堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善公司治理機(jī)制有機(jī)統(tǒng)一，關(guān)鍵需要明晰黨委會(huì)（黨組）、董事會(huì)、經(jīng)理層三大治理主體間的權(quán)限分工和運(yùn)行機(jī)制。而董事會(huì)作為公司治理機(jī)制的決策主體、治理中樞，對(duì)形成更加成熟的中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度尤為重要。

國企改革三年行動(dòng)以來，以國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》為主，完善形成了國有企業(yè)治理機(jī)制改革的“1+N”政策體系。

其中，推進(jìn)董事會(huì)建設(shè)、落實(shí)董事會(huì)職權(quán)、健全董事（尤其是外部董事）管理機(jī)制等方面出臺(tái)了一系列的政策或?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)方案。

做實(shí)董事會(huì)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，如何依據(jù)國有企業(yè)治理“1+N”政策體系有序有效推動(dòng)落實(shí)董事會(huì)建設(shè)運(yùn)行顯得尤其復(fù)雜。

結(jié)合國有企業(yè)治理政策要求和國有企業(yè)治理改革實(shí)踐，本文研究形成了“1+3”國有企業(yè)董事會(huì)建設(shè)運(yùn)行模型框架，即圍繞“務(wù)求實(shí)效”這一主要目標(biāo)，夯實(shí)完善董事會(huì)組織、制度、行權(quán)三大基礎(chǔ)（見圖1）。

國有企業(yè)董事會(huì)組織建設(shè)就是要健全董事會(huì)的“骨架”。組織骨架搭建是否科學(xué)合理直接關(guān)系到未來董事會(huì)運(yùn)行“有效制衡”的要求。

根據(jù)中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度改革的要求，董事會(huì)組織建設(shè)主要圍繞“應(yīng)建盡建、配齊建強(qiáng)”八字開展，其中，應(yīng)建盡建是對(duì)董事會(huì)主體建設(shè)的要求，而配齊建強(qiáng)是對(duì)董事隊(duì)伍建設(shè)的要求。

關(guān)鍵點(diǎn) ：董事會(huì)建設(shè)——應(yīng)建盡建，謀定思遠(yuǎn)

董事會(huì)作為治理中樞，對(duì)國企整體治理機(jī)制建立健全影響重大。應(yīng)建盡建包含三層含義：

另外，政策提出，國企可結(jié)合董事會(huì)運(yùn)行需要，建立健全專門委員會(huì)以及董事會(huì)辦公室或秘書等支撐機(jī)構(gòu)，也屬于董事會(huì)組織建設(shè)的范疇。

按照國有企業(yè)治理改革要求，大部分企業(yè)完成了董事會(huì)組建。但實(shí)踐中，部分企業(yè)存在擔(dān)心或困惑，推行董事會(huì)模式是否會(huì)因增加決策主體而拉長決策流程，影響企業(yè)決策運(yùn)行效率。

其實(shí)不然，首先，拉長決策流程的主因并不是增加董事會(huì)主體，可能是授放權(quán)不到位或董事會(huì)職權(quán)未落實(shí)的問題。

其次，國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)是長期工程，只有董事會(huì)主體組建運(yùn)行才有利于治理機(jī)制動(dòng)態(tài)優(yōu)化基礎(chǔ)上持續(xù)做實(shí)，不僅事關(guān)當(dāng)前改革任務(wù)完成，更關(guān)系到長遠(yuǎn)治理型管控模式建設(shè)。

關(guān)鍵點(diǎn)：董事隊(duì)伍建設(shè)——配齊建強(qiáng)，由形向?qū)?/span>

董事會(huì)成員構(gòu)成及配置是夯實(shí)董事會(huì)組織建設(shè)的第二個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。國企治理政策對(duì)董事隊(duì)伍建設(shè)提出了配齊建強(qiáng)的要求，其中，配齊主要是對(duì)董事會(huì)成員構(gòu)成的要求，建強(qiáng)主要是對(duì)外部董事人選的要求。

