導 讀

歷史城區(qū)文化遺產(chǎn)及其整體環(huán)境的保護與管控是國土空間保護性詳細規(guī)劃的重要內容。文章在分析歷史城區(qū)保護規(guī)劃工作演進歷程的基礎上，結合新時期歷史城區(qū)詳細規(guī)劃的問題研判，提出歷史城區(qū)保護性詳細規(guī)劃改革思路及技術路徑，包括從個體保護到格局保護，構建歷史城區(qū)整體性保護方法；從重點保護轉變?yōu)榧±肀Ｗo，構建形態(tài)與產(chǎn)權結合的地塊保護更新策略；從空間本體走向文化本性，建立文化需求調查及反饋制度；從被動調整走向動態(tài)維護，建立詳細規(guī)劃動態(tài)評估與維護機制。

引 言

2019年5月，《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》( 以下簡稱《若干意見》) 的發(fā)布，標志著國土空間規(guī)劃新的理念與體系全面注入城鄉(xiāng)空間建設和管理的各個環(huán)節(jié)。詳細規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃“五級三類”中的一類，是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設項目規(guī)劃許可、進行各項建設等的法定依據(jù)。歷史城區(qū)，一方面作為歷史文化名城保護規(guī)劃編制與管理的重要范圍與層次，是歷史文化名城中需要整體保護控制的地區(qū)；另一方面作為城市開發(fā)建設密集區(qū)，其人口、空間、環(huán)境容量矛盾突出，保護與開發(fā)面臨困境。在國土空間規(guī)劃新的理念與體系下，歷史城區(qū)保護性詳細規(guī)劃如何樹立新的價值觀與戰(zhàn)略方向，全面融入法定規(guī)劃體系，向上落實總體規(guī)劃意圖，向下直接指導規(guī)劃管理、落實剛性控制底線的效用，有待進一步探索和研究。

  我國歷史城區(qū)保護規(guī)劃工作的演進與特點

我國城鄉(xiāng)遺產(chǎn)保護的相關研究起步較晚，早期幾乎是緊隨發(fā)達國家的步伐和思路，并受西方歷史遺產(chǎn)保護理念和邏輯建構的影響，在制度體系、評估方法和規(guī)劃實踐等方面形成了基礎框架。改革開放40 多年來，歷史城區(qū)保護規(guī)劃受到越來越多的關注：1982 年，“歷史文化名城”制度正式確立；1986 年，歷史街區(qū)被納入歷史文化名城保護體系；2005 年，《歷史文化名城保護規(guī)范》正式明確了“歷史城區(qū)”概念，學界開始關注城市格局及傳統(tǒng)風貌的保持與延續(xù)；2012 年，全國范圍的歷史文化名城大檢查引發(fā)了遺產(chǎn)保護工作者對“重點保護”思路的反思，關注點開始從“歷史紀念物”( 個體) 轉向“活的遺產(chǎn)”( 整體)，逐漸形成了歷史城區(qū)“整體性”和“關聯(lián)性”保護的共識。隨后，《關于加強文物保護利用改革的若干意見》《歷史文化名城保護規(guī)劃標準》《若干意見》《關于在國土空間規(guī)劃編制和實施中加強歷史文化遺產(chǎn)保護管理的指導意見》等一系列文件頒布，這些文件提出了更為寬泛的“歷史文化空間”概念，并將文物保護利用、文化遺產(chǎn)保護管理等內容納入了國土空間規(guī)劃編制和實施要求中，而歷史城區(qū)保護性詳細規(guī)劃作為歷史城市國土空間規(guī)劃“五級三類”中的重要組成部分，是落實國家戰(zhàn)略目標與實施空間管制的重要單元。因此，如何重新認識歷史城區(qū)的整體特色，如何界定保護的“潛在空間”和“關聯(lián)空間”并將其納入管控體系，如何劃定管理單元以更好地服務規(guī)劃實施，都是歷史城區(qū)保護性詳細規(guī)劃所面臨的新挑戰(zhàn)。

