本文試圖在規(guī)范分析的基礎(chǔ)上，以《行政強(qiáng)制法》第2條規(guī)定的適用情形為制度資源，通過對(duì)行政強(qiáng)制措施適用情形的類型化分析，針對(duì)不同的適用情形，研究確定合理、適當(dāng)?shù)膶?shí)體性適用條件，以期進(jìn)一步治理“亂”象，降低公民、法人或其他組織受行政強(qiáng)制措施濫用之侵害的風(fēng)險(xiǎn)。

一、明確行政強(qiáng)制措施適用條件的價(jià)值邏輯

《行政強(qiáng)制法》的出臺(tái)雖較大程度地緩解了行政執(zhí)法存在的“散”“亂”“軟”問題，但實(shí)踐證明，行政強(qiáng)制立法的實(shí)施效果還未達(dá)到立法預(yù)期，要將“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”,進(jìn)一步解決行政執(zhí)法存在的現(xiàn)實(shí)問題，除了嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行立法關(guān)于行政強(qiáng)制措施設(shè)定與實(shí)施程序的相關(guān)規(guī)定，還應(yīng)進(jìn)一步完善行政強(qiáng)制措施的程序性適用條件以及建構(gòu)實(shí)體性適用條件，健全行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的制約與監(jiān)督體系，筑起相對(duì)人權(quán)益屏障。

(一)彌補(bǔ)《行政強(qiáng)制法》漏洞

值得肯定的是，《行政強(qiáng)制法》在制定過程中就準(zhǔn)確把握到行政強(qiáng)制領(lǐng)域規(guī)制的主要方向，具有較強(qiáng)的實(shí)踐導(dǎo)向意識(shí)，重點(diǎn)突出，但因立法的滯后性，在制度構(gòu)建上難免存在考慮不夠全面的問題?！缎姓?qiáng)制法》的出臺(tái)重點(diǎn)在解決行政強(qiáng)制的“散”“亂”“軟”三大突出問題,其核心內(nèi)容是行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行的程序性規(guī)定，尤其是具體的種類和方式如何適用的程序。如在解決“散”的問題上，針對(duì)行政強(qiáng)制缺乏統(tǒng)一的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，散見于法律、行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件之中，《行政強(qiáng)制法》規(guī)定了行政強(qiáng)制只能由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)進(jìn)行設(shè)定，法律、法規(guī)以外的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等其他規(guī)范性文件均不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行；在解決“亂”的問題上，針對(duì)不具有行政執(zhí)法資格的個(gè)人或組織違法執(zhí)法以及具有行政執(zhí)法資格的行政機(jī)關(guān)隨意授權(quán)或委托執(zhí)法等現(xiàn)象，規(guī)定了行政強(qiáng)制措施只能由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施，且行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托，行政強(qiáng)制執(zhí)行由具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施，若行政機(jī)關(guān)不具有相應(yīng)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)則只能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；在解決“軟”的問題上，針對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行效率不高的問題，規(guī)定了代履行，即《行政強(qiáng)制法》第50條“行政機(jī)關(guān)依法作出要求當(dāng)事人履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機(jī)關(guān)可以代履行，或者委托沒有利害關(guān)系的第三人代履行”。

但不得不承認(rèn)，《行政強(qiáng)制法》在行政強(qiáng)制措施適用條件的規(guī)定上存在漏洞。由于缺乏成熟的系統(tǒng)化的行政強(qiáng)制立法經(jīng)驗(yàn)可供參考以及立法天然具備的滯后性，“散”“亂”“軟”的現(xiàn)象雖得到較大程度的緩解，卻還未達(dá)到有效遏制的程度。特別是在治“亂”上，從行政執(zhí)法實(shí)踐來看，最多的問題主要出在法定條件方面，即在什么條件下行政機(jī)關(guān)可以采取強(qiáng)制措施?！缎姓?qiáng)制法》第4條規(guī)定“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序”,但其對(duì)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的條件規(guī)定并不明確、完備。首先，《行政強(qiáng)制法》在總則部分并未對(duì)行政強(qiáng)制措施的實(shí)體性適用條件做統(tǒng)一規(guī)定，僅第2條關(guān)于行政強(qiáng)制措施的概念界定和第5條所規(guī)定的“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制”有適用條件的影子，但這兩項(xiàng)規(guī)定并不能起到條件限制的作用，最終導(dǎo)致的結(jié)果是行政機(jī)關(guān)在什么條件下實(shí)施行政強(qiáng)制措施往往由行政機(jī)關(guān)自己決定。其次，在第三章行政強(qiáng)制措施的實(shí)施程序也僅規(guī)定了行政強(qiáng)制措施的程序性適用條件，缺乏統(tǒng)一、明確的實(shí)體性適用條件。

此外，一部完備的行政強(qiáng)制法律不僅應(yīng)當(dāng)包含行政強(qiáng)制措施的設(shè)定、實(shí)施以及違法實(shí)施導(dǎo)致的權(quán)利救濟(jì)的內(nèi)容，還應(yīng)包括約束行政強(qiáng)制措施隨意實(shí)施的內(nèi)容，當(dāng)前的《行政強(qiáng)制法》對(duì)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的限制主要體現(xiàn)在告知權(quán)利、說明理由等程序性要求以及違法實(shí)施應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等行政強(qiáng)制措施實(shí)施中、實(shí)施后的約束，欠缺實(shí)施前的實(shí)體性約束，也即行政強(qiáng)制措施的實(shí)體性適用條件的規(guī)定。

