第三十六條 質(zhì)詢案由委員長會議或者主任會議決定交由受質(zhì)詢的機關(guān)答復(fù)。

    委員長會議或者主任會議可以決定由受質(zhì)詢機關(guān)在常務(wù)委員會會議上或者有關(guān)專門委員會會議上口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機關(guān)書面答復(fù)。在專門委員會會議上答復(fù)的，提質(zhì)詢案的常務(wù)委員會組成人員有權(quán)列席會議，發(fā)表意見。委員長會議或者主任會議認為必要時，可以將答復(fù)質(zhì)詢案的情況報告印發(fā)常務(wù)委員會會議。

    【本條主旨】

    本條是關(guān)于質(zhì)詢案答復(fù)的規(guī)定。

    【本條釋義】

    與詢問的隨問隨答、沒有嚴格的程序規(guī)定相比，質(zhì)詢案的答復(fù)要遵循嚴格的法定程序。根據(jù)本條規(guī)定，質(zhì)詢案由委員長會議或者主任會議決定交受質(zhì)詢機關(guān)答復(fù)。委員長會議或者主任會議決定的內(nèi)容包括以下三項內(nèi)容： (1）答復(fù)的形式，即是口頭答復(fù)還是書面答復(fù); (2）答復(fù)的場所，即決定口頭答復(fù)的，應(yīng)明確在常委會會議上答復(fù)，還是在有關(guān)的專門委員會會議上答復(fù); (3）答復(fù)的時間，即是在常委會會議期間答復(fù)，還是閉會期間答復(fù)，以及具體的答復(fù)日期。質(zhì)詢案通常應(yīng)當(dāng)在本次常委會會議期間答復(fù)，如因提出質(zhì)詢的問題比較復(fù)雜，確實無法在本次常委會會議期間答復(fù)的，經(jīng)委員長會議或者主任會議決定，并征求提質(zhì)詢案的常委會組成人員的意見，也可以在閉會期間提出書面答復(fù)或者在有關(guān)的專門委員會會議上答復(fù)。

    在專門委員會會議上口頭答復(fù)的，提出質(zhì)詢案的常委會組成人員有權(quán)列席會議，發(fā)表意見。這里的“發(fā)表意見”，通常應(yīng)針對受質(zhì)詢機關(guān)的答復(fù)中不清楚的問題，提出要求進一步答復(fù)的意見，或者對答復(fù)是否滿意發(fā)表意見，一般不宜提出質(zhì)詢案沒有涉及的新問題要求答復(fù)。如果提出新的問題，實際是提出新的質(zhì)詢，應(yīng)當(dāng)依法提出新的質(zhì)詢案。

    質(zhì)詢案得到答復(fù)后，委員長會議或者主任會議認為必要時，可以將答復(fù)質(zhì)詢案的情況報告印發(fā)常委會會議。答復(fù)質(zhì)詢案的情況報告，通常由常委會工作機構(gòu)或者有關(guān)專門委員會工作機構(gòu)負責(zé)起草。

    第三十七條 提質(zhì)詢案的常務(wù)委員會組成人員的過半數(shù)對受質(zhì)詢機關(guān)的答復(fù)不滿意的，可以提出要求，經(jīng)委員長會議或者主任會議決定，由受質(zhì)詢機關(guān)再作答復(fù)。

    【本條主旨】

    本條是關(guān)于對質(zhì)詢案答復(fù)不滿意如何處理的規(guī)定。

    【本條釋義】

    對質(zhì)詢的答復(fù)不滿意如何處理，各國做法不盡一致。在英國，議員對質(zhì)詢答復(fù)不滿意時，可以提出補充質(zhì)詢。過去補充質(zhì)詢不多，60年代以后補充質(zhì)詢大量增加，平均每兩項質(zhì)詢有三項補充質(zhì)詢，到1974年達到一項質(zhì)詢有兩項補充質(zhì)詢，現(xiàn)在規(guī)定只能就原題提一項補充質(zhì)詢。一般在質(zhì)詢答復(fù)之后，不就質(zhì)詢事件進行討論或表決。如果議員在質(zhì)詢之后認為不滿意時，可以動議“休會以討論緊急的待定事項”，變更議事日程，把質(zhì)詢變成議題交付議會討論。這一動議須有40名議員贊成，才能成為議題。在法國，議員對質(zhì)詢答復(fù)不滿意，可以進一步提出質(zhì)問。質(zhì)問比質(zhì)詢更嚴厲。政府對質(zhì)問有1個月時間準備。政府答辯后，議會進行廣泛辯論，并把辯論結(jié)果以動議方式列入議事日程進行表決。