01

新時期歷史城區(qū)保護性詳細規(guī)劃面臨的問題

1.1 傳統(tǒng)保護體系缺少歷史城區(qū)整體性保護的方法

國土空間文化遺產(chǎn)保護強調整體性的價值取向，既強調法定的歷史文化保護“本體”空間，又包括未納入法定保護的非歷史文化名城保護體系的潛在空間；既關注“歷史感”“辨識度”，又重視現(xiàn)代文明秩序和集體記憶；既重視文化資源聚集區(qū)，又關注由結構要素交互形成的歷史文化保護聯(lián)系空間。而現(xiàn)階段，歷史城市以《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》《歷史文化名城保護規(guī)劃規(guī)范》為核心準則，建立了以名城、街區(qū)和文物保護單位為主體的三級保護體系，其保護邏輯在于“個體保護”和“重點保護”。同時，歷史文化名城的申報條件和保護底線在于片段式的歷史文化街區(qū)而非整體性的文化遺產(chǎn)空間，這異化了歷史城區(qū)的保護邏輯，導致歷史城區(qū)空間破碎化和模糊化問題越發(fā)嚴重，“有區(qū)無城”“有實存無記憶”“有片段無完型”成為普遍現(xiàn)象。如何在詳細規(guī)劃層面建構歷史城區(qū)“整體性”保護方法并保證其有效實施成為當前歷史城區(qū)保護性詳細規(guī)劃關注的首要問題。

1.2 大尺度和忽視產(chǎn)權的更新方式導致歷史城區(qū)空間特色與活力衰退

國土空間規(guī)劃是從城鄉(xiāng)空間區(qū)劃到產(chǎn)權地塊詳細設計的全過程，為規(guī)劃項目落地和實施管理提供了基本條件。相較于一般區(qū)域，歷史城區(qū)擁有更為復雜的土地權屬關系與多重利益訴求，因此科學劃分以“地塊”為核心的管理單元不僅關乎城市形態(tài)的構成關系，還影響著規(guī)劃控制的效用，其背后蘊藏的是土地開發(fā)產(chǎn)權的底層邏輯。當前，歷史城區(qū)保護性詳細規(guī)劃主要存在兩種管控模式：一是基于重點院落的保護方式，其重點針對較大尺度的規(guī)劃地塊對重點院落單位展開“點式”保護，而院落以外的街巷格局、建筑布局允許改造或重建；二是基于更新單元的保護方式，即以依據(jù)歷史形態(tài)和現(xiàn)實需求劃分的地塊為單元進行空間更新，這種保護方式在一定程度上控制了歷史街區(qū)的風貌特色，但也無法擺脫大尺度地塊統(tǒng)一規(guī)劃帶來的城市空間特色與活力喪失的問題。因此，大尺度和忽略產(chǎn)權的更新方式始終無法充分兼顧歷史層積性、文化關聯(lián)性，無法平衡保護與發(fā)展等復雜問題，歷史城區(qū)保護性詳細規(guī)劃難以推進且頻繁調整。

1.3 傳統(tǒng)物質空間的保護技術缺少對“多元價值”的關注和挖掘

以人為中心、實現(xiàn)高質量發(fā)展和高品質生活始終是國土空間規(guī)劃的核心任務和價值旨歸。歷史城區(qū)作為城市發(fā)展的重要載體，蘊藏著豐富的歷史價值、美學價值和公共價值等。隨著生活水平和精神需求層次的提升，人們對歷史城區(qū)的需求不僅停留在物質空間的保護利用與展示層面，還融合了審美體驗、精神滿足、發(fā)展認知等“多元價值”的獲取與體驗。而現(xiàn)階段，歷史城區(qū)保護性詳細規(guī)劃的保護技術更多還停留在對個體遺產(chǎn)靜態(tài)式、凍結式的保護，忽視了推動空間發(fā)展變化的“文化本質”內在動力，對文化遺產(chǎn)“多元價值”的關注與挖掘不充分，導致保護內容單一、發(fā)展方式雷同。

