國土空間詳細(xì)規(guī)劃是新時(shí)期國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，也是國土空間開發(fā)保護(hù)的重要法定依據(jù)。目前，全國各級(jí)國土空間規(guī)劃編制工作正有序推進(jìn)，建立科學(xué)有效的傳導(dǎo)機(jī)制、實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃向詳細(xì)規(guī)劃的有效傳導(dǎo)，是保障規(guī)劃權(quán)威性、實(shí)施性的重要手段。文章總結(jié)原空間規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制的模式特點(diǎn)和主要問題，梳理了國內(nèi)外規(guī)劃傳導(dǎo)與詳細(xì)規(guī)劃編制方面的經(jīng)驗(yàn)，按照新時(shí)期國土空間規(guī)劃體系的要求，突出全域全要素傳導(dǎo)與管控，提出基于規(guī)劃傳導(dǎo)的詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)路線。

[關(guān)鍵詞]國土空間規(guī)劃；詳細(xì)規(guī)劃；規(guī)劃傳導(dǎo)

[文章編號(hào)]1006-0022(2021)17-0017-06

[中圖分類號(hào)]TU981

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[引文格式]王海蒙，石春暉，高浩歌．國土空間詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)路線構(gòu)建[J]．規(guī)劃師，2021(17)：17-22．

0 引言

2019年5月23日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》出臺(tái)，明確國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，是黨中央、國務(wù)院作出的重大部署。

詳細(xì)規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中的重要層級(jí)，是落實(shí)國土空間總體規(guī)劃、面向?qū)嵤┕芾淼闹匾h(huán)節(jié)。詳規(guī)劃是對具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等做出的實(shí)施性安排，是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)，是保障公共利益、協(xié)調(diào)多方利益的關(guān)鍵平臺(tái)，是完善城市治理體系的重要抓手。

1 我國“總詳傳導(dǎo)”的主要問題與詳細(xì)規(guī)劃編制體系探索

1.1 我國原空間規(guī)劃體系傳導(dǎo)的主要問題

總體規(guī)劃自上而下的傳導(dǎo)體系，是以原城鄉(xiāng)規(guī)劃體系為主要載體的?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》) 設(shè)立了國家、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，各級(jí)規(guī)劃提出的各類管控手段相對多樣，在具體傳導(dǎo)中也具有多樣性，如結(jié)構(gòu)與分區(qū)管控、邊界管控、形態(tài)管控及規(guī)則傳導(dǎo)、名錄傳導(dǎo)、規(guī)模指標(biāo)傳導(dǎo)等。針對控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的技術(shù)方法，相關(guān)學(xué)者持續(xù)開展了有關(guān)研究和總結(jié)，認(rèn)為問題主要集中在缺乏對非建設(shè)空間的引導(dǎo)、對空間品質(zhì)管控不足、上下傳導(dǎo)不足、實(shí)施及動(dòng)態(tài)維護(hù)保障機(jī)制不足、管理權(quán)限不清晰等方面。

在“總詳傳導(dǎo)”方面，主要存在3個(gè)問題：一是詳細(xì)規(guī)劃“架空”總體規(guī)劃現(xiàn)象嚴(yán)重。由于很多城市缺少市縣級(jí)總體規(guī)劃向詳細(xì)規(guī)劃的分層傳導(dǎo)路徑，常出現(xiàn)詳細(xì)規(guī)劃脫離總體規(guī)劃編制的情況，在一定程度上造成了詳細(xì)規(guī)劃突破總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃“架空”總體規(guī)劃的現(xiàn)象。二是傳導(dǎo)內(nèi)容沒有全域覆蓋，過分倚重中心城區(qū)和建設(shè)空間拓展。不同主導(dǎo)功能片區(qū)有不同的規(guī)劃控制要求，但由于總體規(guī)劃圖紙表現(xiàn)方式存在短板，表達(dá)層次僅到中心城區(qū)層次，對于城市各個(gè)功能片區(qū)缺乏差異化指引，導(dǎo)致總體規(guī)劃難以對下位規(guī)劃進(jìn)行有效控制、傳導(dǎo)和指引。城市規(guī)劃對鄉(xiāng)村地區(qū)的傳導(dǎo)管控很少，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)以前，村莊規(guī)劃與城市規(guī)劃是分離的體系，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃編制和管理較為滯后。三是剛彈劃分不清晰。傳統(tǒng)城市規(guī)劃對強(qiáng)制性內(nèi)容、引導(dǎo)性內(nèi)容的傳導(dǎo)方式和要求不明確，剛彈內(nèi)容經(jīng)?！耙坏肚小保岢龅墓芸睾蛡鲗?dǎo)細(xì)則深度不夠。

