合理解讀原告方的訴訟請求

（最高人民法院行政審判庭法官會議紀(jì)要）

?案情摘要

甲電廠為國有企業(yè)，曾以其所有的房屋作抵押向銀行借款, 但未能按約償還，后乙公司取得了該筆債權(quán)。此后，甲電廠進行改制，職工代表大會通過《甲電廠改制方案》，其中載明了相關(guān)資產(chǎn)處置預(yù)案。甲區(qū)政府批復(fù)同意《甲電廠改制方案》，其中包括同意按法定程序拆除公有建筑物。后甲電廠的房屋被拆除，但并無有效證據(jù)證明系甲區(qū)政府具體組織實施了拆除。乙公司提起行政訴訟，訴請確認(rèn)甲區(qū)政府依據(jù)批復(fù)拆除房屋的行為違法。

?法律問題

當(dāng)事人訴請確認(rèn)行政機關(guān)依據(jù)批復(fù)拆除房屋行為違法，并未直接針對行政機關(guān)作出的批復(fù)提出訴請，是否可將批復(fù)認(rèn)定為案件訴訟標(biāo)的？批復(fù)本身的可訴性如何認(rèn)定?

?不同觀點

甲說：案涉批復(fù)構(gòu)成本案訴訟標(biāo)的，具備可訴性

行政訴訟有別于民事訴訟，具備客觀訴訟的相應(yīng)屬性，審查范圍并不完全拘泥于原告的訴訟請求和理由，出于實質(zhì)化解糾紛、更好保護當(dāng)事人合法權(quán)益等因素考量，結(jié)合案件實際可以對原告訴訟請求作穿透理解。

乙說：案涉批復(fù)不構(gòu)成本案訴訟標(biāo)的

在當(dāng)事人的訴訟請求已經(jīng)明確的情況下，人民法院應(yīng)針對其訴訟請求進行審查，不宜作擴大理解。針對行政決定和行政實施行為，當(dāng)事人有選擇起訴的權(quán)利。

?法官會議意見

采甲說

行政訴訟兼具主觀訴訟和客觀訴訟的屬性。在我國當(dāng)前的行政訴訟實踐中，原告方因自身訴訟能力普遍相對較弱，對法律的理解有所偏差，故而其起訴狀中載明的訴訟請求往往有失精準(zhǔn)、恰當(dāng)。對此，人民法院在確定訴訟標(biāo)的時，不必完全拘泥于原告方在起訴狀中對訴訟請求的描述，而是可以基于有效監(jiān)督依法行政、實質(zhì)化解糾紛、更 好保護當(dāng)事人合法權(quán)益等因素考量，結(jié)合個案案情對原告方的訴訟請求作一定的穿透理解。

?意見闡述

當(dāng)事人提起行政訴訟，必須符合法定起訴條件方能獲得法院受理和實體審查。根據(jù)《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，法定起訴條件包括原告資格、被告資格、訴訟請求、事實根據(jù)、受案范圍、管轄等多方面內(nèi)容。在應(yīng)然層面，各方面內(nèi)容之間存在受案范圍----原告資格----被告資格----請求權(quán)基礎(chǔ)----起訴期限的訴訟邏輯排序。一方面，受案范圍是起訴條件審查環(huán)節(jié)第一順位的審查要件，如果案件本身不屬于行政訴訟的受案范圍，則根本無須進一步討論原告資格、被告資格、請求權(quán)基礎(chǔ)等后續(xù)要件；另一方面，對受案范圍的審查首先需要明確當(dāng)事人針對行政機關(guān)的何種行為提起訴訟，而對被訴行為的框定又與對當(dāng)事人訴訟請求的理解和認(rèn)定存在直接關(guān)聯(lián)，就此而言，可以認(rèn)為只有準(zhǔn)確理解和認(rèn)定當(dāng)事人的訴訟請求，人民法院對是否受理起訴才具備判斷之基礎(chǔ)。

一、當(dāng)事人對行政決定和行政實施行為的起訴選擇權(quán)

