【作者簡介】 呂 晶,高級規(guī)劃師,天津市城市規(guī)劃設計研究總院有限公司規(guī)劃七院主創(chuàng)規(guī)劃師。 馬曉萱,正高級規(guī)劃師,天津市城市規(guī)劃設計研究總院有限公司副總規(guī)劃師。 謝水木,正高級工程師,天津市城市規(guī)劃設計研究總院有限公司規(guī)劃七院院長。 張?虹,高級規(guī)劃師,現(xiàn)任職于天津市城市規(guī)劃設計研究總院有限公司。 郭曉君,規(guī)劃師,現(xiàn)任職于天津市城市規(guī)劃設計研究總院有限公司。 摘 要 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃位于國土空間總體規(guī)劃的末端,起到向下管控、引導詳細規(guī)劃的作用,其更側重于規(guī)劃的實施性。文章首先對過渡期的開發(fā)邊界進行評估,提出開發(fā)邊界在實施過程中存在對鎮(zhèn)域空間布局及鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展訴求考慮較少、對存量建設用地指標挖潛不充分、對村莊建設用地發(fā)展的關注較少等問題,其次提出了在開發(fā)邊界劃定的技術路線中開發(fā)邊界兼具數(shù)值屬性(土地指標傳導層面)和形態(tài)屬性(鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間發(fā)展層面)的觀點,最后以正在編制的天津市泗村店鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃為例,對過渡期的開發(fā)邊界進行研究,以期相關探索能夠為其他城市的開發(fā)邊界劃定提供參考。 [關鍵詞] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級開發(fā)邊界;規(guī)劃傳導實施;數(shù)值屬性;形態(tài)屬性;天津市 [文章編號] 1006-0022(2022)07-0115-07 [中圖分類號] TU984 [文獻標識碼] B [引文格式] 呂晶,馬曉萱,謝水木,等.基于規(guī)劃傳導實施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定研究——以天津市泗村店鎮(zhèn)為例[J].規(guī)劃師,2022(7):115-121. 0 引言 在“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃位于國土空間總體規(guī)劃的末端,其向上承接市、縣國土空間總體規(guī)劃;向下管控、引導詳細規(guī)劃,更側重于規(guī)劃的實施性,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)域、村域內國土空間開發(fā)、保護、整治以及指導各類建設項目的直接依據(jù)。因此,本文從規(guī)劃傳導實施角度出發(fā),對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃開發(fā)邊界(以下簡稱“開發(fā)邊界”)的劃定及實施路徑進行探索。開發(fā)邊界是推動鎮(zhèn)、村高質量發(fā)展及助力鄉(xiāng)村振興的重要抓手,開發(fā)邊界研究對于指導開發(fā)邊界內控制性詳細規(guī)劃編制、開發(fā)邊界外村莊規(guī)劃編制以及重大建設項目的落位具有重要的意義。 目前,在天津市國土空間規(guī)劃編制工作中,市、縣級開發(fā)邊界劃定已經形成初步方案。2021年1月天津市下發(fā)了《市規(guī)劃和自然資源局關于加快開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街)國土空間規(guī)劃編制工作的函》(津規(guī)資村鎮(zhèn)〔2020〕734號)。本文結合天津市規(guī)劃管理部門要求,以《武清區(qū)泗村店鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃(2021—2035年)》為例,對過渡期的開發(fā)邊界進行研究,首先對開發(fā)邊界進行評估,其次對開發(fā)邊界的劃定重點、劃定原則、技術路線等進行探索,最后對開發(fā)邊界進行優(yōu)化調整,并向上反饋至縣級國土空間總體規(guī)劃。 1 研究對象界定 自我國實施機構改革、建立國土空間規(guī)劃體系以來,關于開發(fā)邊界的理論研究、實踐探索和學術討論成為熱點。通過在知網檢索“開發(fā)邊界”關鍵詞,發(fā)現(xiàn)相關期刊文獻超過80篇,研究內容包括結合開發(fā)邊界試點工作進行技術方法總結,通過耕地質量評價、生態(tài)安全格局評價、空間增長模擬等技術方法劃定開發(fā)邊界,通過“多規(guī)合一”手段劃定開發(fā)邊界,開發(fā)邊界與“雙評價”“雙評估”的關系等。