配齊要求有兩個(gè)方面：

對(duì)應(yīng)政策要求，國企需要推行黨委書記和董事長由一人擔(dān)任、配置職工董事、黨員總經(jīng)理擔(dān)任黨委副書記進(jìn)董事會(huì)等內(nèi)容。外部董事占多數(shù)和不同利益相關(guān)者代表占董事會(huì)席位的要求，更多強(qiáng)調(diào)不同利益主體的多元制衡，提升決策平衡性。

建強(qiáng)要求也有兩個(gè)方面：

建強(qiáng)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)董事人選專業(yè)、多元，責(zé)權(quán)利的對(duì)等，確保決策的科學(xué)性。

目前，雖然國企基本完成了董事會(huì)組建和外部董事多數(shù)配置的改革要求，但還有一部分國企外部董事選派過程中仍以兼職為主，或以即將退休的干部隊(duì)伍為主等，難以達(dá)到配齊建強(qiáng)的要求。

這一方面與快速推進(jìn)國企治理改革過程中面臨的客觀約束限制有關(guān)，即短期內(nèi)外部董事，尤其是專職外部董事隊(duì)伍數(shù)量要求多，素質(zhì)要求高，需要不同層級(jí)加快建立健全專職董事人才庫才能解決；另一方面與董事管理相關(guān)配套制度不完善和董事會(huì)職權(quán)未落實(shí)也有關(guān)系，需要配套銜接同步推動(dòng)。

有關(guān)董事隊(duì)伍配齊建強(qiáng)的方向和目標(biāo)是明確的，也是科學(xué)的。國有企業(yè)需要充分利用系統(tǒng)內(nèi)外人才資源整合，不斷優(yōu)化董事會(huì)成員構(gòu)成和配置，從而完成董事履職行權(quán)由形向?qū)嵽D(zhuǎn)變。

國有企業(yè)董事會(huì)制度建設(shè)需要完善董事會(huì)的神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)。企業(yè)組織運(yùn)行需要制度配套，制度體系健全是不可或缺的重要內(nèi)容。國企董事會(huì)制度建設(shè)相對(duì)復(fù)雜，既包括針對(duì)治理主體的制度，也包括針對(duì)董事隊(duì)伍的制度，更需要延伸到公司管理的內(nèi)控體系。

關(guān)鍵點(diǎn)：運(yùn)行規(guī)則——遵循集體討論決策模式

國有企業(yè)治理運(yùn)行規(guī)則主要圍繞治理主體進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，至少包括黨委會(huì)議事規(guī)則、股東會(huì)議事規(guī)則、董事會(huì)議事規(guī)則、監(jiān)事會(huì)議事規(guī)則、總經(jīng)理辦公室議事規(guī)則，以及專門委員會(huì)議事規(guī)則、董事長專題工作會(huì)議事規(guī)則等內(nèi)容。

本文主要研討董事會(huì)議事規(guī)則的建設(shè)。運(yùn)行規(guī)則主要解決工作程序或流程問題，國企在健全董事會(huì)議事規(guī)則過程中需要把握以下三個(gè)要點(diǎn)。

一是關(guān)注董事會(huì)票決制。按照政策要求，董事會(huì)實(shí)施集體審議、獨(dú)立表決、個(gè)體負(fù)責(zé)的決策機(jī)制，實(shí)行一人一票表決，即票決制。董事會(huì)票決制要區(qū)別于黨委會(huì)的民主集中制。

雖然《公司法》等明確了一些重要事項(xiàng)需要2/3表決通過或半數(shù)表決通過的要求，但并不是只能這樣設(shè)計(jì)。企業(yè)可根據(jù)《公司章程》約定，采取更多不同票決比例來解決議案通過的事項(xiàng)。

二是關(guān)注事前溝通醞釀，形成共識(shí)。董事會(huì)決策的議案，上會(huì)前應(yīng)與董事長、經(jīng)理層和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行溝通，達(dá)成共識(shí)，以提升方案決策的效率和效果。

三是關(guān)注暫緩復(fù)議方式。董事會(huì)表決的議案，上會(huì)前若1/3董事或兩名外部董事有重大分歧等情況，應(yīng)暫緩上會(huì)；而議事未經(jīng)通過時(shí)需按程序執(zhí)行復(fù)議。