(二)完善行政強(qiáng)制措施的制約與監(jiān)督體系

行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的制約與監(jiān)督體系應(yīng)當(dāng)包括立法制約、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督四個(gè)方面。立法制約上，《行政強(qiáng)制法》對(duì)行政強(qiáng)制措施的概念、種類、設(shè)定、實(shí)施程序以及法律責(zé)任做了較為詳細(xì)地規(guī)定，特別是將行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)限定在法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)層次，解決了此前“除法律、行政法規(guī)外，地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章也大量設(shè)立行政強(qiáng)制措施。有些地方和部門的規(guī)范性文件也有設(shè)定行政強(qiáng)制措施的情況。層級(jí)越低的規(guī)范性文件設(shè)定的行政強(qiáng)制越多”的立法亂象，但2011年通過的《行政強(qiáng)制法》內(nèi)容集中于行政強(qiáng)制措施的設(shè)定與實(shí)施程序，不夠全面，使得行政、司法機(jī)關(guān)適用法律時(shí)依據(jù)不足。在行政監(jiān)督上，《行政復(fù)議法》將行政強(qiáng)制措施納入行政復(fù)議的受案范圍，并規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)依法審查行政強(qiáng)制措施的合法性和合理性，但受限于《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)審查行政強(qiáng)制措施的合法性依據(jù)不足，除審查行政強(qiáng)制措施的行為主體是否具有執(zhí)法資格外，往往僅對(duì)行政強(qiáng)制措施的實(shí)施程序是否違法進(jìn)行審查。此外，由于行政復(fù)議本身存在的專業(yè)性不足、內(nèi)部性特征等問題，導(dǎo)致合理性審查無法落到實(shí)處。在司法監(jiān)督上，《行政訴訟法》將行政強(qiáng)制措施納入行政訴訟的受案范圍，人民法院依法對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的合法性進(jìn)行審查，但行政訴訟與行政復(fù)議同樣存在合法性審查依據(jù)不足的問題，即主要對(duì)行政強(qiáng)制措施的實(shí)施程序進(jìn)行審查，行政訴訟的監(jiān)督效果同樣受限。此外，自十八屆四中全會(huì)提出“完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度”,近年來一些學(xué)者開始探究對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督，如王蕾提出通過“完善糾正違法通知書的一般適用規(guī)則、探索支持提起行政訴訟、細(xì)化檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政強(qiáng)制措施的程序、規(guī)范檢察機(jī)關(guān)介入調(diào)查的程序等措施加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督”,王玄瑋也提出“在下一步檢察改革過程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持有限監(jiān)督、適時(shí)監(jiān)督、行政先行救濟(jì)原則，探索采用檢察建議、支持起訴、督促糾正違法、提請(qǐng)責(zé)任追究等方式對(duì)違法行政強(qiáng)制措施進(jìn)行監(jiān)督”,但上述制度建議還停留在理論研究層面，尚未經(jīng)過立法轉(zhuǎn)化為制度實(shí)踐。在社會(huì)監(jiān)督上，主要依托社會(huì)公眾以及社交媒體對(duì)行政強(qiáng)制措施的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，但其本身不具有強(qiáng)制力無法對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性監(jiān)督效力。

明確行政強(qiáng)制措施的適用條件，包括實(shí)體性適用條件與程序性適用條件，正是為整個(gè)行政強(qiáng)制措施的制約和監(jiān)督體系注入一劑“強(qiáng)心針”。首先，通過立法對(duì)行政強(qiáng)制措施的實(shí)體性適用條件作詳細(xì)規(guī)定，根據(jù)依法行政原則，行政機(jī)關(guān)采取行政強(qiáng)制措施必須符合法律規(guī)定的適用條件；其次，明確行政強(qiáng)制措施的適用條件也為行政復(fù)議、行政訴訟對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行合法性審查提供了更為豐富的法律依據(jù)，進(jìn)一步加強(qiáng)行政監(jiān)督與司法監(jiān)督的實(shí)效性；最后，在行政執(zhí)法過程中，行政強(qiáng)制措施的適用條件應(yīng)當(dāng)作為實(shí)施行政強(qiáng)制措施的法律依據(jù)告知相對(duì)人，相對(duì)人若認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政強(qiáng)制措施可及時(shí)申請(qǐng)行政復(fù)議或行政訴訟以實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，同時(shí)也為社會(huì)公眾及媒體判斷行政機(jī)關(guān)采取的行政強(qiáng)制措施是否違法提供更為清晰的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

總的來說，我國(guó)雖已初步建立起行政強(qiáng)制措施的制約和監(jiān)督體系，但實(shí)效性有待進(jìn)一步加強(qiáng)，而明確行政強(qiáng)制措施的適用條件能夠全面提升行政強(qiáng)制措施制約和監(jiān)督體系的監(jiān)督效能。

(三)筑起相對(duì)人權(quán)益屏障

從行政強(qiáng)制措施的特征可以看出，行政強(qiáng)制措施的濫用往往會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成嚴(yán)重?fù)p害。行政強(qiáng)制措施最鮮明的特征即為強(qiáng)制性，“這一強(qiáng)制性表現(xiàn)在，當(dāng)行政主體實(shí)施某一行政強(qiáng)制措施行為時(shí)，被強(qiáng)制人負(fù)有容忍的義務(wù)；他違反這一容忍義務(wù)，就將承擔(dān)更為不利的法律后果”,這意味著即使行政相對(duì)人明知行政機(jī)關(guān)濫用行政強(qiáng)制措施，并且該強(qiáng)制措施會(huì)損害其人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益，也只能選擇配合，若其不配合則將會(huì)因不履行行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施所要求其履行的義務(wù)而承擔(dān)更為不利的法律后果。換言之，在行政機(jī)關(guān)濫用行政強(qiáng)制措施時(shí)，因缺乏實(shí)體性適用條件的規(guī)定，只要符合相關(guān)程序性規(guī)定，在形式上，行政強(qiáng)制措施的主體、內(nèi)容、權(quán)限和程序并無明顯的違法性，行政相對(duì)人也即不能以行政行為明顯違法主張?jiān)撔姓袨闊o效而獲得直接抵觸權(quán)。