1.2 新時(shí)期我國詳細(xì)規(guī)劃編制體系的探索

1.2.1 建立分級(jí)傳導(dǎo)機(jī)制

分層級(jí)編制詳細(xì)規(guī)劃是目前國內(nèi)城市創(chuàng)新詳細(xì)規(guī)劃編制思路的普遍做法。通過劃定規(guī)劃單元，在中觀層次分解上位國土空間總體規(guī)劃的核心要求，作為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃之間銜接的橋梁。目前，國內(nèi)各個(gè)大城市針對編制單元層面規(guī)劃，提出街區(qū)控規(guī)、控制性編制單元、城市發(fā)展單元、規(guī)劃編制單元等多種規(guī)劃編制方式予以解決和優(yōu)化。

對于大城市和特大城市，從總體規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃的傳導(dǎo)層級(jí)相對較多。上海就建立了總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性編制單元規(guī)劃(以下簡稱“單元控規(guī)”)、地塊控規(guī)的四級(jí)傳導(dǎo)體系。單元控規(guī)有3 個(gè)非常重要的作用，即定性質(zhì)、定功能、定總量，單元控規(guī)可以把總體規(guī)劃確定的性質(zhì)、功能和容量等剛性內(nèi)容有效分解，并結(jié)合上?！皟杉?jí)政府三級(jí)管理”的行政體制進(jìn)行傳導(dǎo)落實(shí)。北京建立了總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、街區(qū)指引、街區(qū)控規(guī)的傳導(dǎo)體系，在詳細(xì)規(guī)劃層面，街區(qū)指引需要備案，街區(qū)控規(guī)為法定依據(jù)。街區(qū)是街區(qū)控規(guī)編制、深化和維護(hù)的最小單元，也是核定人、地、房指標(biāo)和落實(shí)三大設(shè)施的基本單元。

中小城市的市轄區(qū)、中心城區(qū)，由于規(guī)模不大，總體規(guī)劃的向下傳導(dǎo)一般通過詳細(xì)規(guī)劃編制單元落實(shí)，編制單元的面積應(yīng)控制在1 ～ 5km2?？傮w規(guī)劃確定的指標(biāo)可以分解到每個(gè)單元，并在單元內(nèi)綜合平衡和動(dòng)態(tài)維護(hù)各內(nèi)部地塊的有關(guān)指標(biāo)( 表1)。例如，廣東近期印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)詳細(xì)規(guī)劃管理若干指導(dǎo)意見( 暫行)》提出，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)結(jié)合行政區(qū)劃、城鎮(zhèn)功能等劃分用地面積合理、相對穩(wěn)定的控規(guī)單元，但對于分區(qū)規(guī)劃并沒有做強(qiáng)制性的規(guī)定要求。

表 1 部分大城市控規(guī)單元規(guī)模情況

1.2.2 生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間控制性規(guī)劃

我國沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和部分特大城市圍繞生態(tài)空間的規(guī)劃管控，開展了大量的實(shí)踐探索，在深圳、廈門、北京、上海、武漢和成都等地涌現(xiàn)出生態(tài)控制線規(guī)劃、限建區(qū)規(guī)劃、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、生態(tài)守護(hù)規(guī)劃等生態(tài)空間類規(guī)劃。在自然保護(hù)地體系中，風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)也建立了總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃的傳導(dǎo)機(jī)制，推進(jìn)生態(tài)保育修復(fù)和風(fēng)景游憩發(fā)展。

