規(guī)范性文件俗稱“紅頭文件”，對規(guī)范性文件的備案審查工作，能夠確保“紅頭文件”合憲合法且“互不打架”。

做好備案審查工作，關(guān)乎法律法規(guī)的正確有效實施，也關(guān)乎人民群眾的切身利益。近年來，重慶深入推進(jìn)備案審查制度和能力建設(shè)，不僅嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致地做到“有件必備、有備必審、有錯必糾”，還充分保障公眾知情權(quán)，暢通了人民權(quán)益表達(dá)渠道。

去年，我市一位公民通過重慶人大網(wǎng)提交了涉及《重慶市業(yè)主大會和業(yè)主委員會活動規(guī)則（試行）》的審查建議。

這份審查建議在網(wǎng)上“一鍵提交”之后，地方國家權(quán)力機關(guān)的審查監(jiān)督行為隨即啟動——市人大常委會備案審查工委會同市政府相關(guān)部門進(jìn)行了研究，在準(zhǔn)確掌握文件制定背景情況之后，將相關(guān)規(guī)定解釋到位。

從2019年開始，市人大常委會開通了網(wǎng)上提交審查建議的功能。這意味著，重慶任何一位普通公民，除了可以書面提請審查建議外，還可以直接在網(wǎng)上提出，“一鍵”就能撬動地方國家權(quán)力機關(guān)的審查監(jiān)督活動，全過程人民民主在重慶開始有了一種更為生動的實踐。

備案審查“全覆蓋”走在全國前列

過去，我市某區(qū)出臺的憲法宣誓具體規(guī)定，未將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府任命的人員和區(qū)人民政府部門任命的人員納入宣誓范圍。這與《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于實行憲法宣誓制度的決定》和《重慶市憲法宣誓實施辦法》的規(guī)定不一致。

去年，市人大常委會備案審查工委在依職權(quán)審查時，發(fā)現(xiàn)了這個問題，立即建議制定機關(guān)及時修改并重新報備。

很快，該區(qū)人大常委會修訂了這項規(guī)定，重新報備。

這是今年3月，市人大常委會備案審查工委在市人大常委會會議上，報告2021年備案審查工作情況時，以列表的形式匯報案例中的一個。這也是市人大常委會連續(xù)第4年聽取備案審查工作情況的報告。

報告記錄了重慶加強“有件必備、有備必審、有錯必糾”的工作軌跡——

過去一年來，重慶各文件制定機關(guān)依照法定權(quán)限和程序開展規(guī)章和其他規(guī)范性文件制定工作，向市人大常委會報備文件116件。經(jīng)形式審查，備案登記規(guī)范性文件116件，其中市政府規(guī)章10件、其他文件13件，市政府辦公廳文件48件，市高法院文件3件，市檢察院文件2件，區(qū)縣人大常委會文件40件。此外，通過集中清理補充報備規(guī)范性文件46件。各文件報備機關(guān)自覺接受市人大常委會監(jiān)督，繼續(xù)規(guī)范備案材料、目錄報送和報送形式等方面的管理，報備準(zhǔn)確率100%，及時率85%。

與此同時，我市的電子報備工作也向縱深推進(jìn)。從去年1月起，我市“兩院”規(guī)范性文件正式通過備案審查信息平臺報備。備案審查信息平臺也向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級延伸，截至去年12月底，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和政府通過平臺集中報送規(guī)范性文件2182件，重慶實現(xiàn)了市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級規(guī)范性文件電子報備“全覆蓋”。這在全國也走在前列。

現(xiàn)在，公民可以通過重慶市人大常委會公報和重慶人大網(wǎng)查詢上一年度備案的規(guī)范性文件目錄，還可通過重慶人大網(wǎng)在線提交審查意見。2021年以來，市人大常委會共收到公民審查建議4件。

“我們牢牢把握合憲性、政治性、合法性、適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)，對審查中發(fā)現(xiàn)的問題充分研究、逐級匯報、分類處置?！笔腥舜蟪Ｎ瘯浒笇彶楣の敝魅卫铈卤硎?，在審查研究工作中，對每一件可能存在問題的規(guī)范性文件，都充分征求制定機關(guān)意見，并根據(jù)需要通過座談會、論證會、書面函等方式，聽取國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)組織、人大代表、專家學(xué)者以及利益相關(guān)方的意見。2021年我市共召開規(guī)范性文件審查座談會、論證會5次，聽取專家意見建議20余人次。

“全覆蓋”成為推動重慶全面貫徹實施憲法法律的一個支點，重慶的備案審查工作也在加強制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)入了提質(zhì)增效階段。

專項審查“糾錯”與“促進(jìn)”并重

打開重慶市公共資源交易網(wǎng)，可以查詢到“重慶市無償獻(xiàn)血者意外傷害保險及供血責(zé)任保險服務(wù)”的中標(biāo)結(jié)果。

根據(jù)保險條款，我市的無償獻(xiàn)血者在保險期內(nèi)，如因意外事故身故或致殘，最高可獲賠償5萬元，并且在符合條件的情況下，還可獲得門診、住院等支出的保險賠償。

保險之外，重慶市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部也于去年印發(fā)《重慶市臨床血液應(yīng)急保障預(yù)案》，有效預(yù)防、及時應(yīng)對采供血危機。