1.4 編制實施、修改及動態(tài)維護缺乏依據(jù)和動態(tài)管理機制

從終極藍圖走向動態(tài)調控成為國土空間規(guī)劃的新常態(tài)，這種轉變可以包容規(guī)劃決策的不確定性，適應情境條件與結果績效的動態(tài)性。詳細規(guī)劃尤其是控制性詳細規(guī)劃作為政府的管制工具，是干預市場主體開發(fā)權利的重要手段。歷史城區(qū)中文物保護單位、歷史建筑等遺產(chǎn)點的產(chǎn)權邊界在于公共利益，其規(guī)定了城市開發(fā)建設必須嚴格控制的剛性部分，同時應將權利邊界外的彈性部分交由市場決定，以實現(xiàn)資源流通與優(yōu)化配置?，F(xiàn)階段，詳細規(guī)劃在價值觀和方法上均保留了計劃經(jīng)濟的色彩，缺乏必要的規(guī)劃彈性。在編制技術的科學性和依據(jù)性并不充分的歷史城區(qū)，存在疊加產(chǎn)權復雜、居住環(huán)境與現(xiàn)代生活不相適應的問題，導致詳細規(guī)劃在實施過程中經(jīng)常被突破或調整，嚴重損害了其權威性和約束力。因此，如何建立編制的實施、修改、動態(tài)維護機制，增強編制的科學性，都有待進一步探索。

02

新時期歷史城區(qū)保護性詳細規(guī)劃技術路徑

2.1 從個體保護到格局保護，構建歷史城區(qū)整體性保護方法

歷史城區(qū)作為一個整體文化遺產(chǎn)空間，其并非是簡單的街區(qū)及文物保護單位的組合，而是涵蓋歷史實踐、社會形態(tài)和地緣政治等綜合信息的“歷史格局”。根據(jù)國家重要戰(zhàn)略目標和政策安排，詳細規(guī)劃面向精細化實施“保護管控”的現(xiàn)實訴求，本文提出歷史城區(qū)整體性保護的價值觀、保護方法和實施路徑，其重點包括格局原型識別(“本體”態(tài))、格局遺存評估(“存在”態(tài))、格局傳承導控( 保護途徑)3 項內容。

2.1.1 歷史城區(qū)格局原型識別

歷史城區(qū)格局原型，即定型期的歷史格局，是城市空間要素固化于歷史演化當中“不變”的結構關系與組合狀態(tài)。歷史格局原型是歷史城區(qū)保護的實施對象，其識別結果是否具備有效性和精準性直接關系到歷史城區(qū)保護性詳細規(guī)劃的基礎是否穩(wěn)固。

歷史城區(qū)整體保護應首先明晰歷史格局的“本體”態(tài)，以定型期歷史地圖及營建志文本為基礎數(shù)據(jù)，結合歷史文獻資料、公眾社會記憶和當下實體遺存等多源數(shù)據(jù)，提取歷史格局原型及其承載的歷史信息，進而應用Access 軟件與GIS 平臺，建立歷史城區(qū)格局要素基礎數(shù)據(jù)庫。其格局原型識別的過程包括以下５個步驟：①歷史格局圖文資料搜集。歷史格局圖文資料主要包括歷史城區(qū)城市地圖、文獻資料( 通過網(wǎng)絡、圖書館多種渠道獲取)、地方志、照片、繪畫作品和影響資料等。②歷史格局要素分類梳理。以空間要素和信息要素為大類，以邊界、軸線、中心、標志、基地( 環(huán)境背景) 和事件、影響、觀念為中類，對歷史格局要素進行匯總、梳理、篩選和提煉，并進行真實性與可信性的校核和調整，進而利用Access 軟件與GIS 平臺進行數(shù)據(jù)的圖文分類編碼和匹配。③歷史格局要素空間轉譯。在圖文資料數(shù)據(jù)化的基礎上，對數(shù)據(jù)關聯(lián)級、位置級、融合級空間化的展開信息進行加工與可視化處理，整合空間類要素和非空間類要素，形成歷史城區(qū)格局要素系統(tǒng)。④建立古今格局疊合參考系。通過對點、線、面要素的判別與擬合，將已轉譯的歷史格局( 定型時期)參考系與歷史城區(qū)現(xiàn)狀圖進行空間坐標系的匹配。⑤空間拓撲變形與校核。通過歷史發(fā)展的正向推導和現(xiàn)狀遺存的逆向追溯，對古今格局進行空間拓撲、變形與校核，以提高匹配的精準性( 圖1)。