在鄉(xiāng)村地區(qū)，除村莊規(guī)劃外，農(nóng)業(yè)空間也是詳細(xì)規(guī)劃編制一直在探索的領(lǐng)域。上海在2012 年開始探索編制郊野單元規(guī)劃，推進(jìn)建設(shè)用地集約使用和減量化發(fā)展，探索建立了“以減定增”為核心的政策體系。上海在全市域郊野地區(qū)劃分了104 個(gè)郊野單元，與998 個(gè)控規(guī)單元無縫銜接，大多數(shù)郊野單元以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政邊界為劃分邊界，如新浜鎮(zhèn)郊野單元、外岡鎮(zhèn)郊野單元等；也存在以主導(dǎo)屬性為依據(jù)，跨行政邊界選取區(qū)域交通通道、河流湖泊等明確、穩(wěn)定的要素進(jìn)行劃分的情況，如青西郊野單元(郊野公園)。杭州也探索建立了郊野地區(qū)分層管控的規(guī)劃編制技術(shù)體系，如在余杭區(qū)大徑山區(qū)域劃定了若干郊野單元，在郊野單元內(nèi)進(jìn)一步劃分功能區(qū)。

1.2.3 對應(yīng)實(shí)施管理的規(guī)劃編制

作為各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，在詳細(xì)規(guī)劃編制階段就應(yīng)充分考慮規(guī)劃實(shí)施管理的要求。目前，全國層面在建立“一張圖”信息平臺(tái)、規(guī)劃動(dòng)態(tài)評估修改機(jī)制和國土空間開發(fā)保護(hù)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)等方面持續(xù)推進(jìn)；在地方層面，廈門在“多規(guī)合一”階段就開始探索構(gòu)建面向規(guī)劃實(shí)施的空間規(guī)劃體系，通過構(gòu)建面向治理主體的規(guī)劃編制體系、搭建信息共享和協(xié)同管理平臺(tái)、統(tǒng)籌建設(shè)項(xiàng)目等方式，提升規(guī)劃在空間治理中的作用；嘉興在規(guī)劃編制中提出主體功能區(qū)政策、彈性留白政策、全生命周期管理政策、要素管理政策和設(shè)施共享政策5類政策保障機(jī)制；新疆阿克蘇地區(qū)探索通過嚴(yán)格層級(jí)傳導(dǎo)、精細(xì)化空間管制和強(qiáng)化生態(tài)優(yōu)先的地方特色等策略實(shí)現(xiàn)國土空間用途管制。

1.2.4 加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)的用途管制作用

在國土空間規(guī)劃體系逐步建立、統(tǒng)一國土空間用途管制成為國家推進(jìn)空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本制度等背景下，城市設(shè)計(jì)應(yīng)發(fā)揮空間統(tǒng)籌的作用，成為滿足國土空間用途管制新要求的有效途徑。山東日照在國土空間規(guī)劃改革中探索構(gòu)建與法定規(guī)劃相融合、與項(xiàng)目規(guī)劃管控掛鉤、與城市建設(shè)計(jì)劃銜接的城市設(shè)計(jì)體系，積極響應(yīng)新時(shí)期國土空間規(guī)劃的新要求，銜接“詳細(xì)規(guī)劃+ 規(guī)劃許可”與國土空間行動(dòng)計(jì)劃，強(qiáng)化城市設(shè)計(jì)的用途管控與實(shí)施指導(dǎo)作用；云南玉溪通過將總體城市設(shè)計(jì)及重點(diǎn)片區(qū)城市設(shè)計(jì)成果主要指標(biāo)納入法定規(guī)劃內(nèi)容、重點(diǎn)片區(qū)城市設(shè)計(jì)與詳細(xì)規(guī)劃同步編制、在土地出讓階段將城市設(shè)計(jì)要求納入規(guī)劃條件、在項(xiàng)目審查階段以城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則作為參考依據(jù)等方式，探索城市設(shè)計(jì)的實(shí)施管理機(jī)制。

2 國外規(guī)劃傳導(dǎo)的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)