由此可見,規(guī)劃學者、規(guī)劃管理部門及規(guī)劃編制人員更加關注全域全要素國土空間格局下的土地資源、空間資源重新分配的方法與路徑。 本文的研究對象為鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)邊界,研究重點突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃在“五級三類”國土空間規(guī)劃體系中的實施屬性,內容側重于鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定的管控,以發(fā)揮其引導重大建設項目實施和實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)高質量發(fā)展、鄉(xiāng)村全面振興的作用。 2 過渡期開發(fā)邊界存在的問題 目前,天津市市級和縣級國土空間總體規(guī)劃尚未批復,天津市將國土空間規(guī)劃批復前(即過渡期)開發(fā)邊界作為規(guī)劃編制的“底圖底數(shù)”。同時,縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中承擔的作用不同,并且各級國土空間總體規(guī)劃關注的重點迥異,因此本文從規(guī)劃傳導實施角度出發(fā),對過渡期開發(fā)邊界的實施路徑進行評估,發(fā)現(xiàn)其存在以下問題。 2.1 更側重土地指標數(shù)值的傳導,對鎮(zhèn)域空間布局及鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展訴求考慮較少,規(guī)劃實施性不強 傳統(tǒng)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃(以下簡稱“城總規(guī)”)以發(fā)展為主,更多強調空間資源配置和空間發(fā)展的戰(zhàn)略性管控引導;傳統(tǒng)土地利用總體規(guī)劃(以下簡稱“土總規(guī)”)以保護為主,內容多是關于保護耕地和基本農田,強調自上而下分配土地指標和邊界管控。將這兩個規(guī)劃進行圖斑疊加,可知“兩規(guī)合一”前土地指標投放與空間資源配置并不完全吻合,過渡期鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)邊界更多是基于土總規(guī)的規(guī)模邊界進行優(yōu)化,而對鎮(zhèn)域自身現(xiàn)狀條件、空間發(fā)展方向、空間資源配置情況、自身發(fā)展訴求及重大建設項目安排等方面的內容考慮過少,導致出現(xiàn)“開發(fā)邊界劃定的區(qū)域不知道發(fā)展什么項目,有重大建設項目需求的區(qū)域沒有劃入開發(fā)邊界”的情況。 2.2 對存量建設用地指標挖潛不充分,難以滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)高質量發(fā)展的需求 按照目前的天津市國土空間規(guī)劃編制要求,在各級國土空間總體規(guī)劃中,城鄉(xiāng)建設用地指標要鎖定總量,嚴守土總規(guī)城鄉(xiāng)建設用地“天花板”。本文研究的存量建設用地指標,特指經過挖潛、盤活后可以劃入開發(fā)邊界內的指標,既包括土總規(guī)中尚未使用的、落在剛性控制線和管控區(qū)(生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護紅線及其他控制線)內的城鎮(zhèn)建設用地指標,也包括落在村域范圍內未有效盤活的城鎮(zhèn)建設用地指標。因此,在劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)邊界時,需要對存量建設用地指標進行挖潛、盤活,并重新投放使用。然而,目前過渡期鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)邊界對存量建設用地指標的挖潛使用不充分。 2.3 對鎮(zhèn)村空間統(tǒng)籌、村莊建設發(fā)展關注較少,難以實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興 村莊建設用地控制線的規(guī)模會影響開發(fā)邊界的劃定。在編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃過程中,常常出現(xiàn)土總規(guī)的村莊建設用地指標及圖斑與村莊專項規(guī)劃不一致的情況,如在土總規(guī)中規(guī)劃為保留的村莊,在村莊專項規(guī)劃中卻規(guī)劃為搬遷撤并村,那么這部分村莊建設指標可以整合投放到開發(fā)邊界中使用。