《〈2021年備案審查工作報告〉評論》專題報道之四
備案審查制度發(fā)展新動向

南開大學法學院教授，中國法治現(xiàn)代化研究院兼職研究員?屠振宇
 

　　對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件開展備案審查，是憲法和法律賦予全國人大常委會的一項重要職權。在相當長的一段時間里，這項制度并不為人所熟知，而是以一種“鴨子鳧水”的隱性方式運作和發(fā)揮作用。直到2017年12月，全國人大常委會法工委在第十二屆全國人大常委會第三十一次會議上，首次提請審議2017年備案審查工作情況報告，才使這一制度的運作從幕后走向臺前，成為“維護憲法法律尊嚴、保障憲法法律實施、保證國家法制統(tǒng)一”的一項顯性制度安排。

　　備案審查制度從內部工作機制演化而來，其規(guī)范化、法治化必然伴隨著一個不斷嘗試摸索和自我迭代的成長過程。而每年一次的備案審查工作情況，則為我們考察和洞悉其發(fā)展演變提供了重要的窗口和契機。不久前公布的2021年備案審查工作情況報告也不例外，它向我們展示出備案審查制度發(fā)展的新動向。

　　合憲性審查漸成審查重點

　　2017年以前，備案審查是否囊括合憲性審查是一個頗具爭議的話題。2017年備案審查工作報告雖然兩次提到了“推進合憲性審查工作”，但并沒有明確要將合憲性審查納入審查工作之中。2018年工作報告也僅僅涉及經審查認為“符合憲法”的涉憲性問題。合憲性審查開始在備案審查工作中占據一席之地，是在備案審查日益類型化的演進中逐漸顯現(xiàn)的。

　　在2017年、2018年工作報告按照審查方式提出依職權審查、依申請審查和專項審查的分類基礎上，2019年工作報告首次以審查標準劃分出糾正對象的三種類型，即“與憲法法律規(guī)定有抵觸、不符合的規(guī)范性文件”“根據上位法變化對法規(guī)及時修改完善”“不適應現(xiàn)實情況的規(guī)定”。此時，合憲性審查雖然還不是獨立的備案審查類型，但其地位已得到了正式確認，并與合法性審查一起歸入第一類。2020年工作報告又進一步對該分類作出調整，把糾正處理工作分為“積極穩(wěn)妥處理合憲性、涉憲性問題”“糾正與上位法相抵觸的規(guī)定”“督促修改滯后于改革要求或制度調整的規(guī)定”等三類，分別對應于《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第36條的合憲性審查標準、第38條的合法性審查標準和第39條的適當性審查標準，由此正式確立了合憲性審查作為備案審查類型的獨立地位。

　　但是，在2021年工作報告中備案審查類型化趨勢有了新的動向：糾正和處理情況不再像前兩年的報告那樣列出多個小標題，不再依據審查標準進行分類歸納，而是回到2018年工作報告的寫作方式——直接羅列糾正處理事例。

　　這一新動向表明，隨著制度建設日趨完善，備案審查工作已不再將類型化作為工作重點，也不苛求門類齊全的面面俱到，而是更多地聚焦于糾正和處理工作本身，從而很自然地將精力更多地放在難點和重點問題上。而從披露的六起糾正處理事例來看，有兩起是合憲性審查事例，四起是合法性審查事例；此前多次出現(xiàn)的適當性審查事例并沒有列出。這種變化與審查工作的實際情況不無聯(lián)系，它反映出備案審查機構在面臨日益龐大的審查申請要求（20201年收到公民、組織提出的審查建議6339件），所采取的務實且有側重的審查策略。在此策略之下，合憲性審查扮演越來越重要的角色，與合法性審查并列，成為2021年和今后備案審查工作的重點方向。

　　銜接聯(lián)動向更深層次展開

　　現(xiàn)階段，備案審查體系包括以下五個部分：一是全國人大常委會對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋進行備案審查；二是國務院對地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章進行備案審查；三是地方人大常委會對本級及下級地方政府規(guī)章以及下一級地方人大及其常委會的決議、決定和本級地方政府的決定、命令進行備案審查；四是黨中央和地方黨委對黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件進行備案審查；五是中央軍事委員會對軍事規(guī)章和軍事規(guī)范性文件進行備案審查。實現(xiàn)不同備案審查主體之間的銜接聯(lián)動，是建立健全規(guī)范性文件備案審查制度的關鍵節(jié)點。近年來，為貫徹落實黨中央關于建立健全備案審查銜接聯(lián)動機制的要求，全國人大常委會法工委與中央辦公廳、司法部、中央軍委辦公廳之間的備案審查銜接聯(lián)動機制初步建立，在移交審查建議等方面建立起常態(tài)化工作機制。僅2021年，全國人大常委會法工委接收其他備案審查工作機構移送的審查工作建議141件，包括司法部移送的地方性法規(guī)136件。同時，全國人大常委會法工委對不屬于全國人大常委會審查范圍的598件審查建議，及時移送相關備案審查工作機構研究處理。其中，移送中央辦公廳3件，移送司法部566件，移送省級地方人大常委會19件，移送最高人民法院5件，同時移送司法部和地方人大常委會4件，同時移送最高人民法院和省級地方人大常委會1件。

