，我們研究制定了《江西預算管理一體化規(guī)范》。業(yè)務規(guī)范按照預算管理主體流程，分為基礎信息管理、項目庫管理、預算編制、預算批復、預算調整和調劑、預算執(zhí)行、會計管理、決算和報告、賬戶管理等9個部分以及5個附錄，涵蓋預算管理的主要環(huán)節(jié)。

2、統(tǒng)一技術標準。

對照財政部《技術標準》，依據(jù)我省業(yè)務規(guī)范，我們制定了《江西預算管理一體化系統(tǒng)技術標準》。預算管理一體化建設堅持統(tǒng)一標準而不是統(tǒng)一軟件，方便進行個性化功能開發(fā)和發(fā)揮不同軟件公司專業(yè)特長?！都夹g標準》主要包括概述、系統(tǒng)描述、數(shù)據(jù)描述、數(shù)據(jù)技術標準、其他技術標準5章，14項預算管理一體化系統(tǒng)外部接口標準、全國數(shù)據(jù)匯總標準等附錄，主要就預算管理一體化系統(tǒng)建設有關的數(shù)據(jù)結構進行規(guī)范，對系統(tǒng)的數(shù)據(jù)描述、接口標準、邏輯庫表、系統(tǒng)軟件質量標準等技術標準做出規(guī)定，用于預算管理一體化系統(tǒng)的設計和開發(fā)、與其他系統(tǒng)的對接以及數(shù)據(jù)交換與共享等，保證《規(guī)范》規(guī)定的管理流程、管理規(guī)則和管理要素貫徹落實到預算管理一體化系統(tǒng)中。   

3、統(tǒng)一對標改造。

嚴格對標《規(guī)范》和《技術標準》開展預算管理一體化系統(tǒng)建設，是實現(xiàn)預算管理一體化建設目標，推動深化預算制度改革的核心基礎。全國一體化系統(tǒng)建設有“三種模式”，一是自建模式，如陜西省、廣東省；二是跟從模式，主要跟從河南省、海南省、河北?。蝗巧壐脑炷Ｊ?，如云南省、寧夏。我省預算執(zhí)行等系統(tǒng)已實現(xiàn)省級大集中，因此采取升級改造模式，嚴格對標財政部的業(yè)務規(guī)范和技術標準，對現(xiàn)有軟件模塊升級改造，對缺省的模塊重新建造。財政部將對各地建設的預算管理一體化系統(tǒng)進行嚴格評估，確保系統(tǒng)符合《規(guī)范》和《技術標準》。

4、統(tǒng)一管理數(shù)據(jù)。

財政部建設全國預算管理數(shù)據(jù)匯總系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)向地方下發(fā)有關基礎信息、決算和報告參數(shù)、下達轉移支付預算指標。省級財政部門通過全國預算管理數(shù)據(jù)匯總系統(tǒng)，按T+1的時間要求，將集中管理的全省各級預算數(shù)據(jù)上報財政部，實現(xiàn)全國預算數(shù)據(jù)的集中管理和動態(tài)匯總分析。

（四）實施現(xiàn)狀

根據(jù)財政部統(tǒng)一部署和省委、省政府工作要求，我省預算管理一體化遵循“統(tǒng)一要求、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一標準”原則，采取“分步實施、穩(wěn)步推進”思路建設。

1、分階段推進。主要采取數(shù)據(jù)省級大集中模式，堅持高起點謀劃、高水平開發(fā)、高效率貫通，將一體化建設統(tǒng)籌劃分為業(yè)務規(guī)范梳理、軟件研發(fā)測試、上線試運行、全部擴面上線等四個階段，嚴格按照各個階段序時進度，穩(wěn)步推進實施。

2、分批次推進。2021年1月份，選擇省本級、南昌經開區(qū)、明月山風景區(qū)開展先行試點。5月份，將試點范圍擴展到南昌市、撫州市、贛江新區(qū)等29個縣（區(qū)）。9月底，在總結試點經驗的基礎上，不斷優(yōu)化系統(tǒng)功能，并向其他112個財政區(qū)劃全面推廣，實現(xiàn)全省各級財政、各級預算單位全覆蓋。

