本文僅為個人觀點。立案與調(diào)查取證誰在前、誰在后，這個爭議由來已久。在農(nóng)業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域之外，也有同事一直在探討這個問題。有觀點認為，“先調(diào)查后立案”是程序倒置，或者屬于程序違法；筆者認為，這種理解是錯誤的。先調(diào)查后立案，既符合行政執(zhí)法中的法律規(guī)定，也是行政執(zhí)法慣例。同時也要注意：一旦符合立案條件，就應(yīng)當(dāng)及時立案。

一、什么是立案？

立案的性質(zhì)，屬于行政處罰過程中的內(nèi)部程序。一般來說，是否依法履行內(nèi)部程序，對行政處罰決定的法律效力沒有實質(zhì)影響。比如，制作《案件處理意見書》，以及《結(jié)案報告》等等，盡管在文書制作方面有明確要求，但是處罰決定不會因為沒有這兩個文書而無效或被撤銷。然而，從司法實踐來看，有些對當(dāng)事人合法權(quán)利可能產(chǎn)生重大影響的內(nèi)部程序，是否按程序?qū)嵤矔绊懱幜P決定的法律效力。比如，行政機關(guān)負責(zé)人集體討論程序：經(jīng)過聽證的案件，司法實踐一般認為應(yīng)當(dāng)在聽證后進行集體討論，否則有的法院判決處罰決定違法或撤銷處罰決定。再如，對于立案期限，以及法制審核等等，修訂后的處罰法較舊法更嚴(yán)格。

超期立案的，是否屬于違反法定程序？《行政處罰法》第七十六條第二款規(guī)定，行政機關(guān)對符合立案標(biāo)準(zhǔn)的案件不及時立案的，依照第一款規(guī)定予以處理（由上級行政機關(guān)或者有關(guān)機關(guān)責(zé)令改正，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分）。這一條的第一款有五項，其中第三項的內(nèi)容為：“（三）違反法定的行政處罰程序的”?？梢?，在立法者看來，超期立案不完全等同于“違反法定程序”。

立案的條件，《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》（2021）第三十條明確包括：“有涉嫌違反法律、法規(guī)和規(guī)章的行為”。顯而易見，這個涉嫌的違法行為，應(yīng)通過調(diào)查來認定。沒有調(diào)查，或者說不經(jīng)過調(diào)查，就無法認定當(dāng)事人的行為構(gòu)成“涉嫌的違法行為”。

立案的制約。符合立案條件的，處罰機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案，而且應(yīng)當(dāng)及時立案，不得無故拖延立案；農(nóng)業(yè)行政處罰案件的立案期限一般是7日。依據(jù)：《行政處罰法》第五十四條第二款規(guī)定，符合立案標(biāo)準(zhǔn)的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時立案?！掇r(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》（2021）第二十九條規(guī)定，農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)對依據(jù)監(jiān)督檢查職責(zé)或者通過投訴、舉報、其他部門移送、上級交辦等途徑發(fā)現(xiàn)的違法行為線索，應(yīng)當(dāng)自發(fā)現(xiàn)線索或者收到相關(guān)材料之日起七日內(nèi)予以核查，由農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)負責(zé)人決定是否立案；因特殊情況不能在規(guī)定期限內(nèi)立案的，經(jīng)農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)負責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長七日。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的除外。《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》（2021）第三十條具體規(guī)定了四個方面的立案條件。為落實國務(wù)院有關(guān)要求，2021年版農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定修改了立案期限，將原來的15日縮短為7日。2021年11月15日國務(wù)院《關(guān)于進一步貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》指出，“對違反行政管理秩序的行為，按規(guī)定及時立案并嚴(yán)格遵守辦案時限要求，確保案件得到及時有效查處。確需通過立法對辦案期限作出特別規(guī)定的，要符合有利于及時查清案件事實、盡快糾正違法行為、迅速恢復(fù)正常行政管理秩序的要求。”

