一、投訴人原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)的難點呈現(xiàn)：從兩起案件切入

面對大量的投訴類行政糾紛，筆者在此處先羅列兩個案例，借此引出原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)這一主題。

案例一：何某以西城商貿(mào)公司存在過期商品銷售為由進(jìn)行投訴，當(dāng)?shù)厥乘幈O(jiān)分局介入調(diào)查、處理。何某對投訴處理不服，訴至法院。一審法院認(rèn)為，本案中行政行為的相對人是商貿(mào)公司，本案證據(jù)可以證明何某在購買該罐頭時已經(jīng)知道過期，其投訴不是為了維護(hù)自身合法權(quán)益，不具有原告資格。二審法院認(rèn)為：“何某以第三人存在過期商品銷售為由進(jìn)行的投訴，并非是用于個人食用的一般消費者，在明知商品過期還購買并制作視頻，其目的不是維護(hù)自身合法權(quán)益。”

案例二：張某申請再審稱，他曾多次前往省人社廳所屬部門投訴舉報及詢問處理結(jié)果，均未獲得答復(fù)，認(rèn)為二審認(rèn)定其提交的證據(jù)“不能證明省人社廳知曉舉報人和請求答復(fù)人是張某本人”有誤，請求撤銷一、二審行政裁定，依法再審本案。最高法院認(rèn)為：“張某向省人社廳匿名舉報長征機(jī)械廠提供虛假職工人事檔案辦理提前退休的問題，并非為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的投訴，故其與省人社廳對該事項的處理并不具有利害關(guān)系，不具有提起本案訴訟的原告資格。”

第一起案件中，法院以“不是維護(hù)自身合法權(quán)益”為由否定了投訴人原告資格。事實上，投訴人原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)的雙重要件，是作為《行政訴訟法》設(shè)定的一般性原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)——“利害關(guān)系”的再解釋或細(xì)化。但是，“自身合法權(quán)益”等抽象概念的界定卻比較復(fù)雜。在第二個案例中，“投訴”與“舉報”的關(guān)系不禁使人疑惑。為什么法院要特別強(qiáng)調(diào)二者的區(qū)別？基于《行訴解釋》本身的嚴(yán)謹(jǐn)性，既然第12條第5項未提及“舉報”字樣，就不能忽略投訴與舉報之間可能存在的差異。以上兩個經(jīng)典案例僅僅展現(xiàn)了投訴人原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)的某些側(cè)面，背后引申出的其他難點問題不容忽視。

筆者認(rèn)為，原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)的具體適用應(yīng)貫徹司法理性的精神。司法理性是一種“技藝?yán)硇浴?，乃是理性思維在司法適用過程中的實際融入，這要求法官們具備專業(yè)的釋法、推理、判斷能力，盡可能消除不確定因素以實現(xiàn)裁判結(jié)果的合理客觀。原告資格判定直接關(guān)涉行政訴權(quán)，自然也要遵循該價值維度。鑒于此，下文將從規(guī)范與實踐入手，全面揭示原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實難題，對雙重要件進(jìn)行理論闡釋，探尋司法適用的相對客觀化及其方法問題。

二、規(guī)范與實踐中投訴人原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)的混雜

檢視相關(guān)規(guī)范與實踐后發(fā)現(xiàn)，投訴人原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)了混雜現(xiàn)象，凸顯出較強(qiáng)的主觀性面貌。

（一）投訴人與舉報人的判定標(biāo)準(zhǔn)相混同

投訴人與舉報人的關(guān)系的確是一大難題。如有法院在論述投訴人原告資格時是這樣表述的，“原告資格取決于兩方面：第一，法律、法規(guī)或者規(guī)章是否規(guī)定了投訴舉報的請求權(quán)；第二，該投訴舉報請求權(quán)的規(guī)范目的是否在于保障投訴舉報人自身的合法權(quán)益。”此處似乎將投訴人與舉報人的原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)同等對待。有法院援引了《行訴解釋》第12條第5項之規(guī)定，裁判說理過程中都是投訴舉報并用，最后判定原告資格有無時卻只是單獨表述為“舉報人”。由此可見，投訴人與舉報人之間的判定標(biāo)準(zhǔn)相并用現(xiàn)象并非個例。