3、分模塊推進。緊盯預算管理一體化系統(tǒng)建設目標任務，按照系統(tǒng)劃分為九大業(yè)務模塊，倒排時間推進，確保按時保質完成各項建設任務。2021年1月1日，賬戶模塊、支付模塊上線運行；5月底，基礎信息、項目庫、會計核算模塊上線運行；8月份，部門預算編制模塊上線運行；11月份預算調整調劑模塊上線運行。

經過各級財政部門的艱辛奮戰(zhàn)，截至2021年底，全省142個財政部門、2.3萬個預算單位全部納入一體化系統(tǒng)，并通過一體化系統(tǒng)編制2022年部門預算，實施2022年預算執(zhí)行，下達2022年轉移支付預算，基本能夠支撐財政預算管理業(yè)務,初步完成階段性目標任務。

二、預算一體化建設下執(zhí)行管理中存在的問題

對照預算管理一體化建設的目標要求，當前預算執(zhí)行工作還存在一些問題，有些甚至是瓶頸性問題，制約了一體化建設工作的深入開展。全面深化預算管理一體化建設，必須堅持問題導向，加強頂層設計，通過制定統(tǒng)一的管理規(guī)則，明確具體的管理路徑，增強一體化建設的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，重點解決當前預算執(zhí)行管理中存在的難點問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）預算管理理念更新慢。預算管理一體化對標現(xiàn)代預算管理制度改革進行建設，與現(xiàn)有的預算管理制度相比，其管理理念、業(yè)務流程和管控規(guī)則等發(fā)生了重大變化。此外，一體化系統(tǒng)徹底改變了以往的操作界面、操作習慣，尤其是政府預算編制、部門預算批復、預算調整調劑等業(yè)務從線下搬到線上操作，再疊加軟件運行不順暢、全省事業(yè)單位改革等因素，一些地方的財政財務人員短期內很難適應新情況新變化，工作中容易出現(xiàn)差錯，有些業(yè)務反復操作，影響工作效率。

（二）預算執(zhí)行與預算編制脫節(jié)。目前預算編制、預算執(zhí)行等管理過程中具體的流程、規(guī)則和管理要素基本都由各級財政部門分別制定，在不同層級、主體、環(huán)節(jié)銜接不夠，這導致預算編制和執(zhí)行脫節(jié)、政府預算和財政決算、部門決算銜接不夠，缺乏動態(tài)掌握預算編制和執(zhí)行情況的機制，具體程序、時間要求、分類標準、數(shù)據(jù)口徑等許多方面存在差異、難以有效銜接。

（三）預算執(zhí)行約束制度不夠完善。當前一些地方建設項目、專項債項目的執(zhí)行與預算銜接不夠；跨年度結轉有關事項尚未形成有效的規(guī)則；對部門和單位預算執(zhí)行的約束機制尚未形成，預算約束仍不夠有力，地方政府違法違規(guī)舉債仍有發(fā)生，個別地方不顧財政承受能力承諾中長期支出事項等，加劇了財政風險。

（四）預算執(zhí)行效能未充分發(fā)揮。由于部門預算、國庫集中收付、政府采購制度等各項預算制度改革較為分散，形成有效統(tǒng)一的、貫穿管理全流程的預算執(zhí)行規(guī)范還需要作進一步努力。各類預算執(zhí)行管理信息系統(tǒng)分散開發(fā)，難以相互銜接，無法進行有效的信息共享利用。這些情況導致當前各級預算執(zhí)行管理存在一些實際問題，有的還是瓶頸性問題，不利于預算法律法規(guī)在預算管理中的貫徹落實，也不利于各項預算執(zhí)行改革措施的協(xié)調推進實施，制約了現(xiàn)代預算執(zhí)行效能的充分發(fā)揮。

（五）預算執(zhí)行監(jiān)管力度有待加強。當前仍有相當規(guī)模的單位部門收入還游離于預算管理之外，預算單位會計核算目前僅解決了財政撥款范疇，財政部門對財政撥款之外的部門收支管理監(jiān)管還缺乏技術手段，也缺少對單位賬戶資金的流水監(jiān)督。單位會計核算、資產管理、賬戶余額等執(zhí)行數(shù)據(jù)，還未實現(xiàn)財政部門、單位主管部門一體化貫通、共享共用，特別是“三公”平臺監(jiān)管還不到位，不利于統(tǒng)籌用好各類公共資源，也不利于財政資金使用效益的充分發(fā)揮。