國外各級(jí)政府間編制規(guī)劃的縱向傳導(dǎo)主要體現(xiàn)在上級(jí)政府部門直接進(jìn)行的公共投資項(xiàng)目建設(shè)、生態(tài)等重要管控區(qū)的直接劃定與管理兩方面。德國各級(jí)政府依據(jù)法律分別完成應(yīng)由各級(jí)政府負(fù)責(zé)的規(guī)劃內(nèi)容，城市規(guī)劃方面最主要的建設(shè)指導(dǎo)規(guī)劃由市鎮(zhèn)直接負(fù)責(zé)，州和聯(lián)邦的意圖落實(shí)僅通過基本理念與少數(shù)特定用途地區(qū)(跨市鎮(zhèn)的重要設(shè)施等) 的落位完成，而與生態(tài)、能源等宏觀尺度問題相關(guān)的用地則可由聯(lián)邦或州直接劃定；法國作為單一制國家，形成“國家—大區(qū)—次區(qū)域—市鎮(zhèn)”四級(jí)空間規(guī)劃體系，規(guī)劃事權(quán)高度集中于基層行政主體，但針對具有重大意義的區(qū)域，國家和大區(qū)通過制定國土開發(fā)分區(qū)政策保證重大戰(zhàn)略意圖的直接落位；日本的各級(jí)政府分別負(fù)責(zé)不同的地區(qū)劃分與開發(fā)許可管理，如需從國家層面進(jìn)行統(tǒng)籌的自然公園、自然保護(hù)區(qū)的劃定和管控均由中央政府完成，而與私人開發(fā)行為緊密相關(guān)的城市規(guī)劃則僅由地方政府負(fù)責(zé)。

3 新時(shí)期國土空間詳細(xì)規(guī)劃的特點(diǎn)與意義

3.1 建立“上下傳導(dǎo)”機(jī)制，保證各類公共投資和重大戰(zhàn)略的落實(shí)

“上下傳導(dǎo)”機(jī)制是構(gòu)建完善的國土空間規(guī)劃體系的重要技術(shù)保障，是貫徹落實(shí)國土空間總體規(guī)劃，為各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)提供基本依據(jù)的重要技術(shù)抓手。詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)總體規(guī)劃明確的各類公共設(shè)施的規(guī)劃要求，并根據(jù)城市重大發(fā)展戰(zhàn)略合理安排空間資源投放和利用。

“上下傳導(dǎo)”機(jī)制的關(guān)鍵，是將上位規(guī)劃的約束性指標(biāo)和底線管控要求( 包括“定線”和“定量”規(guī)定) 在詳細(xì)規(guī)劃中落地并付諸實(shí)施；結(jié)合城市體檢、規(guī)劃實(shí)施評估及規(guī)劃“動(dòng)態(tài)維護(hù)”等工作，將“定線”和“定量”的指標(biāo)定期反饋給上位規(guī)劃，并進(jìn)行分析校核，作為城市宏觀決策、城市運(yùn)行管理情況評估的重要參考。首先，要梳理和明晰詳細(xì)規(guī)劃的指標(biāo)體系及各類管控邊界，為規(guī)劃行政管理提供明確的依據(jù)及合理的裁量空間。其次，通過采取分層次編制的方法，將“定線”和“定量”要求分層次傳導(dǎo)下去，一方面引導(dǎo)城市空間資源投放與城市戰(zhàn)略要求一致，另一方面保障各類公共設(shè)施的建設(shè)落地。

3.2 堅(jiān)持“多規(guī)合一”、全域管控，推動(dòng)國土空間規(guī)劃體系的不斷完善

新的國土空間規(guī)劃體系的管制范圍為全域全要素，既包含了行政區(qū)域內(nèi)全域城鄉(xiāng)國土空間，又涵蓋了以國土空間為載體的交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、信息、公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施及非建設(shè)空間。詳細(xì)規(guī)劃管制范圍也應(yīng)隨之適應(yīng)性地?cái)U(kuò)展至覆蓋廣大農(nóng)村和非建設(shè)區(qū)的全域國土空間，并對各類資源配置做出科學(xué)合理的實(shí)施性安排。

詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)化各類專項(xiàng)規(guī)劃的深度融合。首先，應(yīng)統(tǒng)籌建設(shè)空間和非建設(shè)空間，結(jié)合特殊用途區(qū)、非建設(shè)空間的實(shí)際情況和管理要求完善、優(yōu)化控制指標(biāo)體系，加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)融合；其次，應(yīng)推動(dòng)詳細(xì)規(guī)劃對各類國土空間的全覆蓋，進(jìn)一步明確生態(tài)保護(hù)范圍與要求，并與城市建設(shè)管理銜接，建設(shè)人與自然和諧共生、高質(zhì)量發(fā)展的中心城區(qū)。