根據(jù)初步檢索，筆者發(fā)現(xiàn)涉及投訴或舉報的現(xiàn)行有效法律有30多部，諸多的行政法規(guī)、規(guī)章也對此作出了規(guī)定，其他規(guī)范性文件更是不勝枚舉。大體而言，可以將涉及投訴與舉報關(guān)系的立法概括為三種模式：一是投訴與舉報并列規(guī)定模式。即在法律條文中一并規(guī)定“投訴舉報”或“投訴、舉報”，一時看不出二者的差異。二是投訴與舉報隱性區(qū)分模式。雖然法律規(guī)范在概念上對投訴與舉報連用，但根據(jù)對該部法律的體系解釋能夠發(fā)現(xiàn)兩者不同。如《藥品管理法》第106條規(guī)定：藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)接受投訴、舉報，對查證屬實的舉報按照有關(guān)規(guī)定給予舉報人獎勵。該類法律在獎勵、監(jiān)督等公共利益問題上區(qū)分了投訴與舉報。三是投訴與舉報明確區(qū)分模式。即立法上徑直規(guī)定兩者概念的不一致。如國務(wù)院頒布的《勞動保障監(jiān)察條例》第9條是將勞動者的自身合法權(quán)益與投訴相連接，并認(rèn)為舉報的主體是任何組織和個人。

很顯然，后兩種立法模式中的投訴人不能等同于舉報人。法律規(guī)范側(cè)重于將舉報的主體范圍設(shè)定為任何組織或個人，而投訴的主體范圍是與被投訴事項有關(guān)的人員或組織。這契合學(xué)界的主流觀點，認(rèn)為舉報是出于維護(hù)公共利益的目的，對違法失職行為進(jìn)行上報。投訴是公民為了維護(hù)個人利益而采取的措施，舉報可視為其他主體保障公共利益的行為。如何理解第一種立法模式的并列規(guī)定形式，便顯得尤為關(guān)鍵。但不管投訴人與舉報人如何相似，該模式中二者有所差異的可能性是存在的。司法實踐對二者的原告資格判定都應(yīng)該作出合理闡釋，而不應(yīng)該將判定標(biāo)準(zhǔn)“捆綁”在一起卻不加說明。

（二）與其他行政相關(guān)人原告資格的關(guān)系模糊

《行政訴訟法》第25條分別確立了行政相對人型原告資格和行政相關(guān)人型原告資格兩類，投訴人屬于后一種類型。因行政相對人天然地具有原告資格，故該條款構(gòu)建的“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，主要是為行政相關(guān)人確立判定依據(jù)。結(jié)合該條款的規(guī)范結(jié)構(gòu)，可進(jìn)一步考察《行訴解釋》第12條之構(gòu)成。除第5項的投訴人之外，另外5項內(nèi)容分別涉及相鄰權(quán)人、公平競爭權(quán)人、行政復(fù)議第三人、受害人等相關(guān)人的原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)。令人疑惑的是，為何《行訴解釋》第12條的6項內(nèi)容中，只有第5項的投訴人強(qiáng)調(diào)了“自身合法權(quán)益”，與之接近的第4項僅僅重復(fù)《行政訴訟法》第2條中的“合法權(quán)益”或“其合法權(quán)益”之表述。“自身合法權(quán)益”與“合法權(quán)益”有本質(zhì)區(qū)別嗎？前綴“自身”兩字有何意義？由于投訴是一個事實描述性的概念，投訴人種類非常多，現(xiàn)實中恐怕會將競爭權(quán)人、相鄰權(quán)人等囊括在內(nèi)。比如，原告東莞市長安鎮(zhèn)花園業(yè)主委員會訴東莞市城市綜合管理局一案，原告認(rèn)為小區(qū)開發(fā)商在未辦理規(guī)劃變更情況下私自在小區(qū)加蓋建筑物，因此向被告投訴，要求其對違法建筑進(jìn)行處理。在被告不作為后原告向法院起訴。此時業(yè)主委員會既是投訴人，也可能涉及其相鄰權(quán)方面的利益。對此，原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)《行訴解釋》第12條第1項，抑或是第12條第5項，尚有待明確。