同時,村莊規(guī)劃并未實現(xiàn)管控全覆蓋,對于某些村莊來說,缺少相應的建設管控要求,難以劃定村莊建設用地控制線,因此很難從規(guī)劃層面對其產業(yè)融合發(fā)展、公共服務設施及基礎設施的布局進行統(tǒng)籌安排。 3 開發(fā)邊界劃定技術路線研究 3.1 邊界劃定重點 “多規(guī)合一”下劃定的開發(fā)邊界,既有數(shù)值屬性,又有形態(tài)屬性,即開發(fā)邊界既要落實土總規(guī)中土地指標的傳導,體現(xiàn)數(shù)值屬性,又要落實城總規(guī)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間發(fā)展訴求和空間資源配置要求,體現(xiàn)形態(tài)屬性。因此,開發(fā)邊界發(fā)揮著協(xié)調土總規(guī)和城總規(guī)的關系,實現(xiàn)土地和空間的“多規(guī)合一”,消除二者的“差異圖斑”的作用。本文從數(shù)值屬性和形態(tài)屬性兩方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級開發(fā)邊界劃定影響因素進行探索。 3.1.1 數(shù)值屬性——土地指標傳導層面 在土地指標傳導層面,除去現(xiàn)狀已使用的建設用地指標,對存量建設用地指標進行挖潛、盤活就顯得尤其重要。此外,在劃定開發(fā)邊界時,要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來發(fā)展預留空間,適當增加布局彈性。在開發(fā)邊界劃定影響因素中,數(shù)值屬性主要從鎖定總量、盤活存量、預留余量三個方面進行研究(圖1)。 圖1 開發(fā)邊界劃定的土地指標傳導關系示意圖 (1)鎖定總量。 將“三調”現(xiàn)狀數(shù)據(jù)與土總規(guī)進行圖斑疊加,得出未使用的合法建設用地圖斑、已使用的合法建設用地圖斑、違法建設用地圖斑。其中,違法建設用地圖斑需進一步結合剛性控制線、管控區(qū)(生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護紅線及其他控制線)要求和鎮(zhèn)、村意愿訴求,綜合研判是否投放建設用地指標(違法建設用地需依法處理后補辦手續(xù))。經過第一輪甄別判定,可以得出未來可以使用的、尚未投放的建設用地指標數(shù)值。 (2)盤活存量。 將第一輪甄別判定的未來可以使用的、尚未投放的建設用地指標進一步向下分解,盤活其中可劃入開發(fā)邊界的存量建設用地指標。根據(jù)存量建設用地指標界定,對落在剛性控制線、管控區(qū)(生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護紅線及其他控制線)內的城鎮(zhèn)建設用地指標和落在村域范圍內未有重大建設項目安排的城鎮(zhèn)建設用地指標進行挖潛、盤活。同時,結合鄉(xiāng)村振興需要進行鎮(zhèn)、村統(tǒng)籌聯(lián)動,預留5%的存量建設用地指標“不落圖”,用以支持鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展及基礎設施建設。經過第二輪甄別判定,得出可以劃入開發(fā)邊界的存量建設用地指標數(shù)值。 (3)預留余量。 在劃定開發(fā)邊界時,要結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展相關要求,在開發(fā)邊界內劃定一定規(guī)模的彈性發(fā)展區(qū)。彈性發(fā)展區(qū)內無建設用地指標,待將來規(guī)劃實施時再統(tǒng)籌賦予建設用地指標。 3.1.2 形態(tài)屬性——鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間發(fā)展層面 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間發(fā)展層面,村莊建設用地控制線、鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間結構、規(guī)劃人口數(shù)據(jù)中的人均城鎮(zhèn)建設用地指標以及鎮(zhèn)、村產業(yè)布局體系等均會影響開發(fā)邊界劃定。在開發(fā)邊界劃定影響因素中,形態(tài)屬性主要從統(tǒng)籌鎮(zhèn)村體系、優(yōu)化產業(yè)布局、評估空間結構三個方面進行研究。 (1)統(tǒng)籌鎮(zhèn)村體系。 