其次，行政強(qiáng)制措施具有限權(quán)性。這種限權(quán)性表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的人身自由進(jìn)行暫時(shí)性的限制或財(cái)物進(jìn)行暫時(shí)性的控制，雖然這種限制是暫時(shí)性的，但同樣會(huì)對(duì)相對(duì)人造成不同程度的損害。如在“賈奕訴廣東省江門市公安局蓬江分局限制人身自由、扣押財(cái)產(chǎn)行政強(qiáng)制措施并附帶行政賠償案”中,被告以刑事偵查為名，插手經(jīng)濟(jì)糾紛，違法限制原告人身自由20余天，并違法扣押原告20萬元個(gè)人財(cái)產(chǎn)，對(duì)被告的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成極大損害。該案暴露出的一項(xiàng)突出問題便是行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人采取行政強(qiáng)制措施缺乏條件限制，行政機(jī)關(guān)在無法證明違法事實(shí)的情況下便能輕易對(duì)行政相對(duì)人的人身和財(cái)產(chǎn)進(jìn)行限制，且這種限制所造成的實(shí)際后果不亞于行政處罰，甚至直接構(gòu)成以行政強(qiáng)制措施代替行政處罰。

因此，基于行政強(qiáng)制措施的侵害性考量，必須對(duì)行政機(jī)關(guān)采取行政強(qiáng)制措施的條件進(jìn)行明確規(guī)定，防止行政機(jī)關(guān)濫用行政強(qiáng)制措施以達(dá)到非法目的，侵害相對(duì)人合法權(quán)益。

二、行政強(qiáng)制措施適用條件的構(gòu)造邏輯

在明確行政強(qiáng)制措施適用條件的必要性后，下一步要解決的問題便是如何構(gòu)建行政強(qiáng)制措施的適用條件，如前所述，行政強(qiáng)制措施的適用條件由實(shí)體性適用條件與程序性適用條件構(gòu)成。還需明確的是，行政強(qiáng)制措施類型的多樣性決定了不同種類強(qiáng)制措施除應(yīng)遵守相同的適用條件，即實(shí)施行政強(qiáng)制措施的必要條件，同時(shí)，特定種類的行政強(qiáng)制措施也應(yīng)有特定的適用條件，即實(shí)施行政強(qiáng)制措施的選擇條件，并且，行政強(qiáng)制措施的實(shí)體性條件和程序性條件還應(yīng)進(jìn)一步劃分為實(shí)體性必要條件和實(shí)體性選擇條件以及程序性必要條件和程序性選擇條件。其中，《行政強(qiáng)制法》對(duì)程序性適用條件的規(guī)定較為詳盡，本文僅作簡(jiǎn)單梳理，而目前學(xué)界關(guān)于實(shí)體性適用條件的研究幾近于無，因此，建構(gòu)行政強(qiáng)制措施的實(shí)體性適用條件成為本文的重點(diǎn)攻克對(duì)象。文章第二部分也將通過規(guī)范分析的方法明晰行政強(qiáng)制措施的程序性適用條件，并為實(shí)體性適用條件指引方向。

(一)行政強(qiáng)制措施適用條件的規(guī)范分析

首先，《行政強(qiáng)制法》第18條、第19條、第20條第1款、第24條第1款、第30條第1款均規(guī)定了行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的程序性適用條件。其中，第18條與第19條的規(guī)定構(gòu)成行政強(qiáng)制措施的程序性必要條件，即行政機(jī)關(guān)實(shí)施任何種類的行政強(qiáng)制措施都必須滿足以下程序要求：第一，向機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并取得批準(zhǔn)；第二，必須有兩名以上執(zhí)法人員且須出示執(zhí)法證件；第三，通知當(dāng)事人到場(chǎng)，若當(dāng)事人不到場(chǎng)則邀請(qǐng)見證人到場(chǎng)并在現(xiàn)場(chǎng)筆錄上簽名或蓋章；第四，向當(dāng)事人說明實(shí)施行政強(qiáng)制措施的理由等。此外，第20條第1款、第24條第1款、第30條第1款則分別規(guī)定了限制人身自由、查封和扣押以及凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施各自所須遵守的特殊程序要求，也即行政強(qiáng)制措施程序性選擇條件，具體包括：行政機(jī)關(guān)實(shí)施限制人身自由的強(qiáng)制措施必須當(dāng)場(chǎng)通知或?qū)嵤┖罅⒓赐ㄖ?dāng)事人家屬實(shí)施行政強(qiáng)制措施的行政機(jī)關(guān)、地點(diǎn)和期限，若當(dāng)場(chǎng)實(shí)施的，返回后立即報(bào)告行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人并補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)等。

其次，《行政強(qiáng)制法》第2條第2款、第3條第2、3款所規(guī)定的適用情形應(yīng)認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)采取行政強(qiáng)制措施的適用范圍(下文仍稱適用情形),而不應(yīng)被視為行政強(qiáng)制措施的實(shí)體性適用條件?！缎姓?qiáng)制法》第4條規(guī)定“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序”,并在第2章、第3章專門對(duì)行政強(qiáng)制措施的設(shè)定和實(shí)施程序作出規(guī)定，卻未明確指出行政強(qiáng)制措施的范圍與實(shí)體性適用條件。對(duì)此，楊建順認(rèn)為“行政強(qiáng)制措施的適用條件就是適用的具體情形”,包括積極情形和消極情形，其中積極情形對(duì)應(yīng)《行政強(qiáng)制法》第2條第2款規(guī)定的制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大四種情形，消極情形則對(duì)應(yīng)第3條的第2、3款，發(fā)生或者即將發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者社會(huì)安全事件等突發(fā)事件，行政機(jī)關(guān)采取的應(yīng)急措施或者臨時(shí)措施以及行政機(jī)關(guān)采取金融業(yè)審慎監(jiān)管措施、進(jìn)出境貨物強(qiáng)制性技術(shù)監(jiān)控措施排除在行政強(qiáng)制措施的范圍之外。也即，除符合消極情形外，只要存在違法行為或違法行為發(fā)生的可能性、證據(jù)損毀的可能性、危害發(fā)生的可能性、危險(xiǎn)擴(kuò)大的可能性四種情形之一，行政機(jī)關(guān)便能實(shí)施行政強(qiáng)制措施。這種觀點(diǎn)是以在《行政強(qiáng)制法》中確定一定內(nèi)容為適用條件為導(dǎo)向的，并不具有說服力。行政強(qiáng)制措施的適用范圍是指行政機(jī)關(guān)在哪些領(lǐng)域或哪些事態(tài)下能夠采取行政強(qiáng)制措施，適用條件則是指行政機(jī)關(guān)采取行政強(qiáng)制措施需要滿足哪些要件。從功能上看，適用范圍與適用條件均能對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施產(chǎn)生一定的約束作用，但適用條件的約束力明顯更強(qiáng)，適用范圍本身可以視為適用條件之一，但其無法替代適用條件所具備的條件限制功能。因此，《行政強(qiáng)制法》所規(guī)定的積極情形和消極情形應(yīng)認(rèn)定為行政強(qiáng)制措施的適用范圍，而不能認(rèn)定為行政強(qiáng)制措施的實(shí)體性適用條件。