行政事實行為一般可分為兩種類型。一種可以稱之為單純的事實行為，比如，國家機關(guān)工作人員針對相對人實施的毆打、虐待行為，行政機關(guān)在缺乏執(zhí)行依據(jù)的情況下對相對人實施的暴力強拆行為等，此類事實行為并無相應(yīng)的行政法依據(jù)，屬行政主體自行決定實施的單純事實行為。另一類事實行為，屬于對先行存在的行政決定的執(zhí)行行為，其具備相應(yīng)的行政法依據(jù)（當(dāng)然，作為執(zhí)行依據(jù)的行政決定本身是否合法，則屬另一法律關(guān)系）。行政主體實施行政決定的行為，實則是為兌現(xiàn)先行行政決定的行為。換言之，除非行政主體超范圍實施，否則可以認(rèn)為該類事實行為的具體內(nèi)容已被先行的行政決定所框定。實施行為與行政決定之間，存在密不可分的聯(lián)系。比如，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條規(guī)定：”在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府根據(jù)該條規(guī)定對違建相對人作出責(zé)令限期拆除決定，違建相對人逾期未自行拆除的，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府組織實施了強制拆除。其中，責(zé)令限期拆除決定屬于行政決定，而鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人 民政府具體實施的強拆行為，即屬于執(zhí)行該行政決定的行政實施行為。

可訴的行政行為必然是會對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的行政行為。就行政決定而言，由于其本身即屬于行政主體運用行政權(quán)設(shè)定、變更、消滅或者確認(rèn)特定或不特定相對人權(quán)利義務(wù)的 行政行為，屬于在法律層面對相對人權(quán)利義務(wù)的處分，故如無明 確法律規(guī)定將其排除在行政訴訟受案范圍之外，對其可訴性一般 應(yīng)予認(rèn)可，且亦較易判斷。就行政實施行為而言，受行政決定的限制和影響，同時還受實施行為是否超越行政決定擴大損失范圍 的影響，故關(guān)于其是否具備可訴性，必須同時考慮行政決定內(nèi)容及實施行為本身對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生的影響進行綜合判斷，需要具體問題具體分析，而不能作出當(dāng)然認(rèn)定。

實踐中，針對相對人的特定權(quán)利義務(wù)關(guān)系（比如特定建筑物 的拆除與否），既有對其在法律上作出處分的行政決定，又有對 其在事實上作出處分的行政實施行為。由于該行政決定和行政實 施行為均對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響，因而應(yīng)當(dāng)允許相 對人對被訴對象進行選擇，相對人可以結(jié)合案件實際，著眼于最 有利于維護自身的合法權(quán)益，依法選擇確定起訴行政決定或行政實施行為。

在此，以《行政強制法》關(guān)于行政強制執(zhí)行的相關(guān)規(guī)定為 例，作進一步闡釋。根據(jù)《行政強制法》第三十四條至第三十八 條、第四十四條等規(guī)定，一套完整的行政強制拆除違法建筑程序 具體包括作為基礎(chǔ)行政行為（執(zhí)行依據(jù)）的限拆決定、強制執(zhí)行決定、具體實施的強制拆除行為。其中，限拆決定和強制執(zhí)行決定屬于行政決定，強制拆除行為屬于行政實施行為。限拆決明確的違法建筑的所有權(quán)人、認(rèn)定建筑物違法的事實及依據(jù),違 法建筑的所有人或搭建人負(fù)有拆除違法建筑的義務(wù)等內(nèi)容，屬于針對相對人對建筑物相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律處分，構(gòu)成后續(xù)強 制拆除行為的執(zhí)行依據(jù)。強制執(zhí)行決定以相對人在限拆決定確定的拆除期限內(nèi)無正當(dāng)理由逾期未履行拆除義務(wù)為前提，同時該決 定又是后續(xù)強制拆除行為的前置行為，強制執(zhí)行決定一經(jīng)作出， 即具有強制力和執(zhí)行力。經(jīng)公告限期相對人自行拆除后，相對人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟又不拆除的行政機關(guān)依法對其實施強制拆除，該強制拆除行為屬于對限拆決定、強制執(zhí)行決定的具體執(zhí)行和實施。在上述一整套程序中限拆決定、強制執(zhí)行決定對特定建筑物作出了法律上的認(rèn)定和處分，強制拆除行為直接針對特定建筑物進行了事實處分（拆除）, 上述三種行政行為針對相對人的同一權(quán)利義務(wù)關(guān)系均作出了處 分、產(chǎn)生了實際影響。在此情況下，相對人如欲維護自身針對該特定建筑物的權(quán)益，可以依法選擇起訴其中的某一行政行為。這里需要特別強調(diào)的是，實踐中有觀點認(rèn)為，強制拆除行為屬于對前序限拆決定、強制執(zhí)行決定的執(zhí)行和實施，因其內(nèi)容已被前序法律行為所框定，故強制拆除行為本身不再對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生新的影響，應(yīng)認(rèn)定為不可訴的行政行為。這一觀點難以成 立，因為強制拆除行為直接導(dǎo)致特定建筑物的滅失，由此進一步 導(dǎo)致相對人依附在該建筑物上的相關(guān)權(quán)利或一并歸于滅失或轉(zhuǎn)化 為請求權(quán)，其權(quán)利義務(wù)已經(jīng)受到實際損害。認(rèn)為強制拆除行為好 相對人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生影響，既有違一般認(rèn)知，也缺乏法理支 撐。實際上，強制拆除行為本身還需遵循法定程序，且在拆除過 程中亦可能超出前述法律行為的界限造成超范圍損失，因而也有 必要將其納入司法審查范圍。總之，不論是行政決定還是行政實施行為，只要該行政行為 對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響，在法律并未明確將其排除 在受案范圍之外時，均應(yīng)允許相對人依法對其提起行政訴訟，以維護自身合法權(quán)益。一方面，人民法院應(yīng)當(dāng)正確判斷行政行為尤 其是行政實施行為的可訴性，將對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響 的行政行為依法納入審查范圍，防止違法限縮訴權(quán)；另一方面， 在相對人的訴訟請求明確指向特定行政主體實施的特定行政行為 時，人民法院亦要尊重相對人對被訴行政行為的選擇權(quán)，不得不 當(dāng)引導(dǎo)甚至要求相對人變更對被訴行政行為的選擇