    為了充分發(fā)揮質(zhì)詢的監(jiān)督作用，根據(jù)本條規(guī)定，如果有超過半數(shù)的常委會組成人員對質(zhì)詢答復(fù)不滿意，說明受質(zhì)詢機關(guān)沒有認真對待，經(jīng)委員長會議或者主任會議決定，受質(zhì)詢機關(guān)必須再作答復(fù)。再作答復(fù)是口頭答復(fù)還是書面答復(fù)，也由委員長會議或者主任會議決定。

    在我國，從實踐情況看，常委會組成人員對受質(zhì)詢機關(guān)的答復(fù)不滿意，一般有三種情況：第一種是受質(zhì)詢機關(guān)沒有針對所質(zhì)詢的問題或者沒有完全針對所質(zhì)詢的問題答復(fù)，或者沒有向常委會組成人員提供全部實際情況；第二種是受質(zhì)詢機關(guān)在答復(fù)質(zhì)詢時不夠謙恭，或者不接受常委會組成人員的批評；第三種是常委會組成人員對受質(zhì)詢機關(guān)的某項工作有不同意見，受質(zhì)詢機關(guān)認為自己的做法正確，不準備改變（比如，各方面意見有分歧，常委會組成人員的意見并不正確或者不屬于多數(shù)意見），或者無法改變（比如，有些做法雖有錯誤，但受質(zhì)詢機關(guān)的做法已經(jīng)無法改變，或者不屬于受質(zhì)詢機關(guān)職權(quán)范圍）。屬于第一種情況的，常委會組成人員可以要求進一步答復(fù)。再作答復(fù)仍不滿意的，常委會組成人員可以依法采取其他行動。屬于第二種、第三種情況的，不管受質(zhì)詢機關(guān)如何答復(fù)，常委會組成人員都不可能滿意。在這種情況下，常委會組成人員如果認為有必要，可以依法采取其他行動，包括可以向常委會提出要求有關(guān)機關(guān)就所質(zhì)詢的事項作專項工作報告的建議，或者要求組織執(zhí)法檢查的建議，等等。

    第三十八條 質(zhì)詢案以口頭答復(fù)的，由受質(zhì)詢機關(guān)的負責(zé)人到會答復(fù)。質(zhì)詢案以書面答復(fù)的，由受質(zhì)詢機關(guān)的負責(zé)人簽署。

    【本條主旨】

    本條是關(guān)于質(zhì)詢案由誰到會答復(fù)和書面答復(fù)由誰簽署的規(guī)定。

    【本條釋義】

    對回答詢問的人沒有嚴格要求，一般由有關(guān)機關(guān)派負責(zé)人或者負責(zé)人員回答詢問即可。但是，對質(zhì)詢案的答復(fù)人員則有法定的明確要求。根據(jù)本條規(guī)定，質(zhì)詢案以口頭答復(fù)的，必須由受質(zhì)詢機關(guān)的負責(zé)人到會答復(fù)；以書面答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)由受質(zhì)詢機關(guān)負責(zé)人簽署。這里的“負責(zé)人”，是指受質(zhì)詢機關(guān)的正職領(lǐng)導(dǎo)人和副職領(lǐng)導(dǎo)人，包括政府或其部門正副職領(lǐng)導(dǎo)人、人民法院院長或者副院長、人民檢察院檢察長或者副檢察長，但不包括其下屬機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人。這樣規(guī)定，一是以示對人大常委會的尊重；二是以示受質(zhì)詢機關(guān)對答復(fù)意見的負責(zé)態(tài)度。

    第七章 特定問題調(diào)查

    特定問題調(diào)查，是人大常委會為了正確行使職權(quán)就某一專門問題所進行的一種調(diào)查活動，是人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的一種重要形式。我國關(guān)于人大及其常委會的特定問題調(diào)查權(quán)早在1954年憲法中就作出了規(guī)定，之后經(jīng)歷了一個發(fā)展、完善的過程。

    本章共5條，根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，總結(jié)實踐經(jīng)驗，對組織特定問題調(diào)查委員會的主體和范圍、調(diào)查委員會的組成和權(quán)限、調(diào)查報告的提出和審議等，作了全面的、統(tǒng)一的規(guī)定。這對于保障特定問題調(diào)查權(quán)的正確行使，加強人大常委會的監(jiān)督工作，是十分必要的。

    第三十九條 各級人民代表大會常務(wù)委員會對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實不清的，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會。