最后，《行政強(qiáng)制法》的其他條款以及其他單行立法中的部分條款能夠體現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的實(shí)體性條件限制。如《行政強(qiáng)制法》第5條規(guī)定“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制”,即行政機(jī)關(guān)在行政管理的過程中，必須與其他非強(qiáng)制手段進(jìn)行比較，只有在無法適用非強(qiáng)制手段時(shí)才能采取行政強(qiáng)制措施。又如第16條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)履行行政管理職責(zé)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，實(shí)施行政強(qiáng)制措施”,即行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施必須有法律、法規(guī)的規(guī)定。由此可知，《行政強(qiáng)制法》并不缺少關(guān)于行政強(qiáng)制措施適用條件的規(guī)定，但其存在缺乏針對(duì)性以及限制功能較弱等缺陷，無法獨(dú)立承擔(dān)條件限制功能?！妒称钒踩ā返?11條第4項(xiàng)規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門履行食品安全監(jiān)督管理職責(zé)，有權(quán)查封、扣押有證據(jù)證明不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)或者有證據(jù)證明存在安全隱患以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品”,即食品安全監(jiān)督管理部門采取查封、扣押的強(qiáng)制措施必須有證據(jù)證明被采取措施的食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)或者存在安全隱患以及用于違法生產(chǎn)。此外，《廣告法》《出版管理?xiàng)l例》《化妝品管理?xiàng)l例》等法規(guī)同樣規(guī)定了不同強(qiáng)制措施的適用條件。但以上關(guān)于實(shí)施行政強(qiáng)制措施的實(shí)體性適用條件存在規(guī)定分散、缺乏概括性、理論性較差等問題，不能直接作為實(shí)體性適用條件廣泛使用，僅能作為歸納、概括行政強(qiáng)制措施實(shí)體性適用條件的材料。

在完成對(duì)行政強(qiáng)制措施程序性適用條件的梳理以及相關(guān)理論誤區(qū)的糾正后，須在現(xiàn)行相關(guān)立法的基礎(chǔ)上盡可能地尋求制度資源，搭建行政強(qiáng)制措施的實(shí)體性適用條件，包括實(shí)體性必要條件和實(shí)體性選擇條件，而較為關(guān)鍵的是在建構(gòu)實(shí)體性選擇條件時(shí)必須作類型分析，即現(xiàn)行的行政強(qiáng)制措施的種類劃分是否適用于行政強(qiáng)制措施實(shí)體性選擇條件的建構(gòu)，若不合適，應(yīng)當(dāng)如何對(duì)行政強(qiáng)制措施如何進(jìn)行類型重構(gòu)以適應(yīng)實(shí)體性選擇條件的需要。

(二)行政強(qiáng)制措施的類型分析

對(duì)行政強(qiáng)制措施做類型化分析是為其設(shè)置適當(dāng)?shù)倪m用條件的前提，從立法原意上看，《行政強(qiáng)制法》對(duì)行政強(qiáng)制措施的種類劃分主要服務(wù)于行政強(qiáng)制措施的實(shí)施程序，在此基礎(chǔ)上可明確其與行政強(qiáng)制措施的程序性適用條件相匹配，但其是否適用于實(shí)體性適用條件的建構(gòu)還需進(jìn)行深入剖析。

《行政強(qiáng)制法》第9條明確規(guī)定“行政強(qiáng)制措施的種類包括：限制公民人身自由；查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物；扣押財(cái)物；凍結(jié)存款、匯款；其他行政強(qiáng)制措施”,一般學(xué)者在研究行政強(qiáng)制措施類型的相關(guān)問題也建基于第9條的規(guī)定，如陳國(guó)棟在研究行政強(qiáng)制行為的行政訴訟救濟(jì)時(shí)，“以權(quán)益類型為標(biāo)準(zhǔn)，將行政強(qiáng)制行為分為僅僅處分或剝奪自由或權(quán)利的強(qiáng)制行為、僅僅侵害權(quán)利的強(qiáng)制行為與同時(shí)處分自由并侵害權(quán)利的強(qiáng)制行為”。但筆者認(rèn)為，《行政強(qiáng)制法》對(duì)行政強(qiáng)制措施的種類劃分無法作為確定行政強(qiáng)制措施適用條件的基礎(chǔ)工具，《行政強(qiáng)制法》所規(guī)定的行政強(qiáng)制措施種類是一種以形式為標(biāo)準(zhǔn)的種類劃分，即根據(jù)行政機(jī)關(guān)最終所采取的強(qiáng)制措施的表現(xiàn)形式進(jìn)行劃分，這種分類標(biāo)準(zhǔn)適應(yīng)于對(duì)行政強(qiáng)制措施的實(shí)施程序，但若以《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的行政強(qiáng)制措施種類為基礎(chǔ)分析實(shí)體性適用條件將會(huì)存在以下幾個(gè)問題：第一，行政強(qiáng)制措施的實(shí)施目的、情形、范圍具有多樣性的特征，以《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的行政強(qiáng)制措施種類為對(duì)象設(shè)置適用條件有“一刀切”的嫌疑，不具有普適性。第二，《行政強(qiáng)制法》采取列舉加兜底式的條款規(guī)定行政強(qiáng)制措施的種類，即僅對(duì)限制人身自由、查封、扣押等實(shí)踐中較為典型的行政強(qiáng)制措施進(jìn)行列舉，其他適用較少的則用“其他行政強(qiáng)制措施”進(jìn)行兜底。僅就規(guī)定種類而言，這種模式較為合理，但此種模式無法相對(duì)完整地歸納實(shí)踐中行政強(qiáng)制措施的各種形式，以此種類型劃分為基礎(chǔ)建構(gòu)行政強(qiáng)制措施的實(shí)體性適用條件可能存在覆蓋面較窄的問題。第三，《行政強(qiáng)制法》所規(guī)定的行政強(qiáng)制措施種類服務(wù)于行政強(qiáng)制措施的實(shí)施程序，以其為對(duì)象分析實(shí)體性適用條件的難度較大。