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃中,城鄉(xiāng)建設用地指標在不突破土總規(guī)城鄉(xiāng)建設用地指標的前提下,村莊建設用地控制線的劃定與開發(fā)邊界的劃定相輔相成,因此在劃定開發(fā)邊界時,要對鎮(zhèn)村體系及村莊建設管控要求進行研究。 首先,在鎮(zhèn)村體系方面,依據(jù)村莊專項規(guī)劃確定村莊類型,可將村莊劃分為中心帶動類(中心村)、改善提升類(一般村)、城郊融合類(一般村)、搬遷撤并類(拆遷村)等,并結合村莊類型統(tǒng)籌鎮(zhèn)域范圍內的產業(yè)融合發(fā)展、公共服務設施和基礎設施的布局,并賦予其一定的建設指標。綜合考慮人均村莊建設用地指標,通常情況下中心村會預留5%~10%的建設用地指標,一般村會預留5%的建設用地指標。拆遷村的村莊建設用地指標通過分析研判,可以整合劃入開發(fā)邊界。 其次,鼓勵有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編制國土空間規(guī)劃的同時,編制村莊規(guī)劃,明確村莊全域的用途管制規(guī)則及建設管控要求,實現(xiàn)鎮(zhèn)、村聯(lián)動,并使開發(fā)邊界和村莊建設用地控制線的劃定更為科學高效,更好地指導建設項目實施。對于不能同步編制村莊規(guī)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn),要求其對村莊建設用地控制線進行底線管控,即在鎮(zhèn)域范圍內,合理確定村莊建設用地總規(guī)模。對于邊界線的形態(tài),可在下一步編制村莊規(guī)劃時進行調整優(yōu)化。 (2)優(yōu)化產業(yè)布局。 從鎮(zhèn)域國土空間格局角度統(tǒng)籌鎮(zhèn)、村產業(yè)體系,實現(xiàn)鎮(zhèn)、村產業(yè)要素空間布局的規(guī)模化、集群化、合理化。開發(fā)邊界內的鎮(zhèn)區(qū)是發(fā)揮城鄉(xiāng)產業(yè)統(tǒng)籌、產城融合、鄉(xiāng)村振興的平臺,其可以實現(xiàn)向上與市、縣產業(yè)融合,向下與鄉(xiāng)村產業(yè)融合。 將鎮(zhèn)域范圍內現(xiàn)有的規(guī)模較大、工業(yè)化程度較高、布局分散、配套設施成本高的產業(yè)項目,分批、逐步安排進產業(yè)園區(qū),并納入開發(fā)邊界內。對于直接服務于種植、養(yǎng)殖業(yè)的農產品加工、電子商務平臺、保鮮冷鏈倉庫、產地低溫直銷配送等產業(yè)項目,原則上集中安排在村莊建設用地控制線內。此外,為支持鄉(xiāng)村產業(yè)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興,政府鼓勵有條件的鄉(xiāng)村發(fā)展休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)等鄉(xiāng)村產業(yè),提供產業(yè)融合發(fā)展的建設用地保障。開發(fā)邊界劃定要根據(jù)“十四五”規(guī)劃的要求,結合鎮(zhèn)域空間布局給予重大建設項目相應的土地和建設指標。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能定位也會影響鎮(zhèn)、村產業(yè)體系的布局,進而影響開發(fā)邊界的劃定。例如,在天津市武清區(qū)上馬臺鎮(zhèn)的國土空間規(guī)劃實踐中,由于上馬臺鎮(zhèn)位于京津產業(yè)發(fā)展主軸上,以汽車零部件加工產業(yè)為主,產業(yè)基礎較雄厚,其在進行開發(fā)邊界劃定時,做大做強現(xiàn)有產業(yè)集群,為產業(yè)發(fā)展預留足夠的土地指標;在天津市濱海新區(qū)小王莊鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃實踐中,由于小王莊鎮(zhèn)是傳統(tǒng)的農業(yè)大鎮(zhèn),農業(yè)、生態(tài)空間在鎮(zhèn)域國土面積中占比達到了80%,其結合鎮(zhèn)、村的發(fā)展訴求和鄉(xiāng)村振興政策,通過集體土地入市的方式將拆遷村—陳寨莊村整體打造成康養(yǎng)村,因此在進行開發(fā)邊界劃定時,重點圍繞康養(yǎng)產業(yè)的用地需求配置土地指標。 (3)評估空間結構。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間結構對開發(fā)邊界劃定的影響,主要體現(xiàn)在城總規(guī)既反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間發(fā)展訴求和空間資源分配,又框定了開發(fā)邊界內建設指標的上限。