    【本條主旨】

    本條是關(guān)于組織特定問題調(diào)查委員會的主體和范圍的規(guī)定。

    【本條釋義】

    一、我國人大及其常委會的特定問題調(diào)查制度的產(chǎn)生與發(fā)展

    國會擁有國政調(diào)查權(quán)，起源于英國，研究者將其稱為“國事調(diào)查權(quán)”或“國政調(diào)查權(quán)”，主要指國會所進行的有關(guān)國家重大事宜的調(diào)查，區(qū)別于行政或司法部門所進行的一般調(diào)查。近現(xiàn)代立憲國家，無論憲法有無明文規(guī)定，普遍承認國會擁有國政調(diào)查權(quán)。比如：德國憲法規(guī)定，聯(lián)邦議院有權(quán)力、并在四分之一議員提議下有義務(wù)設(shè)置調(diào)查委員會。該委員會應(yīng)在公開會議上審理必要的證據(jù)，也可秘密進行。1931年比利時王國憲法規(guī)定，各議院擁有國政調(diào)查權(quán)。蘇聯(lián)1936年的憲法規(guī)定，蘇聯(lián)最高蘇維埃認為必要的時候，對于任何問題可以組織調(diào)查委員會或者監(jiān)察委員會。一切機關(guān)和公職人員都有義務(wù)執(zhí)行這些委員會的要求，并且向它們提供必要的材料和文件。1947年意大利憲法規(guī)定，各議院對有關(guān)公共利益的問題均得進行調(diào)查。美國憲法雖未對國會的調(diào)查權(quán)作出明確的規(guī)定，但為了保證國會有效而正確地行使憲法授予的職權(quán)，美國眾議院早在1792年就以調(diào)查圣克萊將軍遠征西北失敗案為開端，對政府進行調(diào)查。此后，美國國會一直以調(diào)查權(quán)作為它監(jiān)督政府的主要方法之一。

    各國議會的國政調(diào)查權(quán)因國情的不同而有所不同。在西方國家，國政調(diào)查權(quán)原則上由議會直接行使。但由于議會人數(shù)較多，為便于調(diào)查權(quán)的行使，許多國家將某些特定事項交專門委員會調(diào)查。特別是以委員會為中心的國家，如美國、日本等，實際上是以委員會為中心行使國政調(diào)查權(quán)的。在日本，國政調(diào)查權(quán)由眾議院、參議院分別設(shè)立的常任委員會行使。依照兩院規(guī)則的規(guī)定，常任委員會在會議期間，經(jīng)議長同意，對屬其管轄的事項，行使關(guān)于國政之調(diào)查權(quán)。常任委員會必須以書面形式，將調(diào)查的目的和方法、期限向議長提出申請。議長應(yīng)考慮該事項是否屬于該委員會的管轄范圍，調(diào)查是否合法，所需費用在預(yù)算上是否可能，而后決定是否予以同意。在英國，19世紀時國政調(diào)查權(quán)由議會設(shè)立的委員會行使。由于1913年議會某委員會調(diào)查自由黨議員在某公司事件中的行為時，向議會提出三份觀點相互沖突的報告，使議會委員會的調(diào)查失去人們的信任。1921年英國議會制定了調(diào)查法庭法。依照該法的規(guī)定，在議會兩院作出關(guān)于進行調(diào)查的決議后，由國王或一名主管大臣任命一個調(diào)查法庭進行調(diào)查。調(diào)查法庭通常由一名高級法官主持，并由一兩名律師協(xié)助。調(diào)查法庭完成調(diào)查之后，向議會提出報告。調(diào)查法庭的報告須對有關(guān)事實進行真實、公正的陳述，必要時對有關(guān)人員應(yīng)負的責(zé)任提出意見。美國國會通常是由兩院的司法委員會來承擔(dān)調(diào)查任務(wù)。德國是由聯(lián)邦議院調(diào)查委員會專門進行國政調(diào)查。