3.3 應(yīng)對多元化、多變的建設(shè)管理需求，促進(jìn)城市治理水平的提高

中共十八屆三中全會(huì)、十九大、十九屆四中全會(huì)均明確了黨中央對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決心，而現(xiàn)代化的城市治理強(qiáng)調(diào)多元主體的參與，對正確處理政府與市場、社會(huì)間的關(guān)系提出了更高要求。作為中國特色治理文化的重要組成部分，詳細(xì)規(guī)劃正逐步從注重開發(fā)建設(shè)管理走向更加綜合的功能，以適應(yīng)市場化環(huán)境，發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的作用，滿足新時(shí)代空間治理體系建設(shè)的需要。

為了適應(yīng)多元化的需求和多變的市場環(huán)境，詳細(xì)規(guī)劃的編制與實(shí)施應(yīng)更加開放和靈活。就各地實(shí)踐來看，主要集中在以下幾個(gè)方面：一是公眾參與在規(guī)劃中的廣泛性和有效性不斷提高，制度化的參與平臺(tái)已成為“程序合法”的重要內(nèi)容；二是從詳細(xì)規(guī)劃編制入手設(shè)定管理裁量權(quán)行使框架，以增加規(guī)劃管理的透明度和確定性；三是切實(shí)壓實(shí)各級(jí)主體責(zé)任，結(jié)合“責(zé)任規(guī)劃師”制度的建設(shè)完善，進(jìn)一步合理匹配空間資源與時(shí)序路徑，切實(shí)提升規(guī)劃的有效性，實(shí)現(xiàn)共編、共治、共享。

3.4 建立完善具有地方特色的規(guī)劃編制、管理與實(shí)施反饋的機(jī)制體系，推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展

積極探索將詳細(xì)規(guī)劃從規(guī)劃技術(shù)文件轉(zhuǎn)向公共政策的路徑，以科學(xué)的規(guī)劃指標(biāo)體系為核心，將管理機(jī)制、利益平衡機(jī)制、編制方法、編制依據(jù)、控制內(nèi)容及控制時(shí)效等重要內(nèi)容規(guī)則化。充分利用新技術(shù)與新手段，一方面銜接全國“一張圖”平臺(tái)的監(jiān)督管理要求；另一方面支撐規(guī)劃編制與決策，服務(wù)動(dòng)態(tài)管理，建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的城市。

在規(guī)劃編制方法上，采取“片區(qū)/ 通則式+ 實(shí)施地塊/ 個(gè)案式”相結(jié)合的方式，保證詳細(xì)規(guī)劃的普遍性與實(shí)施性。片區(qū)層面采取通則式文本，落實(shí)及分解上位規(guī)劃的宏觀戰(zhàn)略要求和約束性指標(biāo)，保證強(qiáng)制性內(nèi)容及時(shí)有效地得以深化落實(shí)；地塊層面針對城市重點(diǎn)區(qū)域，根據(jù)實(shí)際需求進(jìn)行規(guī)劃編制，落實(shí)片區(qū)層面規(guī)劃的要求和目標(biāo)，以地塊為載體，對各類用地和設(shè)施所提出的定性、定量、定位等控制內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步的落實(shí)與細(xì)分，并通過城市設(shè)計(jì)研究實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管控，為地塊建設(shè)審批管理提供科學(xué)的技術(shù)支撐。

4 基于規(guī)劃傳導(dǎo)的詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)路線構(gòu)建

自國家開展國土空間規(guī)劃體系改革以來，目前全國層面尚未對總體規(guī)劃向詳細(xì)規(guī)劃的內(nèi)部傳導(dǎo)要求給出詳細(xì)規(guī)定，總體規(guī)劃層面對詳細(xì)規(guī)劃編制重點(diǎn)地區(qū)的指標(biāo)分解深度暫不明確。中心城區(qū)一般是詳細(xì)規(guī)劃編制的重點(diǎn)區(qū)域，本文以一般地級(jí)市為對象，結(jié)合新時(shí)期詳細(xì)規(guī)劃編制特點(diǎn)，初步設(shè)計(jì)適合全域全要素、全尺度國土空間用途管制的詳細(xì)規(guī)劃編制體系。