（三）差異適用導(dǎo)致司法理性薄弱

《行訴解釋》生效后，有部分案例未遵循第12條第5項確立的標(biāo)準(zhǔn)。如李百勤訴鄭州市二七區(qū)人民政府再審審查與審判監(jiān)督一案，法院裁判：投訴人提起行政訴訟，必須是認(rèn)為他自己的合法權(quán)益受到侵犯才具有原告資格。而判斷是否屬于自身合法權(quán)益，主要看一個法律規(guī)范的保護(hù)目的究竟是保護(hù)個別公民的利益，還是保護(hù)公共利益。這類案件事實上是引入了域外法上的“保護(hù)規(guī)范理論”，以此作為判定標(biāo)準(zhǔn)的解釋基準(zhǔn)，后文將著重論述。此類案件的判定標(biāo)準(zhǔn)適用可簡化為兩步：一是申明投訴人是為了保護(hù)自身合法權(quán)益；二是看法律規(guī)范的目的是會保護(hù)他的個別合法權(quán)益。在任明訴德州市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局不履行監(jiān)管法定職責(zé)一案中,二審法院徑直認(rèn)定任明與其投訴事宜并無“自益性”，即上訴人并非為直接維護(hù)自身合法權(quán)益行使投訴權(quán)利，據(jù)此認(rèn)定其不符合“與行政行為具有利害關(guān)系”的標(biāo)準(zhǔn)。該案例是從投訴人與被投訴事項的關(guān)系入手去界定自身合法權(quán)益的有無，除此之外并未提及其它標(biāo)準(zhǔn)，原告資格的判定直接是以沒有“利害關(guān)系”一筆帶過，裁判文書的說理性很不夠，多少存有主觀揣測的痕跡。另一起案件中，法院認(rèn)為投訴人不必然具有原告資格，還需具備“與行政行為有利害關(guān)系”的要件，即只有行政機(jī)關(guān)對于申請的拒絕侵害的是屬于原告自己主觀權(quán)利情況下，原告才有資格提起訴訟。該法院是將主觀權(quán)利作為判定投訴人原告資格的基準(zhǔn)，主要指的是個人向他人或國家要求為或者不為一定的行為，表現(xiàn)出可以得到法院救濟(jì)的某種請求權(quán)。此種判定標(biāo)準(zhǔn)的操作路徑與《行訴解釋》確立的雙重要件之間存在一定距離，甚至某種程度導(dǎo)致了現(xiàn)有判定標(biāo)準(zhǔn)的形同虛設(shè)。概言之，以上各級法院對投訴人原告資格的判定存在多種解釋基準(zhǔn)。雖然這些方法屬于認(rèn)知層面的不同角度，卻普遍缺乏司法理性的共識。

三、投訴人原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)的要件闡釋

（一）自身合法權(quán)益之分析

我國實定法從未對行政訴訟的所有原告資格規(guī)定為某種一般性標(biāo)準(zhǔn)，妥善把握利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍及規(guī)范內(nèi)涵尤為關(guān)鍵。對投訴人而言，“自身合法權(quán)益”要件應(yīng)該受到《行政訴訟法》第2條的“合法權(quán)益”標(biāo)準(zhǔn)和第25條“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的指引。一方面，有必要探討投訴人自身合法權(quán)益與公共利益的界分。與行政相對人自身合法權(quán)益直接受到行政行為侵害不同，投訴人維護(hù)自身合法權(quán)益的起因，首先來自于第三人民事侵權(quán)行為的侵害。但是，有些情形下自身合法權(quán)益委實不好判定，鑒于私益與公益相糅合的案件事實，難以確定投訴人主張的利益是自己的而非公眾的。正如章劍生所述，私益訴訟與公益訴訟之界限有時是不清楚的，它需要通過法律解釋方法才能確定。有時候，自身合法權(quán)益會被囊括在公共利益里面，純粹的公共利益不能成為投訴人在行政訴訟中主張救濟(jì)的對象。