    我國憲法和法律關(guān)于特定問題調(diào)查委員會的規(guī)定，經(jīng)歷了一個發(fā)展完善的過程。早在20世紀50年代我國人民代表大會制度建立初期，憲法和全國人大組織法對全國人大及其常委會的特定問題調(diào)查權(quán)就作了規(guī)定。1954年憲法第三十五條規(guī)定，全國人民代表大會認為必要的時候，在全國人民代表大會閉會期間全國人大常委會認為必要的時候，可以組織對于特定問題的調(diào)查委員會。調(diào)查委員會進行調(diào)查的時候，一切有關(guān)的國家機關(guān)、人民團體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料。這一規(guī)定與蘇聯(lián)1936年憲法的規(guī)定基本相似，可以說，我國人大特定問題調(diào)查權(quán)的最初設(shè)立在很大程度上吸收了蘇聯(lián)的做法和經(jīng)驗，同時也是符合我國民主政治體制發(fā)展的要求的。1954年通過的全國人民代表大會組織法第三十條規(guī)定，全國人民代表大會和全國人大常委會依照《中華人民共和國憲法》第三十五條的規(guī)定，可以組織對于特定問題的調(diào)查委員會。調(diào)查委員會的組織和工作，由全國人民代表大會或者全國人大常委會臨時決定。但在當(dāng)時的歷史條件下，以至后來的二十多年時間里，這一監(jiān)督方式并沒有引起人們的重視，在實踐中更沒有得到很好的運用，甚至在以后的1975年和1978年憲法中被取消。黨的十一屆三中全會以后，我國的人民代表大會制度進入了新的發(fā)展階段。憲法和有關(guān)法律在繼續(xù)賦予全國人大及其常委會特定問題調(diào)查權(quán)的基礎(chǔ)上，還賦予縣級以上地方各級人大及其常委會特定問題調(diào)查權(quán)。1982年通過的現(xiàn)行憲法第七十一條規(guī)定，全國人民代表大會和全國人大常委會認為必要的時候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，并且根據(jù)調(diào)查委員會的報告，作出相應(yīng)的決議。調(diào)查委員會進行調(diào)查的時候，一切有關(guān)的國家機關(guān)、社會團體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料。1987年制定全國人大常委會議事規(guī)則時，有的委員提出，憲法和全國人大組織法對關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會作了規(guī)定，這也是常委會行使監(jiān)督權(quán)的一種形式。為此，在常委會議事規(guī)則第二十一條規(guī)定，常委會認為必要的時候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，并且根據(jù)調(diào)查委員會的報告，作出相應(yīng)的決議。1989年制定全國人大議事規(guī)則時，根據(jù)憲法和全國人大組織法的規(guī)定，列專章對全國人大組織特定問題調(diào)查委員會的工作程序和調(diào)查委員會的組成作了規(guī)定。1986年修改地方組織法時，增加了一條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會可以組織對于特定問題的調(diào)查委員會。從此開始，不僅全國人大及其常委會享有特定問題調(diào)查權(quán)，縣級以上地方各級人大及其常委會也享有特定問題調(diào)查權(quán)。1995年第三次修改地方組織法時對地方人大及其常委會提議組織特定問題調(diào)查委員會、其組成人員的產(chǎn)生以及處理程序作了較為具體的規(guī)定。監(jiān)督法在憲法和有關(guān)法律的基礎(chǔ)上，總結(jié)各地人大工作的實踐經(jīng)驗，對特定問題調(diào)查進一步作出規(guī)定。其補充和完善主要是兩點：一是對在什么情況下可以組織特定問題調(diào)查委員會作了原則規(guī)定。即各級人大常委會對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實不清，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會。二是對全國人大常委會提議組織特定問題調(diào)查委員會的程序作了規(guī)定。過去對全國人大和縣級以上地方各級人大常委會組織特定問題調(diào)查委員會的程序，全國人大議事規(guī)則和地方組織法作了規(guī)定，但全國人大常委會如何組織，法律未作規(guī)定，監(jiān)督法補充了這一內(nèi)容。

    二、組織特定問題調(diào)查委員會的主體和范圍

    1特定問題調(diào)查，是國家權(quán)力機關(guān)為了正確行使職權(quán)就某一專門問題所進行的調(diào)查活動，是國家權(quán)力機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的一種重要形式。在理解這一概念時我們注意到，特定問題調(diào)查作為人大監(jiān)督的一種方式，具有主體的權(quán)威性（為縣級以上國家權(quán)力機關(guān)）、權(quán)力的法定性（由憲法和法律規(guī)定）、對象的重大和復(fù)雜性（屬于人大常委會履行職責(zé)中有關(guān)重大事實不清的問題）、運作的程序性（調(diào)查委員會的提出、組成、調(diào)查的開展、調(diào)查報告的提出和通過、作出決議等一系列過程須依法律規(guī)定進行）等特點。

    2關(guān)于在什么情況下可以組織特定問題調(diào)查委員會，國外一些國家對可以進行國政調(diào)查的范圍、事項作了規(guī)定。比如，英國規(guī)定，由調(diào)查法庭進行調(diào)查的事項可大致分為兩類：一類是對宣稱公職人員有腐敗行為或不當(dāng)行為進行調(diào)查。如1936年對泄露預(yù)算秘密的調(diào)查，1948年對宣稱大臣和文官收受賄賂的調(diào)查，1957年對泄露銀行提高利率消息的調(diào)查。另一類是難以啟動普通民事、刑事程序進行調(diào)查而受到公眾關(guān)注的重大事件。如1966年的煤礦災(zāi)難事件，1972年北愛爾蘭的倫登德里星期日血案。美國在伊斯特訴美國軍人基金案中，最高法院明確指出國會的調(diào)查范圍可同憲法規(guī)定的可能的撥款及制定法律的范圍一樣廣，可對聯(lián)邦政府部分進行深入、綜合地調(diào)查，以揭露腐敗、無效率或浪費行為。