因此,在對城總規(guī)和土總規(guī)進行實施評估時,一方面要結合“三調”成果,評估城總規(guī)階段規(guī)劃目標是否能實現(xiàn),土總規(guī)相應安排了多少建設用地指標;另一方面,需要評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來發(fā)展趨勢,即城總規(guī)確定的空間結構、空間發(fā)展方向、經濟目標能否滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來發(fā)展需要,土總規(guī)剩余的建設用地指標如何滿足相應的空間結構需求。通過對兩規(guī)進行時效性和前瞻性的評估,優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間結構,進而科學的指導開發(fā)邊界劃定,以更好地實現(xiàn)規(guī)劃實施、管控,引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)高質量發(fā)展。 將“三調”數(shù)據(jù)與土總規(guī)進行圖斑疊加,得出現(xiàn)狀合法建設用地圖斑和現(xiàn)狀建設用地指標,并將這些指標作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間結構的“底圖底數(shù)”,進而對城總規(guī)進行重大事件與宏觀背景評估,發(fā)展、目標、速度、效率評估,空間結構用地結構評估,可持續(xù)發(fā)展能力評估(表1),根據(jù)評估論證結論對鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間結構進行調整優(yōu)化,對空間資源進行重新分配,并賦予相應的建設用地指標。 表1 城總規(guī)評估框架 3.2 開發(fā)邊界劃定原則 3.2.1 剛性管控鎮(zhèn)域國土空間保護與開發(fā)利用 鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定要統(tǒng)籌鎮(zhèn)域國土空間保護與開發(fā)利用格局,堅持底線思維。在“雙評價”的基礎上,統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護紅線、開發(fā)邊界,嚴格按照耕地和永久基本農田保護紅線、生態(tài)保護紅線、開發(fā)邊界的順序劃定三條控制線,嚴控增量、盤活存量、預留余量,優(yōu)化結構、提升效率,提升城鎮(zhèn)建設用地集約節(jié)約利用水平。 3.2.2 統(tǒng)籌鎮(zhèn)域空間格局 在劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護紅線的基礎上,順應鎮(zhèn)、村發(fā)展需求,綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標與定位、發(fā)展方向、鎮(zhèn)域空間結構、鎮(zhèn)村體系、產業(yè)布局、公共服務設施和鎮(zhèn)域綜合承載能力等因素,優(yōu)化鎮(zhèn)域形態(tài)和布局,實現(xiàn)多中心、組團式、集約型的鎮(zhèn)域國土空間格局,使其既能體現(xiàn)土地指標的傳導,又能體現(xiàn)空間資源的配置,確保劃定的開發(fā)邊界好用、好管。 3.2.3 推動鄉(xiāng)村振興,實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)高質量發(fā)展和高品質生活 在落實“多規(guī)合一”劃定的開發(fā)邊界的基礎上,實現(xiàn)鎮(zhèn)、村統(tǒng)籌,共享發(fā)展。充分重視農業(yè)空間、生態(tài)空間和城鎮(zhèn)空間的發(fā)展質量,提升鎮(zhèn)、村人居環(huán)境品質,突出鎮(zhèn)、村自然與人文特色,塑造高品質人居環(huán)境,讓居民、村民“望得見山、看得見水,記得住鄉(xiāng)愁”。 3.3 技術路線 根據(jù)開發(fā)邊界劃定中數(shù)值屬性和形態(tài)屬性方面的研究,結合開發(fā)邊界劃定相關原則,形成開發(fā)邊界劃定技術路線(圖2)。 圖2 開發(fā)邊界劃定技術路線 4 天津市泗村店鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究 4.1 區(qū)域概況 泗村店鎮(zhèn)位于天津市武清區(qū)中西部,距通州副中心60 km,距北京市主城區(qū)80 km,距雄安新區(qū)140 km,距離天津市主城區(qū)49 km,距武清區(qū)城區(qū)10 km。