另一方面涉及對“合法權(quán)益”的理解。“合法權(quán)益”是由“合法”與 “權(quán)益”兩部分構(gòu)成。第一，“投訴人請求保護(hù)的權(quán)益必須是“合法”的嗎？按照《行政訴訟法》第2條“合法權(quán)益”的字面解釋，投訴人請求保護(hù)的權(quán)益當(dāng)然得是“合法”的。不過，是否合法不宜成為判定標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成要素，而更可能是法律的一種宣示作用。第二，“權(quán)益”并非是一個專業(yè)的法律術(shù)語。權(quán)益既包括權(quán)利，也包括利益，前者是經(jīng)過法律規(guī)范確認(rèn)和保護(hù)的利益，而后者可以超越制定法，可稱為事實上的客觀利益。根據(jù)1989年《行政訴訟法》第11條關(guān)于受案范圍的規(guī)定，在法律規(guī)范層面此種權(quán)益主要指的是人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。2014年《行政訴訟法》修改及2018年《行訴解釋》出臺之后，一種可稱之為投訴人的投訴權(quán)進(jìn)入行政訴訟所保護(hù)“合法權(quán)益”的視野。雖然公民享有的權(quán)利十分廣泛，但依《行政訴訟法》規(guī)定，除人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外，其他權(quán)益必須以法律明確規(guī)定為前提。目前實踐更為推崇的觀點是，“合法權(quán)益”不應(yīng)該局限于法律規(guī)范的明確規(guī)定，而應(yīng)該是“法律上值得認(rèn)可和保護(hù)的利益”，這接近事實上利益受到損害就能夠獲得原告資格的情形。此種論說暗含了價值判斷，依然不能跳脫出客觀標(biāo)準(zhǔn)的約束。另外，自身合法權(quán)益屬于投訴人自身的現(xiàn)實利益，而非將來的利益或空想的利益。

（二）處理投訴職責(zé)的規(guī)范來源

行政機(jī)關(guān)要遵循依法行政原理，以符合《行政訴訟法》第6條確定的合法性審查原則。“處理投訴職責(zé)”這一要件的規(guī)范來源，自然應(yīng)予以明確。在處理投訴實踐中，行政機(jī)關(guān)作出行政行為后一般會出具《投訴處理告知書》等文本材料，文件中往往會載明所依據(jù)的法律規(guī)范依據(jù)，據(jù)此能夠較為明確其中的要點，這是確定規(guī)范來源的一個渠道。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)不處理或不答復(fù)投訴請求，法院及投訴人應(yīng)該有效地去“找法”。這需要通過對該行政機(jī)關(guān)享有的職權(quán)、主管事務(wù)等去尋找規(guī)范，并結(jié)合屬地管轄、級別管轄、部門管轄等要素加以推導(dǎo)。簡言之，投訴處理職責(zé)的規(guī)范來源，主要是法律、法規(guī)、規(guī)章中載明的條款。2014年《行政訴訟法》修改時確定了規(guī)范性文件附帶審查制度，個中緣由，就是規(guī)范性文件會設(shè)定行政職責(zé)，故可以作為行政機(jī)關(guān)行為的依據(jù)。

（三）簡要的評價與質(zhì)疑

根據(jù)“利害關(guān)系”原理，行政相關(guān)人原告資格存在的正當(dāng)性是與被訴行政行為形成利害關(guān)系。此種被訴行政行為，屬于復(fù)效行政行為的范疇。行政機(jī)關(guān)對被投訴行為作出或者未作出處理，是如何影響到投訴人自身合法權(quán)益的，卻不禁耐人尋味。倘若投訴人自身合法權(quán)益指代的是民事權(quán)益，那么侵害人是被投訴人，而不是行政機(jī)關(guān)，投訴人意欲追究的權(quán)益侵害與被訴行政行為之間缺乏直接的因果關(guān)系。如果投訴人的自身合法權(quán)益是行政機(jī)關(guān)對此投訴的答復(fù)，那么只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)拒絕之時，才需要考慮程序性權(quán)利的救濟(jì)。否則，行政機(jī)關(guān)在實體上對被投訴行為作何種處理，實際上與投訴權(quán)益的保障沒有必然關(guān)系。暫且不論“自身合法權(quán)益”到底屬于民事權(quán)益、要求答復(fù)的權(quán)利亦或者其他的實體權(quán)益，實際上這些情形并不能輕易啟動構(gòu)成“利害關(guān)系”的“開關(guān)”。投訴人為維護(hù)自身合法權(quán)益而向行政機(jī)關(guān)投訴，未預(yù)設(shè)行政機(jī)關(guān)必須保護(hù)個人權(quán)益，不足以說明其合法權(quán)益可能受到被訴行政行為侵害。鑒于此，“自身合法權(quán)益”作為投訴人原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)的要素之一，其構(gòu)成“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)之要件的理論自洽性存在疑問。