    我國現(xiàn)行法律中明確規(guī)定可以組織特定問題調(diào)查委員會的事由有三處：一是1989年4月七屆全國人大二次會議通過的全國人民代表大會議事規(guī)則。該議事規(guī)則第三十九條規(guī)定，主席團、三個以上的代表團或者十分之一以上的代表，可以提出對于全國人大常委會組成人員，中華人民共和國主席、副主席，國務(wù)院組成人員，中央軍事委員會組成人員，最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長的罷免案，由主席團交各代表團審議后，提請大會全體會議表決；或者依照本規(guī)則第六章的規(guī)定，由主席團提議，經(jīng)大會全體會議決定，組織調(diào)查委員會，由全國人民代表大會下次會議根據(jù)調(diào)查委員會的報告審議決定。二是1995年2月修改地方組織法時增加的規(guī)定。第二十六條增加規(guī)定，縣級以上地方各級人大會議在審議對于地方國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的罷免案時，可以不在本次會議對罷免案進行表決，而由主席團提議，經(jīng)全體會議決定，組織調(diào)查委員會進行調(diào)查。在人大下次會議上，再根據(jù)調(diào)查委員會的報告對罷免案進行審議，作出是否予以罷免的決定。三是2006年8月通過的監(jiān)督法。第四十五條第三款規(guī)定，縣級以上地方各級人大常委會五分之一以上的組成人員書面聯(lián)名，可以向常委會提出對常委會決定任命的國家機關(guān)工作人員的撤職案，由主任會議決定是否提請常委會會議審議；或者由主任會議提議，經(jīng)全體會議決定，組織調(diào)查委員會，由以后的常委會會議根據(jù)調(diào)查委員會的報告審議決定。上述三部法律的規(guī)定，指出了組織特定問題調(diào)查委員會的一種情形，即在審議罷免案或撤職案時，可以組織特定問題調(diào)查委員會。當(dāng)然，在審議罷免案或撤職案時，并不是必須組織調(diào)查委員會。如果提出的罷免案事實清楚，理由充分，可在當(dāng)次會議上對罷免案進行表決；如果認為有些事實還不清楚，可以組織特定問題調(diào)查委員會，對有關(guān)的事實進行調(diào)查，體現(xiàn)了對人的處理要十分慎重的原則，避免匆忙決定。

    在監(jiān)督法的制定過程中，對在什么情況下可以組織特定問題調(diào)查委員會，進行了反復(fù)的研究，在總結(jié)近年來各地組織特定問題調(diào)查委員會的實踐做法的基礎(chǔ)上，對組織特定問題調(diào)查委員會的情形作了原則明確。本條規(guī)定，各級人大常委會對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實不清的，可以組織特定問題調(diào)查委員會。實踐中要注意把握兩個基本點：第一，組織特定問題調(diào)查委員會，是人大常委會行使職權(quán)的需要。對于人大常委會職權(quán)范圍內(nèi)的事項，必要時，可以組織調(diào)查委員會進行調(diào)查。第二，組織特定問題調(diào)查委員會，應(yīng)是人大專門委員會、常委會工作機構(gòu)無法勝任完成的重大問題。也就是說，在一般情況下，人大常委會在行使職權(quán)中，遇有事實不清需要調(diào)查的，首先應(yīng)由人大專門委員會或者常委會工作機構(gòu)進行調(diào)查，向常委會提出調(diào)查報告，不必組織特定問題調(diào)查委員會。只有在問題特別重大，由人大專門委員會或者常委會工作機構(gòu)進行調(diào)查無法完成時，才需要組織特定問題調(diào)查委員會進行調(diào)查。比如，關(guān)于罷免案、撤職案中提出的有關(guān)罷免理由、撤職理由，由專門委員會或者常委會工作機構(gòu)進行調(diào)查，不太合適，也難以完成，在這種情況下，可以組織特定問題調(diào)查委員會進行調(diào)查。人大常委會不可能也沒有必要對所有的重大復(fù)雜事件都啟動特定問題調(diào)查。特定問題調(diào)查權(quán)，是縣級以上人大及其常委會的一項重要職權(quán)，需要慎重地行使，特別是要注意做到既不失職，又不越權(quán)，也不應(yīng)涉及依法由政府、人民法院、人民檢察院處理的問題。