因此，《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的行政強(qiáng)制措施種類無法作為研究行政強(qiáng)制措施實(shí)體性適用條件的基礎(chǔ)工具，須找尋新的劃分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行類型化以支撐行政強(qiáng)制措施適用條件的建構(gòu)。

(三)以實(shí)體性適用條件為導(dǎo)向的行政強(qiáng)制措施類型重構(gòu)

確定行政強(qiáng)制措施的分類標(biāo)準(zhǔn)是行政強(qiáng)制措施的類型重構(gòu)的關(guān)鍵，筆者首先將重心放在了對(duì)現(xiàn)行立法的考察上。值得注意的是，《行政強(qiáng)制法》第2條規(guī)定的制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大四種情形雖不能直接作為適用條件使用，但其完全具備一種以適用情形或目的為導(dǎo)向的行政強(qiáng)制措施劃分標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值，并且這種分類標(biāo)準(zhǔn)似乎極為契合確定行政強(qiáng)制措施實(shí)體性適用條件的要求。

首先，這種分類標(biāo)準(zhǔn)不局限于行政強(qiáng)制措施的具體表現(xiàn)形式，而是將關(guān)注點(diǎn)放在具體情形上，恰好行政強(qiáng)制措施的實(shí)體性適用條件的功能也在于針對(duì)具體案件事實(shí)，行政機(jī)關(guān)在滿足哪些條件下才可以采取強(qiáng)制措施。其次，以適用情形或目的為分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行類型劃分的結(jié)果較之《行政強(qiáng)制法》的種類規(guī)定更具周延性。雖《行政強(qiáng)制法》第2條僅是列舉了四種適用情形，并未將行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的情形限制制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大四種情形之中，但實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)實(shí)施的絕大多數(shù)行政強(qiáng)制措施均符合以上情形之一，由此，此種分類方式更為符合確定行政強(qiáng)制措施實(shí)體性適用條件的要求。因此，我們可將《行政強(qiáng)制法》第2條作為構(gòu)建行政強(qiáng)制措施實(shí)體性適用條件的制度資源，在此基礎(chǔ)上搭建行政強(qiáng)制措施的實(shí)體性適用條件既符合現(xiàn)行立法，又滿足理論需求。

另外，考慮到避免危害發(fā)生和控制危險(xiǎn)擴(kuò)大兩種情形所針對(duì)的對(duì)象相似，可做一種類型進(jìn)行分析。由此，以行政強(qiáng)制措施的適用情形為標(biāo)準(zhǔn)，本文將行政強(qiáng)制措施劃分為違法制止型、證據(jù)保全型、危害防控型等三種類型，并考慮到三種類型的行政強(qiáng)制措施均存在對(duì)象上的差異，再將違法制止型強(qiáng)制措施細(xì)分為限制人身自由類和控制財(cái)物類，證據(jù)保全型強(qiáng)制措施也可細(xì)分為限制人身自由類和控制財(cái)物類，考慮到危害防控型強(qiáng)制措施所針對(duì)的對(duì)象有危險(xiǎn)源或保護(hù)對(duì)象之分，在設(shè)置實(shí)體性適用條件時(shí)應(yīng)作差異化考量，因此，危害防控型強(qiáng)制措施理論上可細(xì)分為針對(duì)危險(xiǎn)源的限制人身自由類和控制財(cái)物類以及針對(duì)保護(hù)對(duì)象的限制人身自由類和控制財(cái)物類。

三、行政強(qiáng)制措施的實(shí)體性適用條件

與行政強(qiáng)制措施的程序性適用條件相同，行政強(qiáng)制措施的實(shí)體性適用條件應(yīng)由實(shí)體性必要條件和實(shí)體性選擇條件構(gòu)成。其中，實(shí)體性必要條件可通過對(duì)現(xiàn)行立法進(jìn)行歸納、總結(jié)得出并結(jié)合相關(guān)理論予以完善，而實(shí)體性選擇條件則需在前文確定的行政強(qiáng)制措施類型的基礎(chǔ)上，結(jié)合代表性案例，重點(diǎn)分析不同類型行政強(qiáng)制措施的典型特征以及導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)濫用強(qiáng)制措施的主要原因從而提煉出針對(duì)性的實(shí)體性選擇條件。

(一)行政強(qiáng)制措施的實(shí)體性必要條件

行政強(qiáng)制措施的實(shí)體性適用條件由實(shí)體性必要條件與實(shí)體性選擇條件構(gòu)成，實(shí)體性必要條件是指采取違法制止型、證據(jù)保全型、危險(xiǎn)防控型中任一種行政強(qiáng)制措施均應(yīng)滿足的條件，而實(shí)體性選擇條件則是依據(jù)不同類型的行政強(qiáng)制措施的特定屬性而專門設(shè)置，僅適用于特定類型的行政強(qiáng)制措施。