4.1 建立上下聯(lián)動(dòng)、全域全要素傳導(dǎo)體系

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，傳導(dǎo)體系包括中心城區(qū)詳細(xì)規(guī)劃、發(fā)展單元規(guī)劃( 或指引)、街區(qū)詳細(xì)規(guī)劃和地塊層面規(guī)劃等多個(gè)層級(jí)( 圖1)。

圖 1 基于規(guī)劃傳導(dǎo)的詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)路線

中心城區(qū)詳細(xì)規(guī)劃主要發(fā)揮傳導(dǎo)和總控作用，銜接國土空間總體規(guī)劃與中心城區(qū)各單元的詳細(xì)規(guī)劃，將國土空間總體規(guī)劃確定的中心城區(qū)人口、用地規(guī)模等約束性指標(biāo)細(xì)化落實(shí)到中心城區(qū)各單元。

發(fā)展單元規(guī)劃和郊野單元指引是法定規(guī)劃成果的核心內(nèi)容，是進(jìn)行中心城區(qū)全域全要素管控的手段。詳細(xì)規(guī)劃將中心城區(qū)的建設(shè)用地劃分為若干發(fā)展單元，根據(jù)實(shí)際情況將中心城區(qū)包含的生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間劃分為若干郊野單元。在發(fā)展單元內(nèi)部又可進(jìn)一步劃分為若干街區(qū)單元，作為詳細(xì)規(guī)劃編制的最基本單元；郊野單元根據(jù)實(shí)際情況，可以選擇編制郊野單元指引或村莊規(guī)劃。

街區(qū)詳細(xì)規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃編制的最基本單元載體，核心成果以文本圖則的形式整合至發(fā)展單元規(guī)劃。統(tǒng)籌考慮城市空間特征、功能分布、建設(shè)管理事權(quán)和開發(fā)建設(shè)時(shí)序等要素，進(jìn)一步將發(fā)展單元?jiǎng)澐譃榻謪^(qū)單元，作為詳細(xì)規(guī)劃編制和管理的基本單元。

地塊層面規(guī)劃可根據(jù)實(shí)際需求靈活編制，是規(guī)劃實(shí)施管理的重要抓手。地塊層面可以根據(jù)實(shí)際情況編制修建性詳細(xì)規(guī)劃，或以綜合實(shí)施方案的形式開展工作。

4.2 詳細(xì)規(guī)劃編制統(tǒng)籌工作機(jī)制

目前全國許多城市存在詳細(xì)規(guī)劃沒有全部覆蓋城市重點(diǎn)地區(qū)的情況。在中心城區(qū)全域推進(jìn)詳細(xì)規(guī)劃編制過程中，首先需要將以往不同單位編制的詳細(xì)規(guī)劃整合在一起，作為本次規(guī)劃編制工作的基礎(chǔ)；其次組織多家規(guī)劃編制單位共同推進(jìn)工作情況。為了解決實(shí)際工作中出現(xiàn)的編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和規(guī)劃依據(jù)等不一致的問題，應(yīng)建立詳細(xì)規(guī)劃總統(tǒng)籌工作機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類技術(shù)問題，這對于最終形成中心城區(qū)詳細(xì)規(guī)劃“一張圖”尤為重要。

詳細(xì)規(guī)劃的總統(tǒng)籌工作主要包括：統(tǒng)一中心城區(qū)各片區(qū)的規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一人口、土地、建筑和經(jīng)濟(jì)等各類指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)口徑，統(tǒng)一各類設(shè)施布局的規(guī)范和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。針對城市特點(diǎn)，對國標(biāo)用地分類、混合使用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理調(diào)整，突出政府管理內(nèi)容的剛性和市場調(diào)節(jié)內(nèi)容的彈性及兼容性，使市場有更多的選擇。