二、人民法院對原告方訴訟請求的合理解讀

如前所述，在行政訴訟中，對訴訟請求的理解直接關(guān)乎訴訟標(biāo)的的確定，進而關(guān)乎起訴是否符合起訴條件，同時也會對實體裁判結(jié)果產(chǎn)生實質(zhì)影響，故而對訴訟兩造均具有重要意義。我國 《行政訴訟法》自1989年頒布至今，已實施了三十余年，這期間 行政訴訟的理論、制度和實踐均取得了巨大發(fā)展。但不可否認(rèn)的 是，與域外具有一兩百年行政訴訟發(fā)展史的部分國家相比，我國 的行政訴訟尚處于成長期。拋開行政訴訟理論和行政訴訟制度不說，單就行政訴訟實踐而言，由于公民、法人和其他組織對行政 訴訟法律制度的認(rèn)知和了解仍有較大提升空間，故原告方在提起 行政訴訟時，往往僅籠統(tǒng)提出自身合法權(quán)益遭受行政權(quán)侵犯，要 求行政主體承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，但卻難以準(zhǔn)確選定被訴行政主體，或 者對涉嫌侵權(quán)的行政行為描述模糊等，這從實踐中有大量案件被 人民法院以錯列被告且拒絕變更、訴訟請求不明確、起訴缺乏事實根據(jù)等為由裁定駁回起訴即可見一斑。支持、監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，維護人民群眾合法權(quán)益，均是我國行政訴訟的制度目的和價值追求，對此應(yīng)該統(tǒng)籌兼顧，而不能有所偏頗。鑒于當(dāng)前我國法治事業(yè)和行政訴訟發(fā)展所處的 階段性特征，人民法院的行政審判必須立足我國國情，用歷史的、客觀的眼光看待行政機關(guān)的行政行為和人民群眾的行政訴訟行為。一方面，對被訴行政行為僅存在一定瑕疵，但并未影響實體處理結(jié)果的，可適當(dāng)放寬司法審查標(biāo)準(zhǔn)，在總體上認(rèn)可其合法 性；另一方面，行政審判在以適當(dāng)容忍的眼光看待行政行為, 也必須至少以同等程度的容忍看待人民群眾的行政訴訟行為，特別是考慮到個案中作為個體的原告方在強大的行政機關(guān)面前，本身即已處于相對弱勢地位，行政審判更應(yīng)該向其適度傾斜，更加|容 忍其不規(guī)范之處，更好保護其合法權(quán)益，著力實現(xiàn)實質(zhì)正義?；氐奖景杆凵涑龅脑V訟請求理解問題。如果僅存在單一行政行為，原告方在起訴時沒有選擇空間，人民法院亦能較易明確 被訴行政行為；如果同時存在影響原告方同一權(quán)利義務(wù)的行政決 定和行政實施行為，原告方明確選擇起訴特定行政機關(guān)所實施的 特定行政行為，此時人民法院應(yīng)尊重原告方的選擇，依法受理、 審査該被訴行政行為。上述兩種情形應(yīng)均無爭議。但當(dāng)同時存在 行政決定和執(zhí)行該行政決定內(nèi)容的行政實施行為，且該行政決定 和行政實施行為均對原告方的同一權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，而原 告方對訴訟請求的描述較為模糊，如僅籠統(tǒng)指向行政侵權(quán)糾紛, 或籠統(tǒng)要求行政機關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任等，此時便涉及人民法院通過 合理解讀原告方的訴訟請求，準(zhǔn)確框定被訴行政行為的問題。