實(shí)施行政強(qiáng)制措施的實(shí)體性必要條件可通過兩種方式予以明確，一是通過對(duì)《行政強(qiáng)制法》部分條款的分析得出，二是結(jié)合行政法基礎(chǔ)理論進(jìn)行補(bǔ)充。第一，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第2條第2款的規(guī)定可得出行政機(jī)關(guān)必須在制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大以及其他同等程度的情形下才能實(shí)施行政強(qiáng)制措施。第二，根據(jù)第5條的規(guī)定可得出行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)符合適當(dāng)性和必要性的要求。第三，根據(jù)第16條第1款的規(guī)定可得出行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施必須有法律、法規(guī)的明文規(guī)定。第四，結(jié)合行政法基礎(chǔ)理論，行政強(qiáng)制措施的實(shí)施主要受比例原則的約束。比例原則包括適當(dāng)性、必要性和衡量性三個(gè)子原則：適當(dāng)性是指在行政管理過程中，行政機(jī)關(guān)面對(duì)多種可供選擇的行政措施，應(yīng)當(dāng)選擇符合立法目的或行政目的的行政措施；必要性是指在行政管理中，行政機(jī)關(guān)面對(duì)多種可供選擇的行政措施時(shí)，應(yīng)選擇對(duì)行政相對(duì)人影響最小的行政措施；衡量性是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政措施所造成的損失必須小于所獲得的利益?！缎姓?qiáng)制法》的現(xiàn)行規(guī)定僅能體現(xiàn)適當(dāng)性和必要性，應(yīng)增加衡量性的要求，即行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行成本效益核算，保證實(shí)施行政強(qiáng)制措施造成的損失不得超過所獲利益。

總的來說，實(shí)施行政強(qiáng)制措施的實(shí)體性必要條件應(yīng)當(dāng)包括：(一)須有法律、法規(guī)的明確規(guī)定；(二)在制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大以及其他同等程度的情形下；(三)實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)符合行政管理目的；(四)以無法適用非強(qiáng)制手段為前提；(五)實(shí)施行政強(qiáng)制措施造成的損失不得超過所獲利益。

(二)違法制止型強(qiáng)制措施的實(shí)體性選擇條件：以合理證據(jù)證明違法為要件

違法制止型強(qiáng)制措施包括限制人身自由類和控制財(cái)物類，具體指行政機(jī)關(guān)為制止違法行為而對(duì)違法行為人采取的限制人身自由或控制其財(cái)物的強(qiáng)制措施。在違法制止型強(qiáng)制措施中，行政機(jī)關(guān)濫用行政強(qiáng)制措施并不因強(qiáng)制措施的表現(xiàn)形式不同而存在顯著差異，因此，在這類行政強(qiáng)制措施可適用統(tǒng)一的實(shí)體性選擇條件。

實(shí)踐中，這類行政強(qiáng)制措施的主要問題在于行政機(jī)關(guān)在尚未掌握相對(duì)人的違法證據(jù)和事實(shí)的情況下，徑行以相對(duì)人違法為由采取行政強(qiáng)制措施，限制相對(duì)人的人身和財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。如在最高人民法院公報(bào)案例“豐祥公司訴上海市鹽務(wù)局行政強(qiáng)制措施案”中,被告上海市鹽務(wù)管理局以原告豐祥公司違反《上海市鹽業(yè)管理若干規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定為由，扣押豐祥公司工業(yè)鹽共計(jì)300噸，在案件審理過程中，被告指出其作出行政強(qiáng)制措施的法律依據(jù)為輕工業(yè)部《鹽業(yè)行政執(zhí)法辦法》第二十四條規(guī)定：“在鹽業(yè)違法案件當(dāng)事人有隱匿、銷毀證據(jù)可能的情況下，對(duì)違法物品，鹽政執(zhí)法機(jī)構(gòu)可予以先行封存、扣押，并向當(dāng)事人出具封存、扣押通知書”,但在庭審中，被告上海市鹽務(wù)局未能提供事實(shí)證據(jù)證明豐祥公司存在隱匿、銷毀證據(jù)的可能性。最終上海市第二中級(jí)人民法院依法認(rèn)定被告上海市鹽務(wù)局對(duì)豐祥公司作出扣押工業(yè)鹽的強(qiáng)制措施，屬認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律、法規(guī)不當(dāng)，撤銷上海市鹽務(wù)管理局于2001年5月21日作出的(滬)鹽政[2001]第9號(hào)鹽業(yè)違法物品扣押行政強(qiáng)制措施。但值得關(guān)注的是，截至案件審結(jié)，扣押時(shí)間將近一年，對(duì)豐祥公司的財(cái)產(chǎn)利益造成極大損害，此類案件的關(guān)鍵癥結(jié)在于行政機(jī)關(guān)認(rèn)定相對(duì)人違法的標(biāo)準(zhǔn)過低，甚至沒有標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)可隨意認(rèn)定相對(duì)人違法，并對(duì)相對(duì)人的人身或財(cái)物采取強(qiáng)制措施。