根據(jù)《行訴解釋》第12條第5項字面含義的反向推斷，似乎存在“不維護(hù)自身合法權(quán)益”的投訴人，即投訴人可區(qū)分為公益投訴人和私益投訴人。然而，《勞動保障監(jiān)察條例》第9條規(guī)定，勞動者認(rèn)為用人單位侵犯其勞動保障合法權(quán)益的，有權(quán)向勞動保障行政部門投訴。該條例規(guī)定，顯然是只將投訴人界定為自益投訴人。《行訴解釋》如何與此類實體法規(guī)范相銜接，同樣會面臨現(xiàn)實挑戰(zhàn)。因而，“自身合法權(quán)益”的要件產(chǎn)生了現(xiàn)實悖論。另外，“自身合法權(quán)益”要件所引發(fā)的行政救濟(jì)活動，意味著行政機(jī)關(guān)要對處理投訴行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。有必要細(xì)究的是，投訴類行政案件中侵犯投訴人權(quán)益的并非是行政機(jī)關(guān)，而是被投訴人。行政機(jī)關(guān)憑什么要當(dāng)被告呢，投訴人僅在民事訴訟中起訴被投訴人可否？該要件有將本應(yīng)由民事訴訟裁斷的案件納入到行政訴訟的嫌疑，混淆了兩種訴訟制度的必要分工。“自身合法權(quán)益”要件的確立，某種程度上是為了表明投訴人原告資格不是隨便獲取的，彰顯了我國行政訴訟在個人權(quán)利保護(hù)方面的主觀訴訟特質(zhì)。然而，該要件的上述悖論卻是造成判定標(biāo)準(zhǔn)主觀化的一大緣由，難以在司法過程中發(fā)揮凝聚理性共識的作用。

四、投訴人原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)重塑

在前文分析的基礎(chǔ)上，優(yōu)化投訴人原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵，是要克服雙重要件引發(fā)的混雜及主觀化弊端。

（一）保護(hù)規(guī)范理論能夠克服判定標(biāo)準(zhǔn)的主觀化難題

當(dāng)下，原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)變動不居的狀況正在發(fā)生轉(zhuǎn)變。近幾年來，源于大陸法系國家和地區(qū)的“保護(hù)規(guī)范理論”在我國理論界得到追捧且有挑戰(zhàn)通說的趨向，原告資格的審查路徑逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)型。2017年劉廣明訴張家港市人民政府行政復(fù)議一案，法院以較長篇幅論述了保護(hù)規(guī)范理論，并將之作為判定“利害關(guān)系”的重要參照。該判例最大亮點，是將前述實踐中以“不利影響”等基準(zhǔn)框定“利害關(guān)系”的方法，轉(zhuǎn)變?yōu)橛弥饔^公權(quán)利——公法領(lǐng)域的權(quán)利和利益去確定“利害關(guān)系”，作為查明主觀公權(quán)利基準(zhǔn)的保護(hù)規(guī)范理論便隨之出場。

保護(hù)規(guī)范理論的核心旨趣，是將原告資格的判定轉(zhuǎn)換為對與行政行為相關(guān)的實體法或程序法規(guī)范目的的探究，當(dāng)行政機(jī)關(guān)依據(jù)的規(guī)范目的指向了個人利益而非純粹公共利益之維護(hù)時，那么該相關(guān)人便享有原告資格。這是將法律規(guī)范保護(hù)的權(quán)益與當(dāng)事人的請求權(quán)基礎(chǔ)相結(jié)合，并借用此種理論去作為判定“利害關(guān)系”的方法。針對此種理論的運用，有學(xué)者的反對意見值得重視，提出如果將“保護(hù)規(guī)范理論”泛化適用為判斷是否具有原告資格標(biāo)準(zhǔn)，將會縮小包括投訴人在內(nèi)的當(dāng)事人原告資格范圍。實際上，投訴人原告資格面臨的最大問題并非是擴(kuò)大或縮小，而是如何實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的理性、客觀。至少對投訴人而言，其原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)目前面臨兩種選擇：是繼續(xù)堅持目前司法解釋所確定的雙重要件，還是從實定規(guī)范著手完成對標(biāo)準(zhǔn)本身的優(yōu)化。