從以上要點(diǎn)可以看出，國企董事會(huì)決策程序雖然實(shí)施票決制，但充分體現(xiàn)了集體共識(shí)、集體決策，不僅強(qiáng)調(diào)決策的合規(guī)性要求，也強(qiáng)調(diào)決策執(zhí)行的合理性需要。

關(guān)鍵點(diǎn)：董事管理——配套外部董事管理機(jī)制

有關(guān)外部董事管理的政策比較齊全，但對(duì)各級(jí)國有企業(yè)而言，最重要的是進(jìn)一步形成可落實(shí)、可實(shí)施的操作性制度，至少包括外部董事的選聘制度、薪酬制度、考核制度等，以及外部董事人才庫建設(shè)相關(guān)管理制度。

在健全外部董事管理制度過程中，需要解決專職外部董事的職務(wù)職級(jí)問題。根據(jù)政策導(dǎo)向，擔(dān)任國有股東股權(quán)董事的外部董事應(yīng)視同高級(jí)管理人員管理，納入干部管理隊(duì)伍范疇，并能保持與國企現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)人員的雙向交流轉(zhuǎn)換通道暢通。

關(guān)鍵點(diǎn)：報(bào)告制度——促進(jìn)國有股東信息暢通

國企傳統(tǒng)集團(tuán)管控模式下，報(bào)告制度包括定期的工作總結(jié)、年度工作報(bào)告，以及專項(xiàng)工作報(bào)告等。而國企推行現(xiàn)代企業(yè)制度涉及的報(bào)告制度要求更多，這與治理主體建設(shè)、權(quán)責(zé)分工優(yōu)化調(diào)整等改革要求直接相關(guān)。

國企治理機(jī)制改革推行以股權(quán)關(guān)系為紐帶，派出股權(quán)董事為依托的治理型管控機(jī)制，形成了權(quán)責(zé)分工更復(fù)雜的決策程序和關(guān)系，為保障國有股東及其他股東的有效監(jiān)管要求，需要健全不同主體的報(bào)告制度。

根據(jù)國企治理政策及運(yùn)行要求，國有股東需要來自兩個(gè)方向的報(bào)告機(jī)制：

董事會(huì)也需要來自經(jīng)理層的工作報(bào)告制度。國企報(bào)告機(jī)制健全是基于治理主體權(quán)責(zé)分工體系下的必然要求，確保各治理主體信息暢通，有效實(shí)現(xiàn)放管結(jié)合，實(shí)現(xiàn)放得開同時(shí)也能管得好的效果。

關(guān)鍵點(diǎn)：內(nèi)控制度——解決傳統(tǒng)集團(tuán)管控與治理型管控關(guān)系

很多國企在推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度過程中，面臨的難點(diǎn)是如何解決集團(tuán)管控與治理型管控之間關(guān)系的問題，這與國有企業(yè)的獨(dú)特屬性有關(guān)。

國有企業(yè)作為市場化法人單位，需要按照《公司法》的規(guī)定依法治理；國有企業(yè)固有公有制屬性，還需要同時(shí)遵守《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)定，必然存在“雙法雙軌”運(yùn)行機(jī)制。

因此，國企需要協(xié)調(diào)解決集團(tuán)管控與治理型管控之間的關(guān)系，既要做好《公司章程》的修訂優(yōu)化，也要落實(shí)“三重一大”決策管理制度的修訂優(yōu)化，且需要有效銜接。

處理好傳統(tǒng)集團(tuán)管控與治理型管控的關(guān)系，需要國有企業(yè)以治理型管控為主線，持續(xù)健全梳理傳統(tǒng)集團(tuán)管控事項(xiàng)、權(quán)限和工作程序。在此過程中，涉及與原有集團(tuán)管控相沖突的事項(xiàng)，需要“分類分期”轉(zhuǎn)換至治理型管控框架內(nèi)。