泗村店鎮(zhèn)區(qū)域交通條件優(yōu)勢突出,鎮(zhèn)域內擁有高速公路3條、國省道3條,其中京津塘高速公路、京滬高速公路在境內交會,京津高速公路與大東公路交口處設有互通式出口。 4.2 過渡期開發(fā)邊界評估 4.2.1 鎮(zhèn)域產業(yè)布局、空間結構評估 (1)經濟發(fā)展和用地發(fā)展評估。 泗村店鎮(zhèn)憑借優(yōu)越的交通條件,吸引了京津冀落戶人群,土地年度出讓計劃實施度較高,地區(qū)生產總值在武清區(qū)位居前列。 (2)產業(yè)布局評估。 泗村店鎮(zhèn)的龍鳳工業(yè)園在土總規(guī)中用地性質為現(xiàn)狀農村居民點用地,通過對過渡期開發(fā)邊界實施路徑進行評估,將龍鳳工業(yè)園劃入開發(fā)邊界的彈性發(fā)展區(qū)內。 (3)空間結構評估。 泗村店鎮(zhèn)在鎮(zhèn)域范圍基本形成“鎮(zhèn)區(qū)—中心村—一般村”的鎮(zhèn)村體系,但是鎮(zhèn)區(qū)的輻射帶動引領作用不強,鎮(zhèn)、村城鄉(xiāng)二元空間結構較為明顯。 (4)用地結構和公共服務設施評估。 泗村店鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)居住用地保持較高比重,工業(yè)用地、公共服務設施用地比重較低,第二、第三產業(yè)經濟活力和服務能級較低。 (5)重大事件影響評估。 2021年初武清區(qū)政府提出在泗村店鎮(zhèn)、南蔡村鎮(zhèn)、武清新城交接地帶編制京津產業(yè)新城規(guī)劃,將泗村店鎮(zhèn)定位為京津產業(yè)新城生產、生活配套區(qū),對鎮(zhèn)域空間結構、用地布局、公共服務設施進行了相應調整。通過對過渡期開發(fā)邊界評估分析,發(fā)現(xiàn)其未將京津產業(yè)新城規(guī)劃未劃入開發(fā)邊界內(圖3)。 圖3 開發(fā)邊界與京津產業(yè)新城規(guī)劃關系示意圖 4.2.2 存量建設用地指標評估 除過渡期開發(fā)邊界外,落在剛性控制線、管控區(qū)(生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護紅線及其他控制線)內的城鎮(zhèn)建設用地指標的規(guī)模約為36 hm2,落在村域范圍內未有重大建設項目安排的城鎮(zhèn)建設用地指標規(guī)模約為5 hm2。 在過渡期開發(fā)邊界中,未對存量建設用地指標進行挖潛,存量建設用地指標未能重新投放使用。 4.2.3 鎮(zhèn)村體系評估 在土總規(guī)中,齊東營村、前屯村、泗后莊村、泗村店村四個村莊為規(guī)劃保留村莊,這些村莊的用地性質為現(xiàn)狀農村居民點用地。然而,在村莊專項規(guī)劃中,齊東營村、前屯村規(guī)劃為拆遷村,泗后莊村、泗村店村規(guī)劃為一般村。 通過對過渡期開發(fā)邊界評估分析,齊東營村、前屯村未劃入開發(fā)邊界,原村莊建設用地指標在國土空間規(guī)劃中未得到體現(xiàn)。雖然泗后莊村、泗村店村先后被劃入開發(fā)邊界,但是部分原村莊建設用地指標被劃入彈性發(fā)展區(qū),未完全在集中建設區(qū)內(圖4,圖5)。 圖4 開發(fā)邊界與存量建設用地關系示意圖 圖5 土總規(guī)示意圖 4.3 開發(fā)邊界優(yōu)化調整方案 4.3.1 鎖定尚未投放的總量建設用地指標 從泗村店鎮(zhèn)“三調”現(xiàn)狀與土總規(guī)城鄉(xiāng)建設用地差異圖斑圖可以看出,未使用的合法建設用地規(guī)模約為170 hm2,違法建設用地規(guī)模約為91 hm2,結合剛性控制線、管控區(qū)(生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護紅線及其他控制線)管控要求和鎮(zhèn)、村對部分違法建設用地保留的意愿訴求進行綜合研判后,明確違法建設用地需投放建設用地指標約為36 hm2(違法建設用地需依法處理后補辦手續(xù))。經過甄別判定,得出泗村店鎮(zhèn)未來可以使用的、尚未投放的建設用地指標約為134 hm2(圖6,圖7)。 圖6 “三調”現(xiàn)狀與土總規(guī)城鄉(xiāng)建設用地差異圖斑 圖7 違法建設用地對應的現(xiàn)狀地類圖 4.3.2 盤活可劃入開發(fā)邊界的存量建設用地指標 將落在剛性控制線、管控區(qū)(生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護紅線及其他控制線)內的城鎮(zhèn)建設用地指標和落在村域范圍內未有重大建設項目安排的城鎮(zhèn)建設用地指標盤活,并劃入開發(fā)邊界。