本文審慎支持將保護(hù)規(guī)范理論導(dǎo)入投訴人原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)。該理論作為一種解釋性學(xué)說，通過規(guī)范化機(jī)制克服判定標(biāo)準(zhǔn)適用的主觀性弊端，進(jìn)而在具體適用環(huán)節(jié)嵌入司法理性的因子。即使保護(hù)規(guī)范理論本身的某些不確定是不可避免的，但至少比與當(dāng)前的“實際影響”等既存原告適格理論更具客觀性，因而這種不確定是可接受的。保護(hù)規(guī)范理論鮮明的實證法立場，對當(dāng)前判定標(biāo)準(zhǔn)隨意適用的處境來說，可謂提供了一個分步驟清晰推導(dǎo)的參考樣本。該理論的適用將使判定標(biāo)準(zhǔn)有了穩(wěn)固的基準(zhǔn)，繼而糾正“自身合法權(quán)益”要件引發(fā)的不良狀況。

（二）從雙重構(gòu)成要件到判定結(jié)構(gòu)的重塑

有必要重新厘定“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的推導(dǎo)框架，參酌雙重要件的現(xiàn)實狀況，嘗試將雙重要件重新塑造為一個新的判定結(jié)構(gòu)。具體可從三方面展開：

1.以立法模式為基礎(chǔ)，將“自身合法權(quán)益”之判斷轉(zhuǎn)化為投訴人與舉報人的區(qū)分處理

既然“自身合法權(quán)益”對投訴人原告資格判定的作用有限，為什么《行訴解釋》還如此界定呢？曾參與起草《行訴解釋》的最高法院行政庭法官表示，《行訴解釋》為投訴增設(shè)“自身合法權(quán)益”的修飾，目的是明確區(qū)分投訴與舉報這兩種不同的行為。此種論述，可以作為“自身合法權(quán)益”概念運用的注腳，也即是作出的某種“司法策略”。考慮到實踐中投訴人與舉報人一定程度上的混同，以及法律規(guī)范中二者的密切聯(lián)系，在判定投訴人原告資格之前，有必要追溯投訴與舉報關(guān)系的三種立法模式。當(dāng)某一當(dāng)事人與其他私主體形成了民事法律關(guān)系，其就存在成為投訴人的基礎(chǔ)性條件。若無，則很可能是舉報人。投訴人原告資格判定的一大前提，需要法院借助司法方法對投訴人與舉報人作出辨析。確定當(dāng)事人可被劃入投訴人范疇之后，再運用保護(hù)規(guī)范理論予以判定。

2.投訴請求權(quán)的客觀存在

判定結(jié)構(gòu)的第二步，是考慮對投訴請求權(quán)予以明確。此種請求權(quán)追求的權(quán)益，是作為主觀公權(quán)利而明確存在的。請求權(quán)原本是一個私法上的概念，其核心含義是，“誰得向誰，依據(jù)何種法律規(guī)范，主張何種權(quán)利”。通俗地講，就是要求他人為或不為一定行為的權(quán)利。對投訴人而言，除了應(yīng)當(dāng)具備向行政機(jī)關(guān)提出過履責(zé)申請這一條件外，還需存在相應(yīng)的投訴請求權(quán)。所謂投訴請求權(quán)，無非就是投訴人要求行政機(jī)關(guān)作出何種行為的權(quán)利，這是在實體法上事先承認(rèn)特定主體對行政機(jī)關(guān)的請求權(quán)基礎(chǔ)。這個請求權(quán)基礎(chǔ)，即是“處理投訴職責(zé)”憑借的相關(guān)規(guī)范依據(jù)。