    3.我國采取專門委員會與特定問題調(diào)查委員會兩者并用的做法。一般性問題，原則上由專門委員會進行調(diào)查，有些還可以由常委會工作機構(gòu)進行調(diào)查，向人大或常委會提出調(diào)查報告。需要組織特定問題調(diào)查委員會進行調(diào)查的問題，一般應(yīng)當(dāng)是特別重大、有關(guān)專門委員會或者常委會工作機構(gòu)承擔(dān)不了的問題。關(guān)于特定問題調(diào)查委員會的性質(zhì)，在制定1954年憲法時，劉少奇同志在憲法草案的報告中說：“全國人民代表大會為調(diào)查特定問題組織的委員會，這種委員會是臨時性的組織，是全國人民代表大會為了監(jiān)督其他國家機關(guān)的工作而組織的一種委員會?！碧囟▎栴}調(diào)查委員會不同于人大的常設(shè)性組織，不是處理人大日常工作的常設(shè)機構(gòu)，而是為調(diào)查某一特定問題而臨時設(shè)立的組織，是一問題一設(shè)立，此問題調(diào)查結(jié)束后即自行解散，無須專門作出撤銷調(diào)查委員會的決定。以后有新的問題需要設(shè)立調(diào)查委員會時，再根據(jù)法律規(guī)定的程序重新組織。

    第四十條 委員長會議或者主任會議可以向本級人民代表大會常務(wù)委員會提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，提請常務(wù)委員會審議。

    五分之一以上常務(wù)委員會組成人員書面聯(lián)名，可以向本級人民代表大會常務(wù)委員會提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，由委員長會議或者主任會議決定提請常務(wù)委員會審議，或者先交有關(guān)的專門委員會審議、提出報告，再決定提請常務(wù)委員會審議。

    【本條主旨】

    本條是關(guān)于組織特定問題調(diào)查委員會的提議和審議決定的規(guī)定。

    【本條釋義】

    組織特定問題調(diào)查委員會是一種比較重大的舉動，需要特別慎重，所以本條對組織特定問題調(diào)查委員會的程序作了比較嚴格的規(guī)定。

    一、關(guān)于組織特定問題調(diào)查委員會的提議

    提議組織特定問題調(diào)查委員會，是一種動議，不是一般意義上的議案。提議組織特定問題調(diào)查委員會，同一般議案相比較，有不同的要求。一是人數(shù)要求不同。依照全國人大組織法和全國人大常委會議事規(guī)則的規(guī)定，委員長會議，全國人大各專門委員會，國務(wù)院，中央軍事委員會，最高人民法院，最高人民檢察院，常委會組成人員10人以上，可以向常委會提出議案。依照地方組織法的規(guī)定，主任會議，人大各專門委員會，人民政府，一定數(shù)量的常委會組成人員（省級和設(shè)區(qū)的市級的人大常委會組成人員5人以上，縣級的人大常委會組成人員3人以上），可以向本級常委會提出議案。組織特定問題調(diào)查委員會，是一個比較重大的事項，不應(yīng)輕易啟動，因此，全國人大議事規(guī)則和地方組織法參照人大代表提出罷免案的要求，對向代表大會提議組織特定問題調(diào)查委員會規(guī)定了一個比較高的人數(shù)要求，體現(xiàn)了慎重原則。監(jiān)督法延續(xù)了地方組織法的規(guī)定。二是內(nèi)容要求不同。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，議案要求有案由、案據(jù)和方案。提議組織特定問題調(diào)查委員會，只要求有理由和根據(jù)，不要求提出調(diào)查委員會組成方案。按照監(jiān)督法的規(guī)定，調(diào)查委員會組成人員，由委員長會議或者主任會議向常委會提出。

    向人大常委會提議組織特定問題調(diào)查委員會的主體是法定的，包括兩種：一是委員長會議或者主任會議提議。委員長會議或者主任會議是負責(zé)處理常委會重要日常工作的機構(gòu)，比較了解各方面的情況和群眾的意見，規(guī)定委員長會議或者主任會議可以提議組織特定問題調(diào)查委員會，便于在確實必要時能夠順利組織調(diào)查委員會。委員長會議或者主任會議的提議，由委員長會議或者主任會議列入常委會會議議程進行審議。二是五分之一以上常委會組成人員聯(lián)名提議。根據(jù)本條規(guī)定，如果有五分之一以上常委會組成人員提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，由委員長會議或者主任會議進行處理。處理的具體辦法是，或者決定提請本次常委會會議審議；或者決定先交有關(guān)的專門委員會審議、提出報告，再根據(jù)專門委員會的報告，決定提請本次或以后的常委會會議審議。