同時,結合鄉(xiāng)村振興需要,進行鎮(zhèn)、村統(tǒng)籌聯(lián)動,預留5%的存量建設用地指標“不落圖”,用以支持村莊產業(yè)融合發(fā)展及基礎設施建設,經過甄別判定,得出泗村店鎮(zhèn)可以劃入開發(fā)邊界的存量建設用地指標約為91 hm2。 4.3.3 評估空間價值,優(yōu)化開發(fā)邊界形態(tài) 結合對過渡期開發(fā)邊界的評估,將存量建設用地指標進行重點區(qū)域投放,將產業(yè)布局評估、重大事件影響評估、空間結構評估、鎮(zhèn)村體系評估等內容納入開發(fā)邊界,對過渡期開發(fā)邊界進行優(yōu)化調整(圖8,圖9),增加村莊建設用地控制線示意范圍(只控制村莊建設用地總規(guī)模,不控制形態(tài)),通過控制村莊建設用地規(guī)模更科學地引導開發(fā)邊界的劃定。 圖8 過渡期開發(fā)邊界示意圖 圖9 優(yōu)化調整后的開發(fā)邊界示意圖 4.3.4 預留余量,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來空間發(fā)展留有彈性 優(yōu)化后的開發(fā)邊界集中建設區(qū)規(guī)模為622 hm2,村莊建設控制線規(guī)模為171 hm2,均未突破土總規(guī)城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模上限。此外,在開發(fā)邊界內劃定一定規(guī)模的彈性發(fā)展區(qū)(規(guī)模為601 hm2),為鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來空間發(fā)展留有彈性。目前,彈性發(fā)展區(qū)內無建設用地指標,待將來規(guī)劃實施時,統(tǒng)籌賦予建設用地指標。 5 結語 開發(fā)邊界并不是一條簡單的技術控制線,其功能定位從早期單純的控制城市擴張、保護資源環(huán)境與生態(tài)環(huán)境、保護耕地,拓展至控制城市擴張、促進城市高質量發(fā)展、塑造美麗國土空間。在接下來的規(guī)劃實踐探索中,還需要從以下兩個方面對開發(fā)邊界進行深入研究。 (1)合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模。 結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化趨勢、人口流動特點、產業(yè)結構調整、空間結構演進等進一步研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來發(fā)展對空間和用地的需求,把握人、地關系存在的問題。例如,按照目前的政策編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃,使用土總規(guī)傳導的建設用地指標,匹配城總規(guī)的規(guī)劃人口,往往得出人均城鎮(zhèn)建設用地指標和人均村莊建設用地指標高于標準值的結果,而現(xiàn)實情況是鎮(zhèn)、村逐漸有人口空心化的趨勢,對人口的吸引力不強。因此,需要通過開發(fā)邊界的劃定,進一步研究探索人口與用地之間的匹配關系,引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)高質量發(fā)展和實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。 (2)開發(fā)邊界的劃定要給規(guī)劃管理適度的彈性。 在國土空間規(guī)劃中,開發(fā)邊界就是剛性控制線,然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的空間生長面臨諸多不確定性。雖然為了適應鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來發(fā)展的不確定性,在開發(fā)邊界內又劃定了彈性發(fā)展區(qū),增加布局的彈性,但是往往在規(guī)劃實施階段,因局部地段的功能和結構優(yōu)化調整會帶來開發(fā)邊界的調整。因此,需要從規(guī)劃管理方面對開發(fā)邊界進行進一步研究,針對發(fā)邊界的形態(tài)變化賦予一定的彈性閾值,以減少調整開發(fā)邊界的管理流程。 新媒體編輯:黃玉嬋 審讀:鄧倩 終審:劉芳 文章全文詳見《規(guī)劃師》2022年7期 《基于規(guī)劃傳導實施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定研究——以天津市泗村店鎮(zhèn)為例》 |
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