市衛(wèi)生健康委也發(fā)布《重慶市衛(wèi)生健康委員會關(guān)于做好榮獲國家無償獻(xiàn)血奉獻(xiàn)獎獻(xiàn)血者激勵工作的通知》。

上述3項獻(xiàn)血相關(guān)政策的出臺，都與備案審查工作的開展有關(guān)。

2020年，市人大常委會首次從專項審查法規(guī)配套規(guī)定的角度，“全面體檢”28件交通和衛(wèi)生健康領(lǐng)域地方性法規(guī)中74個條文的配套規(guī)定的制定和實施情況。2021年，市人大常委會又跟進(jìn)落實2020年對交通和衛(wèi)生健康領(lǐng)域地方性法規(guī)配套規(guī)定專項審查中需要整改處置的14個問題，采取書面發(fā)函、座談會商等方式督促相關(guān)部門制定、修改或者廢止有關(guān)配套規(guī)定，推動解決了一批實際問題。

“我們在審查時發(fā)現(xiàn)，《重慶市獻(xiàn)血條例》中要求制定的3個配套規(guī)定沒有制定，隨即致函市政府辦公廳及時處置?！笔腥舜蟪Ｎ瘯浒笇彶楣のぷ魅藛T了解到，3個配套規(guī)定未及時制定是因為存在部門銜接、政府財力等多方面困難。

其中，為獻(xiàn)血者購買保險的難度很大。經(jīng)過市人大常委會備案審查工委的跟蹤督促，市衛(wèi)生健康委會同財政部門反復(fù)測算，最終在財力允許范圍內(nèi)，為獻(xiàn)血者購買了保險。

“這是一次'糾錯’與'促進(jìn)’并重的專項審查?！痹撁ぷ魅藛T感嘆，備案審查推動下，公民權(quán)益得到保障、部門工作得以推進(jìn)，實現(xiàn)了“雙贏”。

既監(jiān)督“紅頭文件”又推動地方立法

重慶備案審查工作，既對“紅頭文件”進(jìn)行監(jiān)督，也推動了地方立法。

2021年，在對重點領(lǐng)域開展專項審查基礎(chǔ)上，市人大常委會對我市現(xiàn)行有效的201件地方性法規(guī)（截至2020年12月底）配套規(guī)定的落實情況進(jìn)行了全面清理。

經(jīng)清理，共有156件地方性法規(guī)的463個條文需要制定配套規(guī)定。其中，市人大常委會對1個條文制定了1件配套規(guī)定，市政府及部門對364個條文制定了631件配套規(guī)定，重慶警備區(qū)對1個條文制定了1件配套規(guī)定，區(qū)縣（自治縣）政府對42個條文制定了842件配套規(guī)定。

目前尚有88個條文未制定配套規(guī)定，占總數(shù)的19%。未制定配套規(guī)定主要有三種情形：

一是因國家已有相關(guān)規(guī)定或現(xiàn)實情況已發(fā)生重大變化，63個條文已無必要制定配套規(guī)定。如《重慶市消防條例》第四十九條規(guī)定，消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)管理辦法，由市人民政府制定。實踐中，可直接適用《應(yīng)急管理部關(guān)于印發(fā)〈消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)從業(yè)條件〉的通知》。

二是因工作推進(jìn)不及時，20個條文的配套規(guī)定仍在起草過程中。如《重慶市道路交通安全條例》第十八條規(guī)定，下肢殘疾的殘疾人可以申請殘疾人機動輪椅車登記，申請人的具體條件由市公安機關(guān)交通管理部門會同有關(guān)部門制定，文件制定機關(guān)目前正在開展廣泛調(diào)研，擬于2022年底完成《重慶市殘疾人機動輪椅車登記規(guī)定》的起草。

三是5個條文配套規(guī)定尚未納入制定計劃。文件制定機關(guān)提出因相關(guān)制定條件不成熟，建議暫不制定。

發(fā)現(xiàn)問題之后，市人大常委會通過了《重慶市地方性法規(guī)配套規(guī)范性文件制定工作監(jiān)督辦法（試行）》，鼓勵地方性法規(guī)明確規(guī)定需要制定的配套規(guī)范性文件，與法規(guī)同步實施。這意味著“配套不及時”的問題將從制度層面得到規(guī)范。

今年3月30日，市五屆人大常委會第三十三次會議表決通過的《重慶市各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》，重點對“明確什么是規(guī)范性文件”“界定哪些主體需要報備”“細(xì)化審查方式和標(biāo)準(zhǔn)”“完善糾錯程序和措施”等方面的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范。

為增強監(jiān)督實效，條例還建立了過錯責(zé)任追究機制和通報及追責(zé)機制，規(guī)定“經(jīng)人大常委會依法撤銷的，由有權(quán)機關(guān)依法追究存在重大過錯的制定機關(guān)及其主要責(zé)任人員的責(zé)任”“制定機關(guān)存在未依照本條例規(guī)定報送規(guī)范性文件、提供有關(guān)情況說明或者補充材料、反饋審查意見辦理結(jié)果等情形的，由人大常委會辦公廳通知制定機關(guān)限期改正；逾期未改正的，予以通報。情節(jié)嚴(yán)重的，人大常委會可以要求制定機關(guān)負(fù)責(zé)人作出說明，或者建議有關(guān)機關(guān)對責(zé)任人員追究責(zé)任”。

“這些機制，強化了制度的剛性，使備案審查工作'長出了牙齒，增強了咬合力’?！崩铈卤硎?。