圖1 歷史城區(qū)格局原型識別示意圖

資料來源：《奉化縣志》。

2.1.2 歷史城區(qū)格局遺存評估

歷史城區(qū)格局遺存評估是對具有靶向性的格局要素組合狀態(tài)(即歷史城區(qū)格局的原型) 維持“整體性”和“原真性”的存續(xù)方式與傳遞路徑的綜合研判。具體包括以下內容：①格局原型“當下實存”評估。格局原型“當下實存”是地方城池整體層積秩序的現(xiàn)實性空間凝練。評估以古代營城制度為基礎圖式，遵循地緣環(huán)境、區(qū)域條件和歷史事件對空間的塑造規(guī)律，分析歷史城區(qū)歷史建構的空間范式( 歷史中心、軸線、標志、邊界等要素及關聯(lián)關系)在當下城市空間的實體指向、時空方位、功能屬性、現(xiàn)實聯(lián)系等屬性與特征，從歷史格局結構的“完整性”與歷史格局要素的“顯示度”兩個維度展開歷史格局“存在”態(tài)的評估。②格局原型“當下虛存”評估。格局原型“當下虛存”是歷史城池集體記憶的印象性空間匹配。近代以來，我國的城市發(fā)展經(jīng)歷了從拆城運動到建設性破壞的過程，城市的歷史格局整體性受到?jīng)_擊，“存在原型”所對應的部分“實體空間”由顯性轉為隱性，而這部分有意義的空間，雖無歷史實存，但記憶猶在或以其他方式傳承，是歷史格局重要的“虛體空間”。評估應用格局原型識別數(shù)據(jù)，分析居民對消失、替換、參照要素的識別頻率、記憶清晰度和認知水平，綜合評定歷史格局場所營造的再生水平與未來發(fā)展?jié)摿Α?/p>

2.1.3 保護更新途徑及管控體系建構

實現(xiàn)歷史城區(qū)歷史格局整體性保護有賴于不同空間層級的規(guī)劃傳導與落實。本文從城區(qū)—地塊—單體3 個空間層級著手，構建了多層次的歷史城區(qū)保護性詳細規(guī)劃體系，以及面向不同空間層次的控制性詳細規(guī)劃、城市設計、歷史建筑修復等的保護更新管控體系。在城區(qū)層次，一方面應落實歷史城區(qū)專項規(guī)劃保護要求和管控要素( 圖2)，繪制歷史城區(qū)保護更新管控總圖；另一方面應協(xié)同邊界情況、地塊肌理和產(chǎn)權單元等，繪制歷史城區(qū)地塊管控單元，細化并確立城區(qū)層次不同地塊單元的剛性控制指標與項目庫，建立格局要素保護名錄及全域協(xié)調發(fā)展的歷史格局優(yōu)化統(tǒng)籌機制，從基礎信息完善、重大保護更新項目研究、保護規(guī)范標準更新、用地類型調整、規(guī)劃編制與成果表達等方面提出保護更新模式及規(guī)劃策略。在地塊層次，落實城區(qū)層次各地塊的指標與項目，在保障歷史格局完整性和原真性的前提下，制定地塊建設開發(fā)指引，在規(guī)劃與建設層面對歷史城池修復、歷史街巷整治、格局要素密集區(qū)場所營造等進行指標控制與形態(tài)引導。在單體層次，重點關注格局要素修復、歷史建( 構) 筑物與遺址保護利用等方面的內容，對文化特色塑造、文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)提升等制定實施性和建設性強的管控方式與保障措施。

