對于政府投資建設(shè)項目，施工合同條款里約定“以審計結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)”這句話應(yīng)該并不陌生了，當(dāng)然，各地的文字表述不盡完全一致，但大體表達(dá)的意思是一致，就是要以審計機(jī)關(guān)審定的金額作為結(jié)算價款。
        對此約定，各施工企業(yè)可以說是怨聲載道。原因有五點：

        第一，審計監(jiān)督是作為行政手段，不宜直接干涉民事合同；

        第二，有的項目因為多種原因，導(dǎo)致審計時間過長，建設(shè)單位以沒有完成審計為由遲遲不敢支付工程價款，施工企業(yè)不堪重負(fù)；

        第三，審計機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，與施工企業(yè)地位明顯不平等；

        第四，各地對建設(shè)工程審計的標(biāo)準(zhǔn)不一，施工企業(yè)無所適從；

        第五，審計機(jī)關(guān)專業(yè)性有限。
有的地方政府甚至直接規(guī)定，政府投資或政府投資為主的建設(shè)項目，要求“以審計結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)”，讓審計機(jī)關(guān)對建設(shè)工程結(jié)算進(jìn)行審計，從而保證國有資產(chǎn)不流失，監(jiān)督國有資金的合理使用。
        2017年6月5日，法工委《關(guān)于對地方性法規(guī)中以審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的審查建議的復(fù)函》。認(rèn)為地方性法規(guī)中直接以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)和應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定，限制了民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)予以糾正。

        在剛看到這個函件的時候，各施工企業(yè)可以說是歡呼雀躍，多年的頑疾終于能夠根治了。但是，隨著業(yè)務(wù)的繼續(xù)，一些施工企業(yè)發(fā)現(xiàn)他們新的招標(biāo)文件或者簽訂的合同中依然有著“以審計結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)”這樣的條款。難道是全國人大法工委的函件沒有用嗎？其實不然，細(xì)心的朋友可能會發(fā)現(xiàn)，該函件說的是“地方性法規(guī)中……”，因此其針對的是各地的地方性法規(guī)，至于招標(biāo)文件或者合同中的約定，那是屬于民事意思自治的范疇。
        因此，盡管各地的地方性法規(guī)中沒有了“以審計結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)”的條文，但是合同中的該項約定依然沒有變化，只不過是由“地方規(guī)定”變成了“合同約定”而已。
       目前主流觀點都認(rèn)為該項約定是有效的，因為是雙方意思自治的表現(xiàn)，且沒有違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。但是從事建設(shè)工程行業(yè)的，尤其是主要業(yè)務(wù)以政府投資項目為主的朋友應(yīng)該知道，作為施工企業(yè)打心底就不愿意讓審計機(jī)關(guān)來審工程價款。
       主要原因有四點：第一，審計機(jī)關(guān)專業(yè)性有限，筆者主要從事水利水電、公路、鐵路等基建項目，地方政府審計機(jī)關(guān)本身并不具備專業(yè)審計能力，更多的是委托造價咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計，但地方造價咨詢機(jī)構(gòu)擅長的是房屋建筑項目，核心是算量，但大基建項目核心是算價及合同邊界條件，往往遇到此類審計人員“雞同鴨講”。施工單位并不是懼怕審計，懼怕的是審計不夠?qū)I(yè)，且難以溝通。

       第二，審計的審減目的性太強(qiáng)?，F(xiàn)在審計機(jī)關(guān)多以委托造價咨詢公司來進(jìn)行工程結(jié)算的審計，而咨詢公司收費構(gòu)成以基本審計費和審減效益費組成，基本審計費本身就很低，加上內(nèi)卷嚴(yán)重，有的地方甚至出現(xiàn)基本審計費為0的現(xiàn)象，那么咨詢公司自然就會看重審減效益費。從目前審計機(jī)構(gòu)的審計范圍來說，審計的結(jié)果只有減少沒有增加是“一種悖論”。這是違背國家要求審計的初衷。
       第三，審計周期長、效率低、嚴(yán)重影響資金回籠。建設(shè)方往往以審計結(jié)果未出為由扣押部分結(jié)算款甚至全部，施工單位為了解決資金問題有時不得不讓步，也可能給審計機(jī)構(gòu)一種錯覺“可能不盡合理的審計結(jié)果是合理的”。

        再說建設(shè)單位為什么要約定“以審計結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)”。很簡單，因為《中華人民共和國審計法實施條例》第二十條明確規(guī)定了審計機(jī)關(guān)對政府投資項目和政府投資為主的建設(shè)項目的單項工程結(jié)算依法進(jìn)行審計監(jiān)督?？此坪侠?，其實不然。
        第一，審計機(jī)關(guān)是“依法審計”，而不是“依約審計”。審計機(jī)關(guān)的審計監(jiān)督職能并不因合同如何約定而產(chǎn)生變化，審計機(jī)關(guān)是對建設(shè)單位和施工單位的結(jié)算進(jìn)行審計監(jiān)督，而不是為雙方的結(jié)算提供審計咨詢服務(wù)。

        第二，建設(shè)單位與施工單位結(jié)算在前，審計監(jiān)督在后，不應(yīng)程序倒置。建設(shè)單位以審計為由，暫不支付結(jié)算價款，實際上是不合理的，審計監(jiān)督對象是建設(shè)單位而并非施工單位，建設(shè)單位通過合同條款轉(zhuǎn)移風(fēng)險。
        第三，審計機(jī)關(guān)在無限擴(kuò)大審計范圍，實際上按照相關(guān)審計法律法規(guī)，審計機(jī)構(gòu)根本不需要委托造價咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計，因為審計機(jī)關(guān)的審計核心是建設(shè)單位在工程結(jié)算過程中有無違法違規(guī)行為，確定的價格有無明顯的錯誤，有無虛假計量等明顯錯誤的內(nèi)容。而不是對合同各方已確定的價格及邊界條件進(jìn)行質(zhì)疑，筆者認(rèn)為這才是目前審計工作中最大的“頑疾”。
       第四，《中華人民共和國審計法實施條例》第五十三條明確規(guī)定被審計單位對審計決議不服的，可以依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。但是被審計單位是建設(shè)單位，而與該審計決議有切身利益的卻是施工單位，建設(shè)單位幾乎不可能對此提起行政復(fù)議或行政訴訟。