總結(jié)：一方面，行政執(zhí)法活動中的立案，取決于立案機關(guān)是否有管轄權(quán)、是否由初步證據(jù)證明有違法行為、違法行為是否已過處罰時效等。也就是說，不調(diào)查或沒有證據(jù)，不能立案。符合立案條件的證據(jù)，不會從天上掉下來。有同事會問，如果督辦函或投訴舉報線索能證明擬辦案件符合立案條件，能不能當(dāng)即立案？筆者認為，當(dāng)然可以。另一方面，符合立案條件之后，處罰機關(guān)不能拖延立案。這兩個方面同等重要。先調(diào)查后立案，強調(diào)兩點：一是調(diào)查可以在立案之前進行，更多的時候，是調(diào)查獲取證據(jù)之后才能立案。二是一旦符合立案條件，就應(yīng)當(dāng)及時立案。

二、什么是調(diào)查？

調(diào)查或調(diào)查取證或核查，在行政處罰程序中，筆者認為是同義詞。依法行政的基本要求，對行政機關(guān)而言，即法無授權(quán)即禁止。調(diào)查屬于“行政”，法律如果沒有授予行政機關(guān)調(diào)查權(quán)，則不能啟動調(diào)查。所以，無論是在行政處罰法，還是在農(nóng)業(yè)法，還是在其他實體管理法律規(guī)定中，都有對執(zhí)法人員啟動調(diào)查及調(diào)查方式的授權(quán)條文。如農(nóng)業(yè)法第88條等。

農(nóng)業(yè)執(zhí)法中，沒有哪一部法律說，必須立案之后才能啟動調(diào)查程序。法律的規(guī)定反而是，先調(diào)查后立案。如《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》（2021）第二十九條規(guī)定，農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)對依據(jù)監(jiān)督檢查職責(zé)或者通過投訴、舉報、其他部門移送、上級交辦等途徑發(fā)現(xiàn)的違法行為線索要先核查，然后決定是否立案。

在（2016）滬行終738號行政判決書中，上海高院認為，對于行政調(diào)查行為先于行政處罰案件立案時間是否屬濫用職權(quán)之問題，根據(jù)《工商行政處罰程序規(guī)定》第十七條規(guī)定，工商行政管理機關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到舉報材料之日起七個工作日內(nèi)予以核查，并決定是否立案，故閘北工商分局在接到舉報后至現(xiàn)場核查，并在核查完畢后決定立案，并未違反上述法律規(guī)定。

即使對于強制措施，或者具有一定強制性的措施，法律也沒有規(guī)定講要先立案，然后才能采取這些措施。比如，查封扣押、登記保存、抽樣取證等，其條件，也沒有要求必須立案后才能實施。啟動調(diào)查的條件，在于是否有違法線索需要確證（這屬于實質(zhì)性條件）。

進一步說，與刑事案件辦理程序不同，農(nóng)業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域的法律沒有設(shè)置啟動調(diào)查的程序性條件，只規(guī)定了實質(zhì)性條件。

三、對立案和調(diào)查先后關(guān)系的分析

立案和調(diào)查，是不是類似“雞”和“蛋”的問題？當(dāng)然不是。能不能調(diào)查，不取決于處罰機關(guān)是否已經(jīng)立案。立案時間和調(diào)查時間，都是客觀結(jié)果，而不是預(yù)先設(shè)定。立案的時間，取決于何時能滿足立案條件，滿足立案條件一般需要調(diào)查（有的案件中，第三人提供的違法行為人的違法線索，也可能足以符合立案條件，這時不需要調(diào)查可直接立案）；啟動調(diào)查的時間，取決于根據(jù)辦案需要實施調(diào)查的時間。

1.未立案的，可以先調(diào)查取證。先調(diào)查后立案，是行政執(zhí)法的慣例。

實踐中，有觀點認為，立案前進行調(diào)查取證，屬于程序顛倒和違法。筆者認為，這種理解是錯誤的。有的同事為了“確?！绷笗r間在調(diào)查時間之前，先調(diào)查，然后回來補立案審批書，并由簽字人“倒簽”立案日期，這種做法沒有必要，也不可取。而且，立案不是檢查、取證的前提條件。在（2014）滬一中行終字第384號中，法院認為，立案是作出行政處罰的必經(jīng)程序，但并不一定是啟動調(diào)查的先行程序。一方面，這是由于行政機關(guān)決定立案應(yīng)當(dāng)建立在有初步證據(jù)的基礎(chǔ)上，不進行事先調(diào)查便難以決定是否立案；另一方面，也是由于證據(jù)取得往往強調(diào)及時性，及時調(diào)查取證利于行政機關(guān)依法、有效履行職權(quán)。本案中，奉賢城管局執(zhí)法人員在立案前對現(xiàn)場進行拍照、制作《現(xiàn)場檢查筆錄》，并詢問相關(guān)見證人，以固定證據(jù)，在初步確定事實的基礎(chǔ)上，進行正式立案，這一系列行為并不違背程序正當(dāng)性的要求。

