摘要：政府購買作為外部環(huán)境正在深刻地重塑社會組織的發(fā)展格局。當前，政府購買社會組織服務的目標、過程及監(jiān)管等方面呈現出典型的“模糊性”特征，“模糊性購買”構成了基層社會組織發(fā)展的重要場景。那么，在“模糊性購買”的背景下，基層社會組織的服務績效受到哪些因素的影響？政府如何監(jiān)管基層社會組織的項目執(zhí)行？本文試圖從“模糊性購買”出發(fā)，重新理解社會組織服務的績效差異及政府的混合型監(jiān)管的生成邏輯。

一、引言

社會組織的發(fā)展是長期而重大的問題，激發(fā)社會組織的活力則是重大而緊迫的問題。社會組織活力關乎國家治理體系及治理能力現代化。社會組織活力一詞頻繁地出現在黨和政府的政策文件之中，也時刻躍然于學術論文之中。當前，社會組織活力的界定主要來自西方理論的三個視角，包括組織績效（Organizational Performance）、組織能力（Organizational Capacity）及組織影響力（Organizational Effectiveness）等，其中“組織績效”是基礎。

政府購買服務是激發(fā)社會組織活力最為重要的政策工具之一。2013年，國務院辦公廳出臺《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》以來，全國各地如火如荼地在各個領域全面推進政府購買服務，社會組織成為創(chuàng)新公共服務供給與提升公共服務效率的重要主體。主流理論假定社會組織具備相當水平的公共服務能力，因此政府購買服務“理所當然地”提升公共服務質量和績效。然而，我們發(fā)現政府購買服務的項目績效卻是“良莠不齊”，即使相同社會組織的相同政府購買項目卻因“項目點”不同而存在極為顯著的“績效差異”，為什么？政府又是如何監(jiān)管社會組織的服務績效？

二、不完全契約與模糊性購買

政府購買服務旨在以合同外包形式引入社會組織參與公共服務供給，提升公共服務體系的運行效率和回應能力。然而，多地實踐顯示我國政府購買服務的流程偏向“跨級購買”，即上級政府通過公開招投標、競爭性購買等方式與社會組織直接建立服務關系，服務卻落腳于基層政府的管轄范圍，但基層政府并沒有參與政府購買服務的招標過程。跨級購買導致“購買方”與“使用方”的分離，進而導致目標不一致、多重委托等模糊性問題。

更為關鍵的是，公共服務的“模糊性”和“不可測量”使得政府購買服務合同屬于典型的“不完全契約”。相比于“完全契約”而言，不完全契約指合同沒有窮盡締約雙方都能完全預見的契約期內可能發(fā)生的重要事件，因而是不完全的。在不完全契約中，合同的關鍵特征描述通常是含糊不清的，所提出的目標無法有效衡量（可觀察但不可驗證），且合同沒有涉及會影響決策的意外情況以及關于解決意外情況的方式。

公共服務的模糊性主要表現在兩個方面：一是標的模糊，合同中多使用含糊不清的語言描述服務目標和內容，如“促進鄰里和睦”、“改善親子關系”等。二是執(zhí)行手段模糊，以何種手段和策略實現公共服務目標是合同難以預見的。故而政府購買服務合同的簽訂成本大大增加，締約雙方很難達成完全契約，只能簽訂不完全契約。

跨級購買的形式則加重了締約雙方“信息不對稱”的程度，機會主義行為更容易出現，合同簽訂成本進一步增加，不完全契約更容易出現。不完全契約也使政府購買服務的執(zhí)行、監(jiān)管陷入“模糊性”的困境。因此，公共服務的模糊性與跨級購買共同形塑了“模糊性購買”。

三、嵌入結構、資源動員與績效差異

社會組織服務績效究竟受到哪些因素影響？傳統(tǒng)觀點認為“專業(yè)技術”是關鍵，新公共管理理論也認為政府購買通過市場競爭“篩選”具備專業(yè)技術的社會組織，也就理所當然地改善了服務績效。然而，我們觀察到社會組織承接不同“項目點”的政府購買服務卻存在不同的績效。這就表明，專業(yè)技術并不是影響服務績效的唯一因素。

技術與組織關系研究提供了很好的啟示：技術應用需要組織資源的建構與支持，也即如果沒有足夠的資源支持，專業(yè)技術僅是空中樓閣而無法落地。故而，“資源動員能力”與“專業(yè)技術能力”共同影響了社會組織服務績效，社會組織在“項目點”的資源動員能力差異導致了服務績效差異。

