“統(tǒng)一行使”的內(nèi)涵

統(tǒng)一的行政管理機(jī)構(gòu)。2018年，國家機(jī)構(gòu)改革，組建自然資源部，實(shí)現(xiàn)了除河、湖、庫等水資源外，在中央國家機(jī)關(guān)層面將山、林、田、草、礦、沙、海的管理歸口統(tǒng)一，從根本上解決了此前職能分散、多頭治理等問題，為構(gòu)建“山水林田湖草沙冰”生命共同體、實(shí)施全要素用途管制提供了體制保障。

統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系。《中共中央  國務(wù)院 關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（簡稱《若干意見》）提出，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，建立“五級(jí)三類”國土空間規(guī)劃體系，逐步形成全國國土空間規(guī)劃“一張圖”；強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，不得在國土空間規(guī)劃體系之外另設(shè)其他空間規(guī)劃，確保了國土空間規(guī)劃的唯一性、權(quán)威性，為統(tǒng)一實(shí)施用途管制提供了統(tǒng)一的規(guī)劃依據(jù)。

統(tǒng)一的空間底圖底數(shù)。國家機(jī)構(gòu)改革將水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，原農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，原國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)至自然資源部，從根本上解決了因調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)口徑不同導(dǎo)致的數(shù)據(jù)差異、空間沖突問題。將第三次全國國土調(diào)查形成的統(tǒng)一底圖和底數(shù)，作為編制空間規(guī)劃、實(shí)施用途管制的共同基礎(chǔ)和剛性約束。

統(tǒng)一的用途管制規(guī)則。統(tǒng)一行使國土空間用途管制職責(zé)應(yīng)遵循“山水林田湖草沙冰”生命共同體理念，堅(jiān)持嚴(yán)格保護(hù)耕地、統(tǒng)籌生態(tài)建設(shè)、節(jié)約集約用地、分區(qū)分類管控的原則，建立全域覆蓋、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的用途管制規(guī)則，相關(guān)職能部門相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)按照統(tǒng)一規(guī)則，在各自職責(zé)范圍內(nèi)落實(shí)用途管制的要求，從而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，分工協(xié)作。

國土空間用途管制的定位

實(shí)施國土空間規(guī)劃的重要手段。國土空間規(guī)劃是藍(lán)圖和目標(biāo)，用途管制是路徑和手段。俗話說“三分規(guī)劃，七分實(shí)施”，充分說明了用途管制的重要性，用途管制既依據(jù)規(guī)劃，又對(duì)規(guī)劃進(jìn)行反饋?？臻g規(guī)劃是基于未來的工作，用途管制是基于現(xiàn)實(shí)的工作，是將未來的規(guī)劃目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的具體行動(dòng)。只要現(xiàn)狀到規(guī)劃的用途發(fā)生改變或者有負(fù)外部性的國土空間行為發(fā)生，用途管制就要發(fā)揮作用。

規(guī)范國土空間開發(fā)保護(hù)秩序的重要保障。《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，“著力解決因無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)導(dǎo)致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題”，反映出當(dāng)前國土空間管控體系不夠健全、管制手段統(tǒng)籌不夠、監(jiān)管不夠完善等問題。生態(tài)文明建設(shè)要求用途管制向全要素、多維度、多手段轉(zhuǎn)變，不僅要對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)進(jìn)行嚴(yán)格管制，也要對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)、整治修復(fù)等進(jìn)行有效管制，既要管控用途，也要管控空間和強(qiáng)度，保障實(shí)現(xiàn)國土空間開發(fā)保護(hù)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)。

推進(jìn)空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。國土空間治理本質(zhì)上是“現(xiàn)狀—規(guī)劃—實(shí)施—現(xiàn)狀”持續(xù)優(yōu)化的過程，以最小的行政、經(jīng)濟(jì)成本，達(dá)到最優(yōu)效果。國土空間用途管制作為國土空間治理的三大環(huán)節(jié)之一，要適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理需要，完善管制規(guī)則、優(yōu)化管制手段、強(qiáng)化監(jiān)督管理，逐步健全用途管制制度，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)、美麗中國建設(shè)、國土空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

當(dāng)前國土空間用途管制面臨的主要問題

制度體系尚未建立。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，自然資源部在國土空間用途管制方面進(jìn)行了積極探索，2017—2019年在6省各選取2~3個(gè)縣開展自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)；2018年，在長江沿線8省（市）選擇18個(gè)市(縣）開展長江經(jīng)濟(jì)帶國土空間用途管制和糾錯(cuò)機(jī)制試點(diǎn)。國土空間用途管制獲得了相關(guān)研究結(jié)果，但尚未形成系統(tǒng)的制度框架體系。

管制規(guī)則不夠完善。現(xiàn)有管制規(guī)則側(cè)重農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)建設(shè)、整治修復(fù)等活動(dòng)管制較弱。一些不合理用途轉(zhuǎn)換，不符合耕地保護(hù)要求和“山水林田湖草沙冰”生命共同體理念，違背了自然規(guī)律，破壞了生態(tài)環(huán)境。分區(qū)管制作為一種新的管控方式，在引導(dǎo)開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、不合理用途糾錯(cuò)等方面具有重要作用，但管制手段、管制規(guī)則等有待實(shí)踐探索。

