齊精智律師

今天推送陜西省質(zhì)量管理中心訴陜西省市場監(jiān)督管理局、國家市場監(jiān)督管理總局行政處罰及行政復(fù)議案——虛假商業(yè)宣傳的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（編寫人：北京市西城區(qū)人民法院 曹實(shí)），系齊精智律師代理的案例，獲全國法院系統(tǒng)2020年度優(yōu)秀案例分析評選活動三等獎的行政案例。

一、      本案裁判要旨

一審北京市西城區(qū)人民法院判決認(rèn)為，被告陜西市場監(jiān)管局具有作出被訴處罰決定的法定職權(quán)。被訴處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)充分?！吨笇?dǎo)意見》未經(jīng)正式程序?qū)ν夤_發(fā)布，不作為本院認(rèn)定被訴處罰決定合法性的依據(jù)。被訴處罰決定量罰合理，并無明顯不當(dāng)。被訴處罰決定的調(diào)查程序存在輕微違法，但未對原告權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響。國家市場監(jiān)管總局作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，未對陜西市場監(jiān)管局有關(guān)法律適用和行政程序中存在的問題予以指出并糾正。因此，依據(jù)行政訴訟法第七十四條第一款第二項(xiàng)、第七十九條之規(guī)定，判決如下：

一、確認(rèn)被告陜西省市場監(jiān)督管理局作出的陜工商處字[2018]16號《行政處罰決定書》違法；

二、確認(rèn)被告中華人民共和國國家市場監(jiān)督管理總局作出的國市監(jiān)復(fù)議[2019]31號《行政復(fù)議決定書》違法。

二審上訴至北京市第二中級人民法院，判決駁回上訴維持原判。

二、      一審判決主要內(nèi)容賞析（有刪節(jié)）

陜西省企業(yè)質(zhì)量管理中心與國家市場監(jiān)督管理總局等一審行政判決書，北京市西城區(qū)人民法院行 政 判 決 書

（2019）京0102行初352號

原告陜西省企業(yè)質(zhì)量管理中心，住所地陜西省西安市未央?yún)^(qū)二府莊路**未央?yún)^(qū)委黨校**。

委托代理人齊精智，陜西明樂律師事務(wù)所律師。

被告陜西省市場監(jiān)督管理局，住所地陜西省西安市二環(huán)北路東段**。

被告中華人民共和國國家市場監(jiān)督管理總局，住所地北京市西城區(qū)三里河?xùn)|路

經(jīng)審理查明，本院確認(rèn)如下事實(shí)： 2018年9月10日，陜西市場監(jiān)管局向原告送達(dá)《行政處罰聽證告知書》并經(jīng)原告申請，于2018年9月28日舉行了聽證會。2018年10月16日，陜西市場監(jiān)管局向原告送達(dá)了被訴處罰決定及《陜西省工商行政管理局行政處罰信息公示告知單》。原告不服，向國家市場監(jiān)管局提出行政復(fù)議申請，2019年3月7日，國家市場監(jiān)管局作出被訴復(fù)議決定，維持了被訴處罰決定。

另查，原告陜西省企業(yè)質(zhì)量管理中心為集體所有制企業(yè)，經(jīng)營范圍是企業(yè)產(chǎn)品及服務(wù)調(diào)研評比、企業(yè)管理、質(zhì)量跟蹤、市場調(diào)查、信息發(fā)布、企業(yè)活動策劃、展會承辦。

本院認(rèn)為，根據(jù)查明的事實(shí)可以認(rèn)定，被訴復(fù)議決定作出的程序符合法律規(guī)定，原告亦不持異議，本院對這一部分不再贅述。結(jié)合當(dāng)事人的訴辯主張，本案的爭議焦點(diǎn)可歸納為：《指導(dǎo)意見》能否作為被訴處罰決定的法律依據(jù)予以適用

本案中原告主張，被訴處罰決定將《指導(dǎo)意見》作為依據(jù)屬于法律適用錯誤，理由一是《指導(dǎo)意見》屬于未經(jīng)公布的規(guī)范性文件，制定程序違法；二是《指導(dǎo)意見》無權(quán)規(guī)定行政處罰適用的種類和幅度，違反《行政處罰法》相關(guān)規(guī)定。因此，一并請求本院對《指導(dǎo)意見》進(jìn)行審查。