首先，應(yīng)充分解讀上位國土空間總體規(guī)劃的成果內(nèi)容，按照總體規(guī)劃分解的指標(biāo)要求，明確中心城區(qū)建設(shè)用地總量、公共服務(wù)與市政基礎(chǔ)設(shè)施布局、河湖綠地和歷史文化等保護(hù)控制線、建筑高度分區(qū)等強(qiáng)制性內(nèi)容在各片區(qū)單元的任務(wù)要求。其次，應(yīng)統(tǒng)籌匯總各片區(qū)詳細(xì)規(guī)劃成果，形成中心城區(qū)詳細(xì)規(guī)劃總體統(tǒng)籌成果。再次，應(yīng)按照擬定的詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對各片區(qū)提交的技術(shù)成果進(jìn)行審查，核對各片區(qū)對分解指標(biāo)的落實(shí)情況，核對文本和圖則的規(guī)范性，保障技術(shù)成果標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化。最后，建立定期會(huì)議制度，制定與總體規(guī)劃編制單位、各片區(qū)詳細(xì)規(guī)劃編制單位、市政府各有關(guān)部門的規(guī)劃縱向上下聯(lián)動(dòng)、橫向協(xié)同編制機(jī)制( 圖2)。

圖 2 詳細(xì)規(guī)劃編制統(tǒng)籌工作框架

4.3 片區(qū)和街區(qū)詳細(xì)規(guī)劃編制

結(jié)合中心城區(qū)規(guī)模與特征，劃定片區(qū)( 編制單元/ 發(fā)展單元)。在片區(qū)詳細(xì)規(guī)劃層面，重點(diǎn)落實(shí)上位規(guī)劃及總統(tǒng)籌層面確定的片區(qū)規(guī)模指標(biāo)與功能定位、確定空間結(jié)構(gòu)及用地布局優(yōu)化原則，提出分區(qū)管控要求、城市設(shè)計(jì)指引要求，并確定重要公共服務(wù)設(shè)施布局、綜合交通體系、市政基礎(chǔ)設(shè)施體系、藍(lán)綠空間體系和城市安全體系等重要規(guī)劃內(nèi)容，保障上位規(guī)劃重要意圖的向下傳導(dǎo)落實(shí)；同時(shí)，確定街區(qū)劃分方案，作為詳細(xì)規(guī)劃編制和管理的基本單元。

在街區(qū)詳細(xì)規(guī)劃層面，重點(diǎn)確定建設(shè)總量和用地結(jié)構(gòu)、落實(shí)街區(qū)內(nèi)重要控制線，保障上位規(guī)劃重要內(nèi)容的實(shí)施；對街區(qū)內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施、綜合交通體系、市政設(shè)施體系、城市安全設(shè)施和地下空間管控等方面進(jìn)行統(tǒng)籌與細(xì)化研究，落實(shí)街區(qū)層面的規(guī)劃內(nèi)容；確定重點(diǎn)功能區(qū)、重要濱水地區(qū)、公園及景觀風(fēng)貌區(qū)、歷史風(fēng)貌區(qū)、交通樞紐地區(qū)等重要功能片區(qū)等城市設(shè)計(jì)重點(diǎn)地區(qū)范圍，對重要界面、建筑空間、景觀節(jié)點(diǎn)和道路斷面等提出規(guī)劃要求(圖3)。

圖 3 片區(qū)、街區(qū)詳細(xì)規(guī)劃編制工作框架

4.4 規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制

4.4.1 構(gòu)建總控技術(shù)平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫

構(gòu)建基于“一張圖”系統(tǒng)的規(guī)劃動(dòng)態(tài)化維護(hù)與智慧化管理平臺(tái)，促進(jìn)城市治理能力的不斷提升。通過國土空間“一張圖”+ 詳細(xì)規(guī)劃核心內(nèi)容控制，實(shí)現(xiàn)從規(guī)劃編制、管理到實(shí)施的信息化管控。在“一張圖”的基礎(chǔ)上，結(jié)合規(guī)劃審批建設(shè)，將項(xiàng)目信息匯聚進(jìn)入規(guī)劃建設(shè)管理平臺(tái)(BIM)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)協(xié)同聯(lián)動(dòng)。細(xì)化完善土地規(guī)劃建設(shè)數(shù)據(jù)入庫標(biāo)準(zhǔn)，對用地規(guī)劃布局、開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目在土地使用期限內(nèi)的全過程監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化、精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化管理，促進(jìn)土地集約高效利用。根據(jù)規(guī)劃建設(shè)管理的不同需求建立規(guī)劃控制和城市運(yùn)行監(jiān)測等指標(biāo)體系，通過定期評估和動(dòng)態(tài)反饋，及時(shí)進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整和數(shù)據(jù)庫更新維護(hù)，不斷推動(dòng)城市的高品質(zhì)發(fā)展。