其中，分類是指優(yōu)先推進(jìn)股權(quán)多元化或混合所有制企業(yè)的治理型管控，國有獨(dú)資或全資企業(yè)可因地制宜控制節(jié)奏推進(jìn)；分期是指對(duì)涉及的事項(xiàng)、權(quán)限分工可依據(jù)國企的治理能力建設(shè)，循序漸進(jìn)，動(dòng)態(tài)落實(shí)。

需要說明的是，國企推行現(xiàn)代企業(yè)制度，做實(shí)董事會(huì)模式屬于企業(yè)管理機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，在治理機(jī)制健全實(shí)施過程中，不可忽略的是保持企業(yè)內(nèi)控制度的匹配性。

這就需要國企內(nèi)控體系及內(nèi)部管理制度依據(jù)治理機(jī)制內(nèi)容進(jìn)行同步配套的修訂調(diào)整，以確保治理機(jī)制與內(nèi)控機(jī)制的一致性。

國有企業(yè)董事會(huì)行權(quán)機(jī)制建設(shè)就是要暢通董事會(huì)運(yùn)行的“血液”。國企治理組織、健全制度的同時(shí)，落實(shí)治理主體的權(quán)責(zé)邊界是最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。國企推進(jìn)董事會(huì)行權(quán)機(jī)制需要關(guān)注董事會(huì)職權(quán)、股權(quán)董事職權(quán)和動(dòng)態(tài)授放權(quán)管理。

關(guān)鍵點(diǎn)：董事會(huì)職權(quán)——依法、依規(guī)、依理厘清權(quán)限邊界

董事會(huì)的6項(xiàng)重點(diǎn)職權(quán)包括中長期發(fā)展決策權(quán)、經(jīng)理層成員選聘權(quán)、經(jīng)理層成員業(yè)績考核權(quán)、經(jīng)理層成員薪酬管理權(quán)、職工工資分配管理權(quán)、重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)管理權(quán)。這6項(xiàng)職權(quán)并非董事會(huì)的全部職權(quán)。

國有企業(yè)在確定董事會(huì)職權(quán)范圍時(shí)需要依法、依規(guī)、依理開展，厘清并銜接與黨組織、經(jīng)理層的權(quán)責(zé)邊界。

依法、依規(guī)、依理健全董事會(huì)職權(quán)范圍。

其中，依法就是要按照《公司法》《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對(duì)董事會(huì)職權(quán)的規(guī)定進(jìn)行梳理；依規(guī)就要按照國企改革治理相關(guān)政策要求進(jìn)行設(shè)計(jì)，其中主要參照政策文件為《中央企業(yè)公司章程指引（試行）》《中央企業(yè)董事會(huì)工作規(guī)則（試行）》等，并注意包含6項(xiàng)重點(diǎn)職權(quán)；依理就是要結(jié)合企業(yè)本身的行業(yè)特點(diǎn)、發(fā)展階段、發(fā)展戰(zhàn)略要求，以及本集團(tuán)內(nèi)相關(guān)管控要求等進(jìn)行個(gè)性化處理。落實(shí)董事會(huì)職權(quán)的具體載體主要是配套修訂《公司章程》和制定董事會(huì)決策事項(xiàng)清單。

厘清并銜接與黨組織、經(jīng)理層的權(quán)責(zé)邊界。鑒于國企治理機(jī)制運(yùn)行涉及多個(gè)治理主體的銜接，在實(shí)操過程中，還需要同步設(shè)計(jì)黨組織的前置研究討論事項(xiàng)清單，以及結(jié)合經(jīng)理層的任期制契約化改革，明確經(jīng)理層的權(quán)限邊界。

由此，在落實(shí)董事會(huì)職權(quán)范圍時(shí)要關(guān)注與其他治理主體的邊界劃分和銜接。實(shí)踐中，很多國有企業(yè)一般會(huì)采取“多單一表”的方式，既可以明確各個(gè)治理主體的權(quán)責(zé)邊界，也可以同步體現(xiàn)各個(gè)治理主體的流程銜接關(guān)系。

關(guān)鍵點(diǎn)：股權(quán)董事職權(quán)——打通行權(quán)“最后一公里”