應(yīng)當(dāng)提高行政機(jī)關(guān)認(rèn)定違法的標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)必須在有足夠事實(shí)和證據(jù)證明行政相對(duì)人違法的前提下才能采取行政強(qiáng)制措施，在此基礎(chǔ)上還需解決的核心問題是采取何種證明標(biāo)準(zhǔn)，即行政機(jī)關(guān)須證明到何種程度才能采取行政強(qiáng)制措施。有關(guān)證明標(biāo)準(zhǔn)的研究大多是證據(jù)法學(xué)以及各大訴訟法學(xué)的研究重點(diǎn)，主要包括以下觀點(diǎn)：第一，排除一切合理懷疑，即內(nèi)心不存在具有合理性的懷疑而形成確信；其二，具有優(yōu)勢(shì)證據(jù)的證明；其三，“明白且具信服力的證據(jù)”。其中，排除一切合理懷疑主要適用于刑事訴訟領(lǐng)域，優(yōu)勢(shì)證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)主要適用于民事訴訟領(lǐng)域，第三種證明標(biāo)準(zhǔn)則證明難度則介于前兩者之間。必須明確的是，行政強(qiáng)制措施屬于行政管理領(lǐng)域，其證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)?shù)陀诿袷略V訟中的證明標(biāo)準(zhǔn)，也即以上三種證明標(biāo)準(zhǔn)僅能做參考而無法直接利用。學(xué)界雖缺乏有關(guān)行政強(qiáng)制措施證明標(biāo)準(zhǔn)的研究，但也并非一片空白，如徐繼敏在將行政強(qiáng)制措施劃分為強(qiáng)制性應(yīng)急措施和強(qiáng)制性行政檢查措施，其中，“強(qiáng)制性應(yīng)急措施指行政機(jī)關(guān)因公共利益或者行政目的的需要，或者為了避免危險(xiǎn)和損害后果的發(fā)生，而直接采取的強(qiáng)制措施”,并提出“英美法系國(guó)家適用于簽發(fā)令狀、無證逮捕、搜索等情形的合理根據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)可以適用于應(yīng)急性強(qiáng)制措施”。合理根據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)僅需要行政機(jī)關(guān)具備合理的證據(jù)便可采取行政強(qiáng)制措施，較為合理，可供借鑒。制止違法型強(qiáng)制措施即屬于強(qiáng)制性應(yīng)急措施，因此，行政機(jī)關(guān)為制止違法行為而采取行政強(qiáng)制措施前，應(yīng)收集到合理證據(jù)以證明違法事實(shí)。

(三)證據(jù)保全型強(qiáng)制措施的實(shí)體性選擇條件：以直接關(guān)聯(lián)性加毀證可能性為要件

證據(jù)保全型強(qiáng)制措施包括限制人身自由類和控制財(cái)物類，前者指案件相關(guān)人(包括行政相對(duì)人和其他利害關(guān)系人)存在毀壞證據(jù)的可能，行政機(jī)關(guān)為了避免證據(jù)毀損而對(duì)相關(guān)人采取限制人身自由的強(qiáng)制措施，后者指某一財(cái)物作為證明案件事實(shí)的證據(jù)，行政機(jī)關(guān)為了防止該物因人為或其他原因毀損而對(duì)其采取的暫時(shí)性控制的強(qiáng)制措施。

筆者認(rèn)為，為行政機(jī)關(guān)實(shí)施證據(jù)保全型中的限制人身自由類強(qiáng)制措施設(shè)置實(shí)體性適用條件，關(guān)鍵在于案件相關(guān)人是否具有毀證可能性。判斷案件相關(guān)人是否具有毀證可能性應(yīng)屬于行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)的范疇，不能通過法定的方式予以限制，若徑行規(guī)定行政機(jī)關(guān)為防止證據(jù)毀損而對(duì)相關(guān)人員采取限制自由的強(qiáng)制措施必須有證據(jù)證明相關(guān)人員具有毀損證據(jù)的可能性，反而不利于案件的處理。因?yàn)樽C明違法行為人具有毀損證據(jù)的可能性本身難度較大，甚至在相關(guān)人員毀壞證據(jù)之前，行政機(jī)關(guān)都無法提供證據(jù)證明相關(guān)人具有毀壞證據(jù)的可能性。因此，將案件相關(guān)人存在毀壞證據(jù)可能性交由行政機(jī)關(guān)自行判斷更為合理。

其次，行政機(jī)關(guān)實(shí)施證據(jù)保全型中的控制財(cái)物類強(qiáng)制措施則應(yīng)滿足兩個(gè)要件：第一，證明當(dāng)事人有毀壞證據(jù)的可能性；第二，該證據(jù)與違法行為直接相關(guān)。首先，基于行政機(jī)關(guān)對(duì)作為證據(jù)的財(cái)物的保管義務(wù)以及可能引發(fā)的損害賠償義務(wù)，應(yīng)確定只有在當(dāng)事人存在毀壞證據(jù)的可能性時(shí)，行政機(jī)關(guān)才有必要采取強(qiáng)制措施，由此，行政機(jī)關(guān)須有合理根據(jù)證明當(dāng)事人有毀證可能性。其次，證據(jù)保全型中的控制財(cái)物類強(qiáng)制措施在形式上多表現(xiàn)為查封、扣押，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第23條第1款，行政機(jī)關(guān)實(shí)施查封、扣押限于涉案的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物，不得查封、扣押與違法行為無關(guān)的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物，該規(guī)定較為合理地保障了相對(duì)人的合法權(quán)益，但該項(xiàng)規(guī)定仍為行政機(jī)關(guān)濫用查封、扣押等強(qiáng)制措施保留了空間。根據(jù)該項(xiàng)規(guī)定，只要場(chǎng)所、設(shè)施、財(cái)物與違法行為有關(guān)聯(lián)，不論是直接相關(guān)還是間接相關(guān)，行政機(jī)關(guān)均可對(duì)涉案場(chǎng)所、設(shè)施、財(cái)物進(jìn)行暫時(shí)性控制，但一些涉案場(chǎng)所、設(shè)施、財(cái)物僅是間接參與違法行為，不具有明顯的違法性，甚至物的所有人也不是違法行為人，這類場(chǎng)所、設(shè)施、財(cái)物不應(yīng)被采取強(qiáng)制措施。司法實(shí)踐也采納的這種觀點(diǎn)，如“貴州省遵義汽車運(yùn)輸總公司不服福建省晉江市技術(shù)監(jiān)督局封存汽車的行政強(qiáng)制措施案”中,原告貴州省遵義汽車運(yùn)輸總公司與貴州省仁懷縣茅河窯酒廠遵義經(jīng)營(yíng)部簽訂運(yùn)輸合同，由原告為該酒廠運(yùn)輸一批酒至福建晉江，該批酒系假冒酒，到達(dá)晉江安海時(shí)，被告晉江市技術(shù)監(jiān)督局封存扣留了該批酒及車輛，遵義運(yùn)輸公司不服技術(shù)監(jiān)督局對(duì)該車輛的扣留封存決定，向晉江市人民法院提起行政訴訟，最終福建省高級(jí)人民法院判決晉江市技術(shù)監(jiān)督局對(duì)上訴人貴州省遵義汽車運(yùn)輸總公司屬履行運(yùn)輸合同的車輛作出扣留封存的行為，不僅認(rèn)定事實(shí)不清，亦屬適用法律不當(dāng)。該案中，運(yùn)輸公司的車輛與售賣假冒酒的違法行為并無直接關(guān)聯(lián)，不具有違法性，對(duì)其采取強(qiáng)制措施既不合法，也不合理。