圖2 歷史城區(qū)保護更新管控示意圖

2.2 從重點保護轉變?yōu)榧±肀Ｗo，構建形態(tài)與產(chǎn)權結合的地塊保護更新策略

科學劃定地塊管控單元，是實現(xiàn)城區(qū)—地塊—單體分層次、差異化、精細化的國土空間法定規(guī)劃供給的關鍵，也是簡化編制程序、降低規(guī)劃銜接成本的有效途徑。產(chǎn)權制度是國土空間資源管理的核心，忽視產(chǎn)權、以形態(tài)為核心的保護性詳細規(guī)劃始終無法實現(xiàn)土地發(fā)展權、經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一。因此，順應地塊的產(chǎn)權屬性和肌理特征，構建形態(tài)與產(chǎn)權相結合的保護更新策略，形成符合歷史肌理的小尺度、漸進式、小規(guī)模的地塊控制體系與機制十分必要。其保護更新策略包括以下3 個方面的內容：①價值轉向。突出從重點保護到以產(chǎn)權關系為基礎的地塊肌理保護的價值轉向，充分尊重歷史風貌多元性，加強對與之共生的居住主體的關注，是特色風貌保護和文化傳承的必然趨勢。②地塊劃分。從歷史城區(qū)“歷時態(tài)”和“共時態(tài)”的時空關聯(lián)中，梳理地塊肌理的形態(tài)特征與空間秩序，劃定地塊肌理的形態(tài)方案，進而以實施為導引，結合產(chǎn)權邊界、街廓形態(tài)、功能業(yè)態(tài)、政策與行動等對地塊進行整理、拆分、合并和邊界調整，最終劃定地塊單元，以實施差異化的管控標準與引導策略( 圖3)。③更新機制。建立權利轉移激勵與補償機制，促成私人地塊騰挪出必要的公共空間，以保障剛性指標( 公共要素等) 和重點項目的落位；建立土地再開發(fā)產(chǎn)權處置與利益分配的機制，維護產(chǎn)權租賃、拆分、整體轉移、置換等交易過程的公平、高效；建立政府、市場、公眾利益共商和協(xié)作平臺，為再開發(fā)過程中的多方主體競爭和博弈行為提供暢通的對話通道。

圖3 歷史城區(qū)重點地塊保護更新示意圖

2.3 從空間本體走向文化本性，建立文化需求調查及反饋制度

歷史城區(qū)保護性詳細規(guī)劃的顯著特征在于文化遺產(chǎn)所承載的不可替代的文化服務價值和意義，其還是與審美和游憩體驗、社會交往及關系、地域文化精神等文化需求鏈接最為緊密的規(guī)劃類型。歷史城區(qū)的社會治理，在保障自上而下的空間本體的保護管控之外，還需要建立自下而上的文化需求調查及反饋制度，以促進法定規(guī)劃在文化需求層面上的有效供給與精準施策。

文化需求調查及反饋制度構建的重點在于建立健全公眾對歷史城區(qū)文化服務供給發(fā)展狀況和滿意程度的評價、反饋、糾偏的有效渠道與協(xié)商平臺。一方面，文化行政主管部門應針對具體情況定期開展文化需求調查，明確文化需求調查與評價方法、實施主體、主要內容和工作程序，明確調查過程中調查者和被調查者的義務、權利及禁止性行為，同時保障調查成果的內容與形式的完整性和真實性，以及信息共享與信息公開等保障制度的運行情況；另一方面，文化行政主管部門應遵循廣泛性、便利性、及時性和實效性的基本要求，建立需求反饋渠道，明確信息處理辦法，構建糾偏機制及實施保障機制，將民眾的需求納入日常文化建設與管理工作中，并將其作為衡量部門發(fā)展水平、發(fā)展質量和領導干部工作實績的重要內容。同時，文化需求調查及反饋制度應充分銜接規(guī)劃編制—實施—評估的過程，成為連接文化需求與文化供給的橋梁。