模糊性購買如何影響社會組織在“項目點”的資源動員能力？資源鑲嵌在社會網絡之中，而政府購買服務構建的網絡主要包括兩大類主體：一是以發(fā)包方和使用方為核心的“政府圈”，他們不僅直接掌控體制內資源還間接影響體制外資源；二是以承包方為紐帶的“社會組織圈”，他們鏈接和動員體制外資源。資源的“嵌入性”特征意味著社會組織的嵌入結構影響其資源動員能力。然而，模糊性購買加劇了社會組織的嵌入難度，比如目標模糊減弱了資源動員的激勵，而購買方與使用方分離容易導致目標偏離進而帶來資源動員的不確定性。

模糊性購買深刻的重塑社會組織的資源動員路徑。首先，面對項目點/使用方場景的體制內資源，社會組織以“政績互惠”動員體制內資源。當社會組織以“政績互惠”策略與基層政府組建“利益共同體”時，社會組織與官僚組織達成了緊密合作，能借助政府的科層網絡和信用背書動員體制內及關聯資源，這是一種組織化的資源動員方式。

其次，面對項目點的體制外資源，社會組織以“強中心性”嵌入社會網絡動員體制外資源。與基層政府建立強互惠性的政治關聯外，社會組織也可以“另辟蹊徑”，從外部的合作網絡獲得體制外資源支持。這些資源更為零散、異質化，因此社會組織需處于合作網絡的中心位置，利用自身的專業(yè)能力、組織（個人）聲譽、公信力等獲取社會認可，進而轉化為資源支持。

實踐來看，模糊性購買使得社會組織與基層政府（使用方）互惠關系更為脆弱，社會組織的項目執(zhí)行處于不確定性環(huán)境之中，進而影響了資源動員能力。只有少量大型社會組織有意識的建立了以自我為中心的資源平臺，這些行為是社會組織面對模糊性購買的有力回應，否則社會組織的服務績效會受到資源動員能力不足的沖擊。模糊性購買凸顯了資源動員的重要性。

四、模糊性購買與混合型監(jiān)管

如何監(jiān)管政府購買服務？主要形成了四種監(jiān)管模式：一是市場化模式，依靠市場競爭對服務提供方的施加壓力，從而降低他們的服務支出以及更好地回應使用者的需求。二是行政化模式，依賴國家的權威和科層的問責制監(jiān)督購買合同的簽訂和執(zhí)行，這種模式要求政府擁有相當多的資源和能力，也可能會扼殺承包方的創(chuàng)新水平和回應能力。三是專業(yè)化模式，倡導政府購買服務應依賴專業(yè)的知識、標準、規(guī)范等挑選承包方以及評估服務績效。四是關系化模式，相關方在反復交流、資源分享和信息責任機制的基礎之上推進購買合同，看重信任、聲望、機會和未來合作等因素。

模糊性購買導致政府購買監(jiān)管難度成倍增加，各地政府如何監(jiān)管外包合同？由于社會組織發(fā)育程度較低，政府較少使用市場化監(jiān)管模式；由于公共服務的模糊性和不可測量，政府也較少依賴專業(yè)化監(jiān)管模式。更多地是，地方政府在追求治理創(chuàng)新的背景下逐步構建起了混合型的“行政-關系”監(jiān)管模式。一方面，地方政府提供資源培養(yǎng)具備政治忠誠和專業(yè)能力的社會組織以便迅速適應上級政府不斷變化的創(chuàng)新要求，從而實現改善社會服務和監(jiān)管社會組織的雙重目標；另一方面，社會組織的數量有限、專業(yè)能力不強、活動范圍較窄等使得政府購買服務市場不夠成熟，更需要較為寬松和包容的監(jiān)管模式?！靶姓?關系”混合監(jiān)管模式屬于特定情境的產物，也間接反映了地方政府對待社會組織的“底線控制”和“追求創(chuàng)新”等實踐邏輯。

因此，“模糊性購買”構成了社會組織發(fā)展的全新場景，不僅重塑了社會組織的服務邏輯，也深刻影響了政府購買服務的監(jiān)管體系。令人驚訝的則是，即便存在模糊性購買的特征，政府與社會組織依然能夠通過溝通、協(xié)商、包容等砥礪前行，極大地增強了公共服務的質量及回應能力。也許，政社磨合過程是更值得探討的神秘之處！

參考文獻