(四)危害防控型強(qiáng)制措施：以現(xiàn)實(shí)、緊迫危險(xiǎn)為要件

危害防控型強(qiáng)制措施可細(xì)分為四類，包括針對(duì)危險(xiǎn)源的限制人身自由類強(qiáng)制措施和控制財(cái)物類強(qiáng)制措施以及針對(duì)保護(hù)對(duì)象的限制人身自由類強(qiáng)制措施和控制財(cái)物類強(qiáng)制措施，具體指行政機(jī)關(guān)為了避免危害發(fā)生或危險(xiǎn)擴(kuò)大對(duì)相對(duì)人人身或財(cái)產(chǎn)造成損害，對(duì)作為危險(xiǎn)源或作為保護(hù)對(duì)象的個(gè)人或財(cái)物進(jìn)行暫時(shí)性的限制或控制。

筆者認(rèn)為，不應(yīng)對(duì)針對(duì)保護(hù)對(duì)象的限制人身自由類強(qiáng)制措施和控制財(cái)物類強(qiáng)制措施做過多限制。行政機(jī)關(guān)為保護(hù)相對(duì)人的人身或財(cái)產(chǎn)不受即將發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的危險(xiǎn)的侵害而對(duì)行政相對(duì)人的人身或財(cái)產(chǎn)進(jìn)行暫時(shí)性限制或控制，對(duì)于相對(duì)人而言，屬于有利行政行為。此種情形下行政機(jī)關(guān)通常是出于善意，是否實(shí)施強(qiáng)制措施往往也經(jīng)過謹(jǐn)慎考量，侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益的可能性較小，過度的條件限制反而可能導(dǎo)致對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)不及時(shí)。因此，行政機(jī)關(guān)實(shí)施此類行政強(qiáng)制措施無須進(jìn)行條件限制。

筆者認(rèn)為，危害防控型強(qiáng)制措施的“亂”象主要集中于針對(duì)危險(xiǎn)源的限制人身自由類強(qiáng)制措施和控制財(cái)物類強(qiáng)制措施，體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)在未提出相關(guān)證據(jù)證明危險(xiǎn)真實(shí)存在且具有緊迫性的前提下，僅以相對(duì)人的行為或財(cái)物存在安全隱患為由對(duì)其采取強(qiáng)制措施。如國(guó)內(nèi)民航業(yè)首起“民告官”案——“湖北東星集團(tuán)有限公司等不服中國(guó)民用航空中南地區(qū)管理局責(zé)令停飛行政強(qiáng)制措施案”中,中國(guó)民用航空局與被告中國(guó)民用航空中南地區(qū)管理局組成兩級(jí)安全檢查組對(duì)東星航空有限公司進(jìn)行全面檢查后并結(jié)合原告東星公司提交的《東星航空有限公司安全審計(jì)報(bào)告》,認(rèn)定該公司存在超時(shí)飛行、違規(guī)放行、飛行人員隊(duì)伍不穩(wěn)定、專業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)重不足、安全投入不足、航材儲(chǔ)備嚴(yán)重缺乏、維修管理混亂、拖欠飛行員工資等一系列重大問題，對(duì)飛行安全構(gòu)成威脅后，最終才作出責(zé)令停飛的行政強(qiáng)制措施。行政機(jī)關(guān)實(shí)施針對(duì)危險(xiǎn)源的限制人身自由類強(qiáng)制措施或控制財(cái)物類強(qiáng)制措施應(yīng)滿足以下實(shí)體性適用條件：首先，行政機(jī)關(guān)應(yīng)有合理根據(jù)證明危險(xiǎn)真實(shí)存在，即證明危險(xiǎn)已經(jīng)發(fā)生或可能發(fā)生。其次，行政機(jī)關(guān)應(yīng)由合理根據(jù)證明該危險(xiǎn)具有緊迫性，即達(dá)到行政機(jī)關(guān)不得不采取強(qiáng)制措施以避免危害的發(fā)生或擴(kuò)大的程度。

結(jié)語(yǔ)

本文通過明確行政強(qiáng)制措施的適用條件，重點(diǎn)治理行政執(zhí)法“亂”象。首先，行政強(qiáng)制措施的適用條件應(yīng)由實(shí)體性適用條件與程序性適用條件構(gòu)成，在對(duì)現(xiàn)行立法進(jìn)行規(guī)范分析的基礎(chǔ)上，明晰了行政強(qiáng)制措施的程序性適用條件。其次，以《行政強(qiáng)制法》第2條作為制度資源對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行類型重構(gòu)，并針對(duì)不同類型的行政強(qiáng)制措施。并得出結(jié)論，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的實(shí)體性必要條件為：(一)須有法律、法規(guī)的明確規(guī)定；(二)在制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大以及其他同等程度的情形下；(三)實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)符合行政管理目的；(四)以無法適用非強(qiáng)制手段為前提；(五)實(shí)施行政強(qiáng)制措施造成的損失不得超過所獲利益。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的實(shí)體性選擇條件為：(一)違法制止型強(qiáng)制措施均以違法證明為要件；(二)證據(jù)保全型強(qiáng)制措施中限制人身自由類暫不作條件限制，控制財(cái)物類以違法性為要件；(三)危害防控類強(qiáng)制措施中針對(duì)保護(hù)對(duì)象的強(qiáng)制措施暫不作條件限制，針對(duì)危險(xiǎn)源的強(qiáng)制措施應(yīng)以證明危害的現(xiàn)實(shí)性、緊迫性為要件。