3.投訴請求權(quán)處于“處理投訴職責(zé)”規(guī)范依據(jù)的個別保護(hù)范圍

投訴請求落入規(guī)范依據(jù)的個別保護(hù)范圍之內(nèi)，是原告資格判定結(jié)構(gòu)的必要構(gòu)成。所謂個別保護(hù)，應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)在依據(jù)相關(guān)法律規(guī)范時直接或特別考慮的個別利益。有學(xué)者認(rèn)為，認(rèn)定法律規(guī)范具有保護(hù)特定公民利益的標(biāo)準(zhǔn)有兩項：一是系爭法規(guī)課予了行政機(jī)關(guān)一定的行政任務(wù)或義務(wù)；二是行政任務(wù)針對的是特定事項，且該事項旨在保護(hù)一定范圍公民的個別權(quán)益。縱使投訴人是為維護(hù)自身合法權(quán)益而向行政機(jī)關(guān)投訴，且行政機(jī)關(guān)負(fù)有“處理投訴職責(zé)”，但相關(guān)規(guī)范未明確考慮、保護(hù)的對象就是特定投訴人時，他也很可能無法獲取原告資格。具體的步驟，是先查找行政機(jī)關(guān)“處理投訴職責(zé)”的規(guī)范依據(jù)，然后運用法律解釋去確定投訴請求權(quán)的類型是否為規(guī)范依據(jù)的個別保護(hù)對象。當(dāng)相關(guān)規(guī)范對行政機(jī)關(guān)的“處理投訴職責(zé)”作出過規(guī)定，且據(jù)以作出投訴處理行為的規(guī)范依據(jù)已經(jīng)對投訴人施以特定、個別的權(quán)益保護(hù)，而非僅基于公共秩序或公共利益之目的，那么投訴請求權(quán)與“處理投訴職責(zé)”對接后，才能完成對利害關(guān)系的證成，投訴人遂獲得原告資格。這項個別保護(hù)權(quán)益主要是公法規(guī)范保護(hù)的權(quán)益，純粹私法上的權(quán)益與行政管理無關(guān)，一般不屬于向行政機(jī)關(guān)處理投訴的范圍。

五、代結(jié)語：原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)的客觀化與理性化

通過檢討《行訴解釋》第12條第5項的適用效果，對其中的判定標(biāo)準(zhǔn)之結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)適，該條款在今后的司法適用有望實現(xiàn)客觀化，如此方能契合司法理性的內(nèi)在要求。原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)得到重塑之后，司法適用的理念及方法應(yīng)該繼續(xù)秉持客觀理性的規(guī)則。為實現(xiàn)投訴人原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)的理性、明確與統(tǒng)一，有法官提出：在某種更為精致、更有助于實踐操作的新標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生之前，方法論層面可嘗試將一般性標(biāo)準(zhǔn)作為判定原告資格的主要依據(jù)，并輔之以原告資格屬性的類型化及案例的積累。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)范依據(jù)，一般性判定標(biāo)準(zhǔn)的適用就是運用“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)對個案進(jìn)行演繹。本文認(rèn)為，此種方法論思路可作為將來投訴人原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)的改進(jìn)方向。鑒于投訴人與相鄰權(quán)人等行政相關(guān)人之關(guān)系的質(zhì)疑，以及《行訴解釋》第12條前5項之間的內(nèi)在沖突，即使對判定標(biāo)準(zhǔn)條款作出改進(jìn)，亦難以避免新條款與其他條款的某種混淆。并且，《行訴解釋》第12條僅初步列舉了包括投訴人、相鄰權(quán)人在內(nèi)的5項情形。雖然涉及這5種行政相關(guān)人原告資格的案件數(shù)量比較多，種類也較為典型，但仍然無法代表全部類型。由于法律無法對諸多行政相關(guān)人原告資格及其權(quán)益類型逐一臚列，而司法解釋所羅列具體標(biāo)準(zhǔn)的抽象性，依然會使判定活動陷入循環(huán)闡釋的怪圈。為推進(jìn)原告資格整體上的相對客觀化，包括投訴人在內(nèi)的所有行政相關(guān)人應(yīng)逐步回歸“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，避免另設(shè)各類細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)或構(gòu)成要件。在未來，建議以“利害關(guān)系”這個一般性判定標(biāo)準(zhǔn)為基軸，融入保護(hù)規(guī)范理論之方法，充分發(fā)揮公法上請求權(quán)基礎(chǔ)的價值，注重從典型案件中提煉實踐經(jīng)驗并加以類型化，總結(jié)出符合司法理性的原告資格判定理路。