    二、關(guān)于組織特定問題調(diào)查委員會提議的審議和表決

    有權(quán)決定是否組織特定問題調(diào)查委員會的主體是法定的，只能是人大常委會。根據(jù)本條的規(guī)定，組織特定問題調(diào)查委員會的提議，由委員長會議或者主任會議決定提請本級人大常委會會議進行審議。常委會會議在審議之后，由委員長會議或者主任會議提出關(guān)于組織特定問題調(diào)查委員會的決定草案，提請常委會全體會議進行表決。決定草案由常委會全體組成人員的過半數(shù)通過。委員長會議或者主任會議提出要求組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會的決定草案，應(yīng)當(dāng)同時提出調(diào)查委員會的組成人員名單，交付表決。需要注意的是，雖然委員長會議或者主任會議既可以提議組織特定問題調(diào)查委員會，也可以對常委會組成人員的聯(lián)名提議決定交常委會會議直接審議或是交專門委員會審議，但不能直接決定是否組織特定問題調(diào)查委員會，是否組織特定問題調(diào)查委員會以常委會會議表決結(jié)果為準。因為，委員長會議或者主任會議作為處理常委會重要日常工作的機構(gòu)，不代替常委會行使職權(quán)。而且，需要調(diào)查的特定問題一般都是非常重要的和復(fù)雜的，由委員長會議或者主任會議行使決定權(quán)，顯然超出了“常委會重要日常工作”的范疇。

    第四十一條 調(diào)查委員會由主任委員、副主任委員和委員組成，由委員長會議或者主任會議在本級人民代表大會常務(wù)委員會組成人員和本級人民代表大會代表中提名，提請常務(wù)委員會審議通過。調(diào)查委員會可以聘請有關(guān)專家參加調(diào)查工作。

    與調(diào)查的問題有利害關(guān)系的常務(wù)委員會組成人員和其他人員不得參加調(diào)查委員會。

    【本條主旨】

    本條是關(guān)于特定問題調(diào)查委員會人員組成的規(guī)定。

    【本條釋義】

    由于特定問題的調(diào)查委員會是在必要時成立的臨時機構(gòu)，不是常設(shè)機構(gòu)，因此，在需要組織特定問題調(diào)查委員會時，必須臨時提出人選，經(jīng)常委會全體會議表決通過。特定問題調(diào)查委員會的組成人員具有法定性，根據(jù)本條規(guī)定，特定問題調(diào)查委員會由主任委員1名、副主任委員若干名和委員若干名組成，其人選由委員長會議或者主任會議提名，必須是本級人大常委會組成人員或者本級人大代表，其他人員不能被提名為調(diào)查委員會的成員。調(diào)查委員會組成人員的范圍，應(yīng)當(dāng)根據(jù)所要調(diào)查的事項的實際需要來考慮，其規(guī)模不宜太大，也不宜太小。專門委員會組成人員和工作委員會的人員或有關(guān)專家組成可以應(yīng)調(diào)查委員會的要求，協(xié)助參與調(diào)查工作，但不進入調(diào)查委員會成為其組成人員。

    關(guān)于調(diào)查委員會的人數(shù)，法律沒有規(guī)定，由組織調(diào)查委員會的人大常委會根據(jù)情況決定。由于調(diào)查委員會由主任委員、副主任委員和委員組成，因此，調(diào)查委員會的人數(shù)至少應(yīng)為3人。調(diào)查委員會的人數(shù)是否應(yīng)為奇數(shù)，法律沒有規(guī)定。全國人大各專門委員會的人數(shù)，有的是奇數(shù)，有的是偶數(shù)。由于調(diào)查委員會報告的形成不必采用表決的方式，因此，調(diào)查委員會的人數(shù)既可以是奇數(shù)，也可以是偶數(shù)。

    為了就一些專業(yè)性較強的問題進行深入調(diào)查，調(diào)查委員會可以聘請與調(diào)查工作所涉及專業(yè)有關(guān)的專家參加調(diào)查工作，如法律、財會、工程技術(shù)等方面的專家。但他們不是調(diào)查委員會成員，只是與調(diào)查委員會其他工作人員一道協(xié)助調(diào)查委員會工作。

    為了保證調(diào)查的公正性，本條規(guī)定了在特定問題調(diào)查中實行回避制度。首先，與調(diào)查的問題有利害關(guān)系的常委會組成人員不得參加調(diào)查委員會。其次，這里的“其他人員”，包括人大代表和有關(guān)專家，與調(diào)查的問題有利害關(guān)系的應(yīng)當(dāng)回避。至于調(diào)查委員會工作人員是否實行回避，法律沒有明確規(guī)定?？紤]到工作人員在調(diào)查中也起著重要作用，因此，與調(diào)查的問題有利害關(guān)系的工作人員，也應(yīng)當(dāng)實行回避。

    第四十二條 調(diào)查委員會進行調(diào)查時，有關(guān)的國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和公民都有義務(wù)向其提供必要的材料。