很多國有企業(yè)在推行實(shí)施現(xiàn)代企業(yè)制度過程中，有關(guān)董事會(huì)組織、制度、職權(quán)范圍等都已相對(duì)健全，但仍然面臨公司決策效率改善有限的困惑。

公司原來需要直接上報(bào)審批的事項(xiàng)已經(jīng)納入董事會(huì)職權(quán)范圍，但相關(guān)議案決策過程中，傳統(tǒng)管控模式下由公司上報(bào)至上級(jí)主管單位或國有股東單位審批，現(xiàn)在由國有股東股權(quán)董事上報(bào)議案并獲得意見后履行董事會(huì)決策程序。

這種情況就需要國企在授權(quán)基礎(chǔ)上落實(shí)股權(quán)董事獨(dú)立決策投票職權(quán)。

落實(shí)股權(quán)董事的職權(quán)，需要結(jié)合董事會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)事項(xiàng)，明確股權(quán)董事兩種發(fā)表意見或投票表決的方式：

其實(shí)現(xiàn)方式一般為制定國有股東對(duì)派出股權(quán)董事的授權(quán)管理制度，可以采取清單管理的方式。

關(guān)鍵點(diǎn)：動(dòng)態(tài)授放權(quán)管理——積極穩(wěn)妥，必不可少

鑒于全面深入推進(jìn)國企現(xiàn)代企業(yè)制度具有系統(tǒng)性、長期性的特點(diǎn)，落實(shí)董事會(huì)職權(quán)不可能一蹴而就，需要持續(xù)優(yōu)化完善。

國企推進(jìn)治理型管控，各級(jí)企業(yè)都需要改變原有的集團(tuán)管控模式，在此過程中，上級(jí)股東授放權(quán)擔(dān)憂“一放就亂”的問題；實(shí)施企業(yè)治理能力參差不齊，也面臨“接不接得好”的問題。由此，董事會(huì)的授放權(quán)管理需要建立健全動(dòng)態(tài)評(píng)估并調(diào)整優(yōu)化的機(jī)制。

為確保授權(quán)與監(jiān)管相結(jié)合，放活與管好相統(tǒng)一，國企在健全動(dòng)態(tài)授放權(quán)機(jī)制時(shí)需要關(guān)注兩點(diǎn)：

國有企業(yè)做實(shí)董事會(huì)的目標(biāo)是發(fā)揮董事會(huì)“定做防”功能，增強(qiáng)企業(yè)改革發(fā)展活力，有效促進(jìn)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，要始終圍繞這一目標(biāo)持續(xù)深化董事會(huì)建設(shè)運(yùn)行。

關(guān)鍵點(diǎn)：活力效率——兼顧效率與風(fēng)險(xiǎn)平衡

定戰(zhàn)略，考查企業(yè)長期發(fā)展方向和市場競爭力，確保企業(yè)戰(zhàn)略方向準(zhǔn)確并能夠適應(yīng)環(huán)境變化持續(xù)增長，企業(yè)技術(shù)、商業(yè)模式等具備核心競爭力。

做決策，考查企業(yè)的決策效率和科學(xué)性，確保企業(yè)在投資、股權(quán)運(yùn)作、創(chuàng)新等方面能夠靈活應(yīng)對(duì)市場變化，并取得明顯成效。

防風(fēng)險(xiǎn)，考查企業(yè)應(yīng)對(duì)內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)的能力，有效防范化解影響企業(yè)生存發(fā)展的各類重大風(fēng)險(xiǎn)問題。

中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度是國企治理機(jī)制改革的總體方向，而董事會(huì)建設(shè)運(yùn)行是關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，做實(shí)董事會(huì)模式是系統(tǒng)性復(fù)雜的改革工程，涉及組織、制度、行權(quán)機(jī)制等多個(gè)方面，環(huán)環(huán)相扣、缺一不可。

國企推進(jìn)董事會(huì)建設(shè)運(yùn)行需要合法合規(guī)做到“有形”，更需要合理有效做到“有神”，最終才能實(shí)現(xiàn)“形神兼?zhèn)洹钡男Ч！?/p>

作者單位 中國人民大學(xué)商學(xué)院