4.4.2 完善詳細(xì)規(guī)劃的編制審批機(jī)制

改進(jìn)規(guī)劃決策機(jī)制，優(yōu)化城市治理程序，加強(qiáng)投資效益、產(chǎn)業(yè)生命周期、土地開發(fā)經(jīng)營等規(guī)劃前期論證。本著規(guī)劃編制與規(guī)劃管理事權(quán)相對應(yīng)的原則，調(diào)整建立與管理事權(quán)相對應(yīng)的規(guī)劃編制技術(shù)體系。精簡規(guī)劃成果，將規(guī)劃成果整合成為法定文件和技術(shù)文件兩部分，法定文件規(guī)定詳細(xì)規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容和實(shí)施規(guī)劃管理的操作依據(jù)；技術(shù)文件是法定文件的編制基礎(chǔ)，為規(guī)劃實(shí)施管理提供技術(shù)支撐。簡化規(guī)劃修編審批流程，提高詳細(xì)規(guī)劃修改的工作效率。健全公眾參與制度，優(yōu)化詳細(xì)規(guī)劃的審批流程。

4.4.3 銜接下位實(shí)施方案

落實(shí)“上傳下達(dá)”與響應(yīng)地方需求并重，根據(jù)城市建設(shè)情況和發(fā)展訴求對城市地區(qū)進(jìn)行分類，并提出各類地區(qū)的規(guī)劃編制重點(diǎn)。關(guān)注“存量盤活”語境下規(guī)劃實(shí)施面對的復(fù)雜多元的價(jià)值訴求，加強(qiáng)與規(guī)劃實(shí)施方案的銜接。完善詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)性規(guī)劃技術(shù)工具，引入兼容性控制機(jī)制，支撐不同產(chǎn)業(yè)的業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)換和設(shè)施類型的復(fù)合利用。規(guī)劃實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)包含建設(shè)工程設(shè)計(jì)要求、土地權(quán)屬、規(guī)劃指標(biāo)、城市設(shè)計(jì)要求、市政及交通條件、供地方式、建設(shè)時(shí)序等內(nèi)容。技術(shù)方案應(yīng)當(dāng)對規(guī)劃實(shí)施單元內(nèi)的人口、土地、房屋和產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)狀情況進(jìn)行梳理，收集物權(quán)權(quán)利人與市場投資者的需求、明確政府及有關(guān)主管部門的目標(biāo)與規(guī)劃，開展對交通設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施承載力與公共服務(wù)設(shè)施配置的情況分析，在此基礎(chǔ)上確定用地性質(zhì)、規(guī)模、布局及城市設(shè)計(jì)要求，合理安排交通設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施，制定具體的工作步驟并預(yù)估實(shí)施效果。涉及需獨(dú)立安排資金建設(shè)的交通設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)明確清單，提出匹配時(shí)序和建議計(jì)劃。

5 結(jié)語

隨著城市治理體系和治理能力的不斷完善與提升，國土空間詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)地優(yōu)化完善技術(shù)體系。只有基于健全的國土空間規(guī)劃體系下的傳導(dǎo)機(jī)制編制詳細(xì)規(guī)劃，以上位規(guī)劃為基礎(chǔ)，才能更好地協(xié)同國土空間開發(fā)保護(hù)下的各項(xiàng)要求；規(guī)劃技術(shù)思路遵循國土空間規(guī)劃體系的傳導(dǎo)要求，在全面的治理體系下，深化強(qiáng)化自然資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城市建設(shè)等領(lǐng)域的內(nèi)容銜接，才能保障城市各項(xiàng)建設(shè)的有序推進(jìn)，推動(dòng)國土空間高效治理。

新媒體編輯：蘇子語

審讀：王青

終審：劉芳

文章全文詳見《規(guī)劃師》2021年17期

《國土空間詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)路線構(gòu)建》