    提供材料的公民要求對材料來源保密的，調(diào)查委員會應(yīng)當(dāng)予以保密。

    調(diào)查委員會在調(diào)查過程中，可以不公布調(diào)查的情況和材料。

    【本條主旨】

    本條是關(guān)于特定問題調(diào)查委員會的調(diào)查權(quán)的規(guī)定。

    【本條釋義】

    各國大多賦予國政調(diào)查委員會一定的司法性強制權(quán)，以保證調(diào)查工作順利進行，如允許調(diào)查委員會傳喚證人、聽取證言、查看記錄等。日本憲法規(guī)定，兩議院得各自進行有關(guān)國政的調(diào)查，并得為此要求證人出席作證或提出證言及記錄。證人在提供證言之前要進行宣誓。依照1947年通過的關(guān)于證人在議院之宣誓及證言的法律的規(guī)定，證人如作虛偽陳述，處3個月以上10年以下有期徒刑；如證人拒絕到場或拒絕提出文書，或者到場而拒絕宣誓或拒絕提供證言，處1年以下拘役并科1萬元以下罰金。英國規(guī)定，調(diào)查法庭在詢問證人、調(diào)查證據(jù)時享有高等人民法院的權(quán)力。證人如拒絕出庭，或拒絕回答調(diào)查法庭提出的問題，調(diào)查法庭可提請高等人民法院按藐視法庭罪予以處罰。1963年調(diào)查法庭對宣稱海軍部雇用間諜一事進行調(diào)查時，兩名記者因拒絕透露他們的消息來源而被高等人民法院判處監(jiān)禁。美國規(guī)定，國會中的專門調(diào)查委員會可以發(fā)出傳票。德國憲法規(guī)定，調(diào)查委員會審理證據(jù)時得適用刑事訴訟規(guī)則，法院和行政機關(guān)有在法律上和行政上進行協(xié)助的義務(wù)。韓國憲法規(guī)定，國會得檢查國政，為此可以要求提供必要的文件，證人出席并陳述證言和意見，但不得干涉審判和進行中的犯罪搜查及追緝。德國、意大利的國會調(diào)查委員會甚至擁有與司法機關(guān)相同的權(quán)力。

    我國人大的特定問題調(diào)查權(quán)與西方的國政調(diào)查權(quán)有著根本區(qū)別，這不僅是由于兩者是不同社會形態(tài)、不同經(jīng)濟關(guān)系的法律表現(xiàn)，更重要的是兩者在不同國家權(quán)力配置結(jié)構(gòu)下運行。關(guān)于我國人大的特定問題調(diào)查委員會是否可以擁有某些司法性強制權(quán)力，本法沒作規(guī)定。有研究人員和學(xué)者認為，如果權(quán)力機關(guān)決定對某一問題進行調(diào)查，則該問題應(yīng)當(dāng)是相當(dāng)重要的和必要的，因而在某種情況下，調(diào)查委員會如果沒有必要的強制措施，則調(diào)查恐怕難以深入。因此，調(diào)查委員會的職權(quán)應(yīng)當(dāng)有措施保障使其能夠查明事實，弄清真相。本法沒有規(guī)定調(diào)查委員會擁有司法性權(quán)力，主要是考慮調(diào)查委員會是為調(diào)查某些特定問題而設(shè)立的一種臨時性組織，不屬于行政執(zhí)法和司法部門，因而不能享有強制權(quán)。即使調(diào)查委員會組成人員有司法人員參加，也不能行使司法性權(quán)力。但是，調(diào)查委員會在調(diào)查時可以要求司法機關(guān)加以協(xié)助。調(diào)查委員會也可以就一事項委托司法機關(guān)調(diào)查，要求將調(diào)查的結(jié)果報告給調(diào)查委員會。但為了保證特定問題調(diào)查委員會順利完成調(diào)查任務(wù)，確保國家權(quán)力機關(guān)正確行使職權(quán)，必須賦予調(diào)查委員會必要的權(quán)力，根據(jù)本條的規(guī)定，特定問題調(diào)查委員會有兩項重要權(quán)力：一是材料獲取權(quán)。為了保證調(diào)查委員會獲得全面、真實、準確的材料，提出反映客觀事實的調(diào)查報告，有關(guān)國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和公民都有義務(wù)向其提供必要的材料。二是保密權(quán)。為了保障公民的合法權(quán)益，避免因提供材料而受到不必要的干擾、打擊報復(fù)等，如果公民要求對材料來源保密的，調(diào)查委員會應(yīng)當(dāng)采取必要措施予以保密。為了保證調(diào)查委員會調(diào)查工作的順利進行，避免來自不同方面的干預(yù)、干擾，調(diào)查委員會在調(diào)查正在進行過程中，可以不公布調(diào)查情況和材料。調(diào)查委員會在開展調(diào)查工作中，如果遇到阻力或者受到非法干擾，可以要求有關(guān)機關(guān)協(xié)助予以排除，或者向人大常委會報告，由人大常委會要求有關(guān)機關(guān)協(xié)助排除阻力和干擾。