第一，合理解讀訴訟請求具備法理依據(jù)。作為一種獨立于民事訴訟的訴訟制度，行政訴訟從產(chǎn)生之初就具有了監(jiān)督行政機關(guān) 依法行政和維護行政法律秩序的客觀功能，這種客觀功能來源于 法院對行政行為合法性的全面審査，而不完全拘泥于原告方的訴訟請求。實際上，原告方的訴訟請求與被訴行政行為的合法性之 間可能存在一致性（以撤銷訴訟中居多），也可能存在不一致性, 甚至不一致性的情況相對居多。此時，在原告方的訴訟請求之外，法院如果在審查過程中發(fā)現(xiàn)行政行為存在其他方面違法的， 也要作出相應(yīng)判斷，這必然會“溢岀”原告方的訴訟請求。行政訴訟所具備的這種客觀訴訟屬性，為法院結(jié)合個案實際對原告方 的訴訟請求進行合理解讀提供了法理依據(jù)。

第二，合理解讀訴訟請求有利于更好保障人民群眾合法權(quán) 益。如前所述，鑒于目前我國行政訴訟實踐的發(fā)展?fàn)顩r，原告方 在起訴時對訴訟請求描述模糊等情形較為常見，可以說在我國當(dāng) 前，對相當(dāng)數(shù)量的提起行政訴訟的原告方而言，其明確的認(rèn)知范 圍往往僅限于政府方侵犯了自身的合法權(quán)益，政府方對此應(yīng)該承 擔(dān)法律責(zé)任，予以賠償或補償?shù)?，至于行政決定和行政實施行為 的區(qū)分、誰行為誰被告的原則、一行為一訴的規(guī)則、對權(quán)利義務(wù) 產(chǎn)生實際影響的標(biāo)準(zhǔn)等，凡此種種多超出了普通原告方的一般認(rèn) 知范圍。在這一背景下，行政訴訟在理解訴訟請求、框定被訴行 政行為方面要求得越精細(xì)，實則離人民群眾對通過行政訴訟實現(xiàn) 公平正義的期待越遠(yuǎn)，此種狀況無疑有違《行政訴訟法》切實維 護人民群眾合法權(quán)益的立法宗旨。

第三，合理解讀訴訟請求有利于更好監(jiān)督行政機關(guān)依法行 政。實踐中不乏行政機關(guān)作出行政決定后，實際實施該行政決定 的主體不明或缺乏證據(jù)證明的案件，這在強拆類案件中尤為常 見。在此類案件中，原告方直接面對的是強拆行為，故其往往訴 請要求行政機關(guān)就強拆行為承擔(dān)法律責(zé)任。此時，人民法院可能 會認(rèn)為直接導(dǎo)致特定建筑物滅失的乃強拆行為，但因并無證據(jù)證 明系作出行政決定的行政機關(guān)組織實施了強拆行為，故原告方的 起訴缺乏事實根據(jù)，并據(jù)此裁定駁回起訴。此一裁判方式在表面 上看具備邏輯自洽性，但實則有苛責(zé)原告方訴訟能力的就案辦 案、機械司法之嫌，并可能變相鼓勵少數(shù)行政機關(guān)為逃避司法審 查而更多進行“偷襲式”強拆、委托其他組織強拆等非法行為。 實際上，如果行政機關(guān)已經(jīng)針對特定建筑物作岀了明確的行政決 定，其即應(yīng)承擔(dān)該行政決定所可能造成的法律后果。如果原告方 就強拆導(dǎo)致特定建筑物滅失的后果向該行政機關(guān)提出訴求，人民 法院對此應(yīng)予支持，而不宜機械理解原告方的訴訟請求，人為割斷行政決定與特定建筑物滅失后果間的關(guān)系。