2.4 從被動調整走向動態(tài)維護，建立詳細規(guī)劃動態(tài)評估與維護機制

在國家建構國土空間規(guī)劃體系的背景下，建立完善的空間規(guī)劃實施監(jiān)督機制已成為行業(yè)共識，對歷史城區(qū)保護性詳細規(guī)劃展開實施評估是落實專項規(guī)劃指導和管控要求，刻畫并監(jiān)測歷史文化遺產(chǎn)及其整體環(huán)境保護實施結果與效用，推進文化遺產(chǎn)活化利用項目實施、機制配套的有效工具。面向國土空間規(guī)劃新的理念與體系，歷史城區(qū)保護性詳細規(guī)劃實施評估應順應國家戰(zhàn)略導向、契合時代要求、把握自身特點，對接國家空間規(guī)劃實施評估的“一年一體檢，五年一評估”工作制度安排，提前謀劃專項規(guī)劃實施評估程序、技術規(guī)程及工作接口。歷史城區(qū)保護性詳細規(guī)劃實施評估應重點關注以下內容：①評估范圍應包括歷史城區(qū)、地塊單元、保護單位3 個空間層級。②評估對象應包含傳統(tǒng)保護要素和歷史格局保護要素。③技術手段應充分對接國土空間“雙平臺”( 空間信息共享平臺和部門業(yè)務協(xié)同管理平臺)與社會多元數(shù)據(jù)。④評估內容應兼顧評估結果和效果，搭建包括實施結果( 校驗實施前任務設定的達成情況)、實施過程(校驗實施中的制度與機制保障)、實施效果(校驗實施后的目標達成度和公眾反饋)的全周期實施鏈條的評估內容體系。⑤評估過程應強調規(guī)劃基期年、評估年、目標年的動態(tài)變化，建立“五年評估—年度監(jiān)測—個案調整”評估體系框架，其中“五年評估”旨在為城區(qū)層面控制性詳細規(guī)劃優(yōu)化提供建議，為歷史城區(qū)專項規(guī)劃修編提供支撐，為頂層制度設計的完善提供支持；“年度監(jiān)測”旨在為控制性詳細規(guī)劃年度計劃的滾動編制提供依據(jù)，為地塊單元層面的控制性詳細規(guī)劃優(yōu)化提供建議；“個案調整”旨在為控制性詳細規(guī)劃調整提供專題依據(jù)。

03

結 語

國家政策導向與空間治理目標的轉變，必然牽動規(guī)劃體系的全面變革，保護性詳細規(guī)劃作為文化遺產(chǎn)保護的實施性規(guī)劃層次，既關系到歷史文化保護類專項規(guī)劃的貫徹與落實，又是歷史文化遺產(chǎn)及其整體環(huán)境實施保護和管控的重要抓手，同時也關乎歷史文化遺產(chǎn)活化利用的水平和質量。研究從以“格局原型”建構歷史城區(qū)整體性保護的頂層設計，以形態(tài)與產(chǎn)權結合的方式劃定地塊單元實施管控，以調查與反饋為手段實現(xiàn)文化需求端與供給端的連接，以動態(tài)評估提升規(guī)劃編制及調整的科學性4 個方面提出新時期歷史城區(qū)保護性詳細規(guī)劃的技術思路與規(guī)劃策略，以期為歷史城區(qū)文化遺產(chǎn)保護研究提供新思路和新方向。

  作者簡介：

王振宇，博士，蘇州科技大學建筑與城市規(guī)劃學院講師

劉宇舒，博士，蘇州科技大學建筑與城市規(guī)劃學院講師

孫嘉麟，通訊作者，碩士，工程師，現(xiàn)任職于蘇州科技大學建筑與城市規(guī)劃學院