（六）一體化系統(tǒng)技術投入足。參與一體化建設的公司比較熟悉財政業(yè)務，但缺乏云計算、微服務、分布式開發(fā)等最新的互聯(lián)網(wǎng)開發(fā)經驗和技術儲備，投入一體化建設的技術力量十分有限，導致建設進度慢、用戶體驗感差、系統(tǒng)運行不穩(wěn)定，處理高并發(fā)和大運算業(yè)務時會出現(xiàn)性能瓶頸和功能受阻情況，無法滿足全省集中的一體化業(yè)務要求。此外，系統(tǒng)運行存在隱患。使用免費的開源云平臺，難以提升系統(tǒng)功能完善性、性能穩(wěn)定性等。軟件的開發(fā)、實施、運維由同一家公司承擔、各自封閉運行，無法形成有效的相互促進相互制約的約束機制，特別是有些運維工作依賴技術人員在后臺處理，給系統(tǒng)穩(wěn)定運行、財政資金安全帶來一定風險。

三、預算管理一體化的改進措施

預算管理一體化集成一系列機制創(chuàng)新，是一次劃時代的預算管理大變革。它既是財政部門的一次自我革新，也勢必對預算單位財務管理帶來積極而深遠的影響。預算管理一體化系統(tǒng)規(guī)范了政府和部門收支預算管理執(zhí)行的管理流程和規(guī)則，進一步完善了國庫集中支付運行機制，促使財政資金提質增效，結合我省預算管理一體化系統(tǒng)建設實際情況，可以從以下幾個方面繼續(xù)提升預算執(zhí)行管理水平：

（一）加強源頭管理，建立預算編制執(zhí)行銜接閉環(huán)機制。整合預算編制、預算執(zhí)行、決算和報告、政府采購、資產管理等環(huán)節(jié)，同時推進績效管理與預算執(zhí)行管理各環(huán)節(jié)深度融合，形成閉環(huán)式管理鏈條。

——強化年度預算的控制力。堅持“先有預算、再有指標、后有支出”，建立“支出預算余額控制支出指標余額、支出指標余額控制資金支付”的控制機制，實現(xiàn)預算編制與執(zhí)行有效銜接、相互制衡。支出預算和收入預算遵循“同增同減”原則，確保全面完整反映收支預算，真正做到預算管理源頭數(shù)據(jù)無縫銜接和有效控制。預算形成指標，指標控制支出，遵循“此增彼減”原則，切實硬化預算約束，真正做到支出以經批準的預算為依據(jù)，未列入預算的不得支出。通過以上制衡銜接機制，確保部門預算、單位預算編實、編細、編全，并在執(zhí)行過程中形成閉環(huán)。

——落實預算單位主體責任。督促部門單位切實履行預算執(zhí)行主體責任，運用系統(tǒng)一體化思維，堅持“先謀事、再排錢”，依托項目庫對預算項目實行全生命周期管理，未入庫項目不得安排預算，徹底改變“錢等項目”的現(xiàn)狀。通過一體化實行全流程電子化管理，取消用款計劃，合并支付方式，增設校驗機制，預算單位足不出戶即可全天候辦理用款業(yè)務，實現(xiàn)“人不跑腿、數(shù)據(jù)跑路”。

——提高財政資金使用效益。通過一體化系統(tǒng)信息網(wǎng)絡等電子化手段，實時動態(tài)監(jiān)控預算執(zhí)行管理的全過程。預算單位在資金使用過程中，發(fā)現(xiàn)誤用預算項目、支出功能分類科目、支出經濟分類科目等事項時，可在可用指標范圍內進行線上申報調整。年終系統(tǒng)按設定的規(guī)則自動計算各單位結轉結余資金，除科研項目、債務資金外，當年結余資金和延期使用一年以上的結轉資金全部收回財政部門，從而加快財政資金周轉，提高資金使用效益。通過一體化系統(tǒng)，實現(xiàn)事前、事中監(jiān)控和事后跟蹤反饋，對發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題及時糾正處理，防止財政資金濫用行為，使用款單位“不敢、不能、不想”違規(guī)，確保財政資金使用效果。

（二）搭建云平臺，建立完善全覆蓋、全鏈條的預算執(zhí)行控制機制。預算管理一體化借鑒系統(tǒng)科學的原理和工作方法，整合完善預算執(zhí)行管理流程和規(guī)則，并實現(xiàn)業(yè)務管理與信息系統(tǒng)緊密結合。要發(fā)揮系統(tǒng)整體功能最大化，達到系統(tǒng)整體目標，必須加強各組成部分的相互制衡控制，從而支撐系統(tǒng)發(fā)揮好整體功能。