2.調(diào)查取證后，取得的證據(jù)能夠證明符合立案條件的，應(yīng)當(dāng)及時立案。

實踐中，有的同事習(xí)慣把所有證據(jù)都取證完成之后，再立案。筆者認為，這種做法也是錯誤的。如果是先后在不同的時間多次調(diào)查，那么，不能等到把所有證據(jù)都取證完成了再立案，這個做法不符合《農(nóng)業(yè)行政處罰程序》（2021）第三十條對符合立案條件的案件應(yīng)當(dāng)及時立案的規(guī)定；如果這時立案時間超過了程序規(guī)定明確的期限，那就同時屬于未及時立案，這個做法也是錯誤的，應(yīng)按照《行政處罰法》第七十六條的規(guī)定處理。

3.立案之后，證據(jù)不足以支撐處罰決定的，就繼續(xù)調(diào)查；證據(jù)足以支撐處罰決定的，不需要再調(diào)查。

實踐中，有觀點認為，立案之后，必須要再進行調(diào)查取證。筆者理解，這種認識不全面。有的案件案情簡單，在第一次調(diào)查時，執(zhí)法人員就獲取了行政處罰的所有支撐證據(jù)，這時立案之后，可以不再調(diào)查，將立案之前取得證據(jù)作為處罰決定的證據(jù)使用?！掇r(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》（2021）第三十四條第二款規(guī)定，立案前依法取得或收集的證據(jù)材料，可以作為案件的證據(jù)使用。實踐中，有的同事為了“確保”立案之后還有調(diào)查，“有意”將有些證據(jù)放在立案之后調(diào)取，或者在立案之后做一些對違法實施認定無關(guān)緊要的補充詢問，這些做法沒有必要，是“削足適履”。調(diào)查的基本原則，是在第一時間開展調(diào)查、在第一時間全面調(diào)查，這有利于整個案件的辦理。

四、學(xué)習(xí)一個案例

（2018）京行終4657號判決書。一審法院認為，至于中國證監(jiān)會在對東易所正式立案之前已經(jīng)開展調(diào)查，行政處罰法并未對此予以禁止，而且行政機關(guān)在正式立案調(diào)查之前對違法線索先行初步確認核實，亦符合行政執(zhí)法的基本規(guī)律，東易所認為中國證監(jiān)會先調(diào)查后立案違反法定程序等主張并無法律依據(jù)，均不能成立。

北京高院認為，對于被訴處罰決定程序合法性問題，對證券違法行為調(diào)查與立案的先后順序問題，現(xiàn)行法律并未作出明確規(guī)定。本案中，中國證監(jiān)會于2015年5月對欣泰電氣進行現(xiàn)場檢查時發(fā)現(xiàn)應(yīng)收賬款收回違法線索，并隨后對欣泰電氣進行立案調(diào)查。雖然當(dāng)時直接的立案調(diào)查對象是欣泰電氣，但由于虛構(gòu)應(yīng)收賬款收回違法行為不僅涉及作為發(fā)行人的欣泰電氣，還與為欣泰電氣IPO提供審計、法律服務(wù)的機構(gòu)有關(guān)，因此，在對東易所正式立案之前先通知其接受調(diào)查，向為欣泰電氣出具法律意見的東易所調(diào)查了解與欣泰電氣虛構(gòu)應(yīng)收賬款收回有關(guān)的事實，要求東易所提供有關(guān)材料，并不違背行政處罰的調(diào)查程序規(guī)定。隨著調(diào)查進展，中國證監(jiān)會對東易所正式立案調(diào)查，與法定程序不悖，也符合行政機關(guān)先行展開調(diào)查取證，掌握一部分違法事實線索后，才對涉嫌違法行為人正式立案的行政執(zhí)法慣例，并無不當(dāng)。綜上，對東易所關(guān)于處罰程序違法的該項主張，本院不予支持。