　　除了漸成常態(tài)的移送審查以外，2021年工作報告還提到一項關鍵信息，即：全國人大常委會法工委在2021年收到1件國務院有關部門提出的合憲性審查建議。由于國務院不僅是依法有權向全國人大常委會提出審查要求的五大特殊主體之一，同時也是法定的備案審查機關之一。所以，這一事例不僅可以理解為有關國家機關行使審查建議權的一次嘗試，還可以看作是備案審查體系內部的一次深層次協(xié)作。根據《法規(guī)規(guī)章備案條例》第12條的規(guī)定：“經審查，地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸的，由國務院提請全國人民代表大會常務委員會處理?！北M管從披露的信息來看，鑒于國務院有關部門提出的是合憲性問題，其是否可以根據這一條款處理似有疑問。但可以明確的一點是，該條例相關條款已經經過國務院的備案審查。此時再由國務院相關部門向全國人大常委會法工委提出審查建議，其意義有別于因審查范圍而發(fā)生的移送審查，而涉及兩套備案審查程序之間的深層次協(xié)作。這對于拓展和豐富備案審查銜接聯(lián)動機制，具有典型意義。再者，2021年工作報告還披露：組織開展備案審查典型事例交流，收集各級人大常委會糾正處理的典型事例158件，送各備案審查機構交流、參考。這也從一個側面表明，備案審查體系內部的銜接聯(lián)動正向更深層次展開。

　　以“制度剛性”規(guī)劃未來發(fā)展

　　2017年報告曾從審查標準和程序不夠明確規(guī)范的角度，指出備案審查“制度剛性不足”的問題，進而提出“強化制度剛性，建立健全工作機制”的改進措施。此后三年的工作報告，均未提及“制度剛性”問題。而2021年工作報告再次兩度提及“制度剛性”，其意義不容忽視。2021年工作報告不僅繼續(xù)強調在“完善備案審查的機制、方式、程序和標準”的意義上，增強備案審查制度剛性，而且不同尋常地總結指出，2021年的工作重點在于“著力增強備案審查制度剛性”，“督促制定機關予以改正”，從而將對“制度剛性”的認識提升到一個更高的層面上來。

　　“制度剛性”有了新的寓意：它不僅意味著程序化、規(guī)范化的建章立制，而且還代表了強大的執(zhí)行力，要成為一種長出“牙齒”的制度安排。而要達成這種“制度剛性”，除了加強自身制度的實效外，必須借助外力的加持。2021年工作報告給出了以下對策：一是首次提出“要暢通人民利益表達渠道，保障人民群眾依法行使立法監(jiān)督權，健全完善人民群眾與最高國家權力機關直接聯(lián)系的平臺與載體，認真做好公民、組織提出的審查建議的研究、處理和反饋工作”。在積極回應人民群眾訴求、保障廣泛社會參與度的基礎上，堅定以人民為中心的價值追求，使備案審查制度獲得人民群眾的廣泛支持。二是依托人大監(jiān)督制度的程序完善，賦予備案審查工作足夠的震懾力，使之與人大監(jiān)督手段掛鉤，實現(xiàn)程序上的貫通，真正落實“必要時依法啟動全國人大常委會撤銷糾正程序”。三是必須強調規(guī)范思維的法治力量。2021年工作報告還提出：“適時發(fā)布體現(xiàn)地方立法共性問題、具有指導意義的典型事例，探索開展備案審查案例指導工作?！蓖高^典型案例的廣泛傳播，在實現(xiàn)教育和警示的功能之外，將鮮明的法治邏輯納入審查工作之中，最大限度地保證審查過程不受恣意干預。

　　可以說，2021年工作報告圍繞增強“制度剛性”議題所作出的全面布置與安排，已經清晰明白地表明：制度剛性被列為今后備案審查制度建設規(guī)劃的重中之重。當然，有鑒于人大監(jiān)督制度本身的剛性不足等原因，備案審查的“制度剛性”究竟如何展開、其限度如何等問題，值得持續(xù)關注。