——加強預算執(zhí)行銜接。強化上下級部門間預算執(zhí)行業(yè)務和事項銜接，使一體化管理系統(tǒng)能夠集中反映單位基礎信息和會計核算、資產管理、賬戶管理、采購管理、財務報告等信息，支持預算編制電子化和預算執(zhí)行的實時反映，更加真實、全面、動態(tài)反映預算執(zhí)行管理業(yè)務全貌。

——強化預算約束力度。利用預算管理一體化統(tǒng)一預算管理業(yè)務流程、管理要素和控制規(guī)則，搭建統(tǒng)一的財政云平臺，改變目前各級財政預算執(zhí)行管理“各自搭臺、分頭唱戲”的現(xiàn)狀，全省各級財政部門和預算單位全部通過一體化系統(tǒng)辦理預算執(zhí)行各項業(yè)務，提高執(zhí)行管理的標準化、自動化水平，保證各級預算執(zhí)行管理規(guī)范高效。

——貫通預算執(zhí)行各環(huán)節(jié)。將采購、非稅、績效等既有系統(tǒng)通過接口模式與一體化系統(tǒng)聯(lián)通，全線貫通預算編制、預算執(zhí)行、預算批復、決算和報告等各環(huán)節(jié)，實現(xiàn)預算管理一體化無縫對接。各環(huán)節(jié)從整體角度考慮設計，以全面提升算編制的科學性、預算執(zhí)行的規(guī)范性和預算執(zhí)行結果的有效性。

（三）打破信息孤島，建立預算執(zhí)行信息反饋高效機制。依托一體化系統(tǒng)，不斷豐富信息公開內容和提高信息公開的時效性，滿足人民群眾對財政透明度和政府履職盡責情況日益增長的關切，更好地接受外部監(jiān)督。

——自動編報財政收入報表。通過一體化系統(tǒng)，實現(xiàn)旬、月報、財政決算等報表信息自動生成。對應人行TIPS系統(tǒng)設置財政收入口徑轉換規(guī)則，自動采集人行金庫日報表中稅收收入、非稅收入等信息要素。其中涉及各地收入體制調整等事項，建立中轉模塊，最終實現(xiàn)相關報表分科目、分級次自動生成。

——實現(xiàn)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通。預算一體化系統(tǒng)內各組成部門要發(fā)揮整體性功能，不僅是指現(xiàn)有現(xiàn)有信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，而是系統(tǒng)內控制要素的含義、適用范圍、分類標準、控制口徑保持一致，通過統(tǒng)一管理流程和規(guī)則來歸集信息，將信息集中管理，從而實現(xiàn)全流程控制。如按照一體化管理要求，行政事業(yè)單位國有資產年度報告也需在一體化系統(tǒng)中生成，資產報告與政府部門財務報告要做好銜接，同一口徑的數(shù)據(jù)要保持一致。下一步還應逐步推動實現(xiàn)一體化系統(tǒng)與外部信息系統(tǒng)的聯(lián)通和信息共享，如獲取稅務、人民銀行、人社、海關等稅收征繳、人行庫報、單位人員編制情況等信息，擴大信息共享范圍和深度，提升預算執(zhí)行分析效率。

——提高部門單位財務報告質量。部門和單位要依據(jù)一體化系統(tǒng)中的電子支付憑證進行會計核算，并按照一體化系統(tǒng)統(tǒng)一制定的接口標準及時將會計核算信息傳送同級財政部門，逐步實現(xiàn)同級預算單位會計核算信息的動態(tài)反映和集中存放，達到統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑、提高數(shù)據(jù)質量的目的。如預算單位依據(jù)核對無誤的會計核算結果自動生成本單位的資產負債表、收入費用表、明細信息表等相關會計報表，并生成本單位財務報告。在此基礎上，通過抵銷生成本部門財務報告。系統(tǒng)在支付憑證中增加“部門內”和“部門外”要素，抵銷時根據(jù)這些要素對部門內部交易事項進行匹配，從而提高信息處理和控制的自動化水平，提高政府部門財務報告編制質量。

（省財政廳國庫處   蘇昌平  聶和生  周縣來  肖  璐  周小春    葉  丹）