第四，合理解讀訴訟請求有利于實質(zhì)化解行政爭議。2014 年修改后的《行政訴訟法》將“解決行政爭議”納入立法宗旨。 “解決行政爭議”同樣要求人民法院在行政審判過程中，不能完 全拘泥于原告方的訴訟請求來確定案件的審理范圍，不能對凡存 在訴訟請求模糊等情形的案件皆不予實體審理，而是應(yīng)該通過積 極釋明和合理解讀，依法受理、審査行政爭議，著力實現(xiàn)爭議的 實質(zhì)化解

。第五，對訴訟請求的解讀必須在“合理”范圍內(nèi)。人民法院 通過合理解讀訴訟請求框定被訴行政行為，必須以原告方的訴訟 請求能夠涵蓋相關(guān)的行政主體和行政行為為基礎(chǔ)。所謂“合理解讀”，主要是指解讀過程符合邏輯規(guī)則，通過邏輯推演所得出的 結(jié)論符合案件實際和社會一般人的預(yù)期。換言之，人民法院不得將明顯不屬于原告方訴訟請求涵蓋范圍的行政主體及其實施的行政行為納入解讀范疇、框定為被訴行政行為。 

三、行政機關(guān)針對國有企業(yè)改制類批復(fù)的可訴性

在行政訴訟領(lǐng)域，行政行為的可訴性至少包括三方面含義： 一是對該行政行為的相對人而言，其得針對該行政行為向法院提 起行政訴訟，法院不得以不屬受案范圍為由拒絕受理；二是對法 院而言，如果相對人的起訴同時符合其他起訴條件，法院得（必 須）對被訴行政行為依法進行審查；三是對作出該行政行為的行 政機關(guān)而言，其必須就該行政行為接受法院的司法審查，而不得以不屬受案范圍為由進行抗辯。大多數(shù)存在行政訴訟制度的國 家、地區(qū)，尚無將所有行政行為均納入司法審査的制度設(shè)計，司 法對行政行為進行有限范圍的審查可謂行政訴訟之基本規(guī)律之一。根據(jù)《行政訴訟法》第二條第一款、第十二條、第十三條的 規(guī)定，考察特定行政行為是否屬于受案范圍，首先需確定其不屬 于《行政訴訟法》第十三條所規(guī)定的排除范圍。在此基礎(chǔ)上，還 需進一步考察該行政行為是否會侵犯公民、法人或其他組織的人 身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，也即《最高人民法院關(guān)于適用〈中華 人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第十項所規(guī)定的 是否會對公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響。質(zhì)言 之，可訴的行政行為必然是會侵犯公民、法人或其他組織合法權(quán) 益的行政行為，也即會對公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生 實際影響的行政行為。實踐中，行政機關(guān)針對國有企業(yè)改制作出的各類批復(fù)，不宜 當(dāng)然認(rèn)定為可訴或不可訴，而仍應(yīng)考察其是否會對公民、法人或 其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響。在本案例中，甲區(qū)政府針對 甲區(qū)熱電廠作出的涉國有企業(yè)改制的批復(fù)構(gòu)成案件訴訟標(biāo)的。在 此基礎(chǔ)上，認(rèn)定案涉批復(fù)是否具備可訴性，還需進一步考察其對 乙公司的權(quán)利義務(wù)是否會產(chǎn)生實際影響。具體而言，甲區(qū)政府針 對案涉房屋作出了明確批復(fù)，即同意按法定程序拆除。正是由于 甲區(qū)政府作岀的批復(fù)，案涉房屋才最終被拆除，該批復(fù)屬甲區(qū)政 府行使行政權(quán)的法律行為，對案涉房屋產(chǎn)生了處分效力，并最終 導(dǎo)致案涉房屋被拆除，以及乙公司所主張的對案涉房屋享有的抵 押權(quán)滅失。由此可見，甲區(qū)政府作出的案涉批復(fù)會對作為利害關(guān) 系人的乙公司的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，因而可以認(rèn)定為可訴的 行政行為。與此同時，在審查行政機關(guān)針對國有企業(yè)改制，以及針對 國有資產(chǎn)等作出的各類批復(fù)是否具備可訴性時，除需考量其是否 會對公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響外，還需注 重分清行為的性質(zhì)。如案涉行為是行政機關(guān)履行岀資人職責(zé)的 行為，則其在性質(zhì)上屬于民事行為，當(dāng)然不具備行政訴訟的可訴性；如案涉行為是行政機關(guān)行使行政管理職責(zé)的行為，在性質(zhì)上即屬于行政行為，符合行政訴訟對審查對象在行為性質(zhì)上的法定要求。