《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百四十九條規(guī)定，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件合法的，應(yīng)當(dāng)作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)；經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，不作為人民法院認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明……本院認(rèn)為，根據(jù)上述規(guī)定，陜西市場監(jiān)管局在被訴處罰決定中對《指導(dǎo)意見》進(jìn)行援引并依據(jù)其規(guī)定作出行政處罰，符合規(guī)范性文件審查的請求條件，本院應(yīng)依法對《指導(dǎo)意見》予以審查。

關(guān)于本案的規(guī)范性文件審查主要圍繞以下兩個焦點(diǎn)問題。第一，《指導(dǎo)意見》是否對外公開發(fā)布。本院認(rèn)為，規(guī)范性文件的公開發(fā)布程序涉及規(guī)范性文件的正式性及對外的效力性，一部未經(jīng)公開的規(guī)范性文件不能作為執(zhí)法依據(jù)對外產(chǎn)生法律效力。對于規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)如何履行公開發(fā)布程序，目前尚無法律統(tǒng)一規(guī)定，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)法律程序以及結(jié)合行政執(zhí)法實(shí)踐去判斷。通常認(rèn)為，規(guī)范性文件的公開發(fā)布應(yīng)當(dāng)由制定機(jī)關(guān)統(tǒng)一登記、編號、印發(fā)，并及時通過政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、政務(wù)媒體、報(bào)刊等渠道向社會公開發(fā)布，不應(yīng)以內(nèi)部文件的形式印發(fā)執(zhí)行。具體到本案，被告陜西市場監(jiān)管局在訴訟中提出三項(xiàng)證據(jù)證明《指導(dǎo)意見》已經(jīng)對外公開發(fā)布，分別為國家工商總局內(nèi)網(wǎng)可查詢該文件、百度網(wǎng)可搜索到該文件、《工商行政管理法律適用全書》中收錄了該文件。本院認(rèn)為，上述證據(jù)不足以證明《指導(dǎo)意見》已經(jīng)通過官方渠道對外正式發(fā)布?！吨笇?dǎo)意見》旨在引導(dǎo)各地、各級市場監(jiān)督管理部門規(guī)范行使自由裁量權(quán)、統(tǒng)一執(zhí)法尺度、提高執(zhí)法的質(zhì)量和水平。作為內(nèi)部文件亦可以在行政執(zhí)法中發(fā)揮指引性、參考性的作用，但不應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定中作為法律依據(jù)予以援引和適用，亦不能作為人民法院認(rèn)定行政處罰合法的依據(jù)。對此本院予以指出，望被告陜西市場監(jiān)管局在今后的工作中加以改正。第二，《指導(dǎo)意見》是否存在與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸的情形。本院經(jīng)審查認(rèn)為，《指導(dǎo)意見》是在《行政處罰法》設(shè)定的種類和幅度范圍內(nèi)，結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐，對如何行使自由裁量權(quán)進(jìn)行的規(guī)定。不存在設(shè)定處罰種類和幅度的情形，亦不存在與行政處罰法及其他上位法相抵觸、相沖突的情形。對原告的此項(xiàng)主張本院不予支持。

綜上，本院認(rèn)為，被告陜西市場監(jiān)管局具有作出被訴處罰決定的法定職權(quán)。被訴處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)充分?！吨笇?dǎo)意見》未經(jīng)正式程序?qū)ν夤_發(fā)布，不作為本院認(rèn)定被訴處罰決定合法性的依據(jù)。被訴處罰決定量罰合理，并無明顯不當(dāng)。被訴處罰決定的調(diào)查程序存在輕微違法，但未對原告權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響。國家市場監(jiān)管總局作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，未對陜西市場監(jiān)管局有關(guān)法律適用和行政程序中存在的問題予以指出并糾正。因此，依據(jù)行政訴訟法第七十四條第一款第二項(xiàng)、第七十九條之規(guī)定，判決如下：

一、確認(rèn)被告陜西省市場監(jiān)督管理局作出的陜工商處字[2018]16號《行政處罰決定書》違法；

二、確認(rèn)被告中華人民共和國國家市場監(jiān)督管理總局作出的國市監(jiān)復(fù)議[2019]31號《行政復(fù)議決定書》違法。