管制手段有待優(yōu)化。管制手段是用途管制運(yùn)行的重要工具，現(xiàn)階段主要包括用地審批、規(guī)劃許可、年度計(jì)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，自然資源部深化“放管服”改革，實(shí)行以“三個(gè)合并、一個(gè)簡化”為主要內(nèi)容的規(guī)劃用地審批改革，即合并規(guī)劃選址和用地預(yù)審，合并建設(shè)用地規(guī)劃許可和用地批準(zhǔn)，合并多測(cè)整合、多驗(yàn)合一，簡化報(bào)件審批材料，但“多證合一”只是現(xiàn)行法規(guī)制度下現(xiàn)有審批事項(xiàng)的物理優(yōu)化，并未從根本上減少審批事項(xiàng)，亟待探索“多規(guī)合一”下用地審批和規(guī)劃許可的深層次變革。此外，用地、用林、圍填海等審批事項(xiàng)權(quán)限不一致，運(yùn)轉(zhuǎn)流程較多、審批時(shí)限較長，需要積極探索流程再造。

監(jiān)管機(jī)制不夠健全。當(dāng)前，“重審批、輕監(jiān)管”情形尚未得到根本扭轉(zhuǎn)：批而未用土地面積大，處置任務(wù)重；線性工程普遍存在項(xiàng)目用地批準(zhǔn)與實(shí)際使用范圍不一致情形；部分地區(qū)出現(xiàn)耕地“非糧化”傾向，經(jīng)營主體違規(guī)在永久基本農(nóng)田上種樹挖塘，一些工商資本流轉(zhuǎn)耕地改種非糧作物等；圍湖造田、圍墾河灘、填海造地、毀林開荒等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，“大棚房”屢禁不止，城鄉(xiāng)增減掛鉤項(xiàng)目拆舊區(qū)復(fù)墾不到位等，需要對(duì)各類開發(fā)利用活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)監(jiān)管，加強(qiáng)預(yù)警提示和源頭管控。

加快建立國土空間用途管制體系。統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)，必須建立與國土空間規(guī)劃相銜接、與全域全類型用途管制職能相適應(yīng)的體系框架。從問題導(dǎo)向、治理導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向出發(fā)，國土空間用途管制體系應(yīng)包括法規(guī)政策體系、行政審批體系、監(jiān)督管理體系。法規(guī)政策體系是實(shí)施用途管制的重要依據(jù)，包括 《國土空間規(guī)劃法》《國土空間開發(fā)保護(hù)法》中，明確用途管制的法律地位，設(shè)置行政許可事項(xiàng)，通過制定部門規(guī)章、規(guī)范性文件等，明確管制規(guī)則、操作程序等；進(jìn)一步完善《土地管理法》《森林法》等相關(guān)法律法規(guī)，做好有關(guān)內(nèi)容上的銜接。行政審批體系是依法行政、保障國土空間規(guī)劃實(shí)施的重要手段，應(yīng)按照先立后廢的原則，深化用地審批和規(guī)劃許可改革，重構(gòu)審批事項(xiàng)；基于國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，建立國家、省、市、縣四級(jí)政府相關(guān)部門之間橫向的業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)，推進(jìn)數(shù)據(jù)共享、信息互換、并聯(lián)審批、服務(wù)協(xié)同，促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目全流程運(yùn)行更加高效、便捷。監(jiān)督管理體系是確保用途管制實(shí)施成效的重要支撐，應(yīng)綜合運(yùn)用航測(cè)遙感、“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術(shù)手段，結(jié)合地理國土監(jiān)測(cè)、年度變更調(diào)查等成果，重點(diǎn)對(duì)管制目標(biāo)、用途轉(zhuǎn)換、審批用地等進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管，強(qiáng)化源頭管控和預(yù)警提示。

探索開展國土空間用途管制試點(diǎn)。落實(shí)《若干意見》提出的“對(duì)所有國土空間分區(qū)分類實(shí)施用途管制”的要求，部分省、市、縣可探索開展國土空間用途管制實(shí)踐，通過試點(diǎn)探索，形成可操作、可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)，為國土空間用途管制制度設(shè)計(jì)提供實(shí)踐支撐。試點(diǎn)任務(wù)應(yīng)聚焦探索建立分區(qū)分類用途管制規(guī)則、優(yōu)化國土空間用途管制手段、完善國土空間用途管制監(jiān)管體系三大方面。建立分區(qū)分類用途管制規(guī)則，應(yīng)重點(diǎn)探索“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”的操作路徑、不同分區(qū)中用途轉(zhuǎn)換規(guī)則、不合理用途退出機(jī)制等。優(yōu)化國土空間用途管制手段，應(yīng)重點(diǎn)探索“多規(guī)合一”下用地規(guī)劃審批事項(xiàng)的深度融合與流程再造、陸海統(tǒng)籌區(qū)域土地管理與海域管理的銜接、土地和林地年度計(jì)劃的統(tǒng)籌管理、差異化城鄉(xiāng)增減掛鉤政策等。完善國土空間用途管制監(jiān)管體系，應(yīng)重點(diǎn)探索統(tǒng)一用途管制各項(xiàng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，包括生態(tài)空間內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)測(cè)，重要生態(tài)要素面積和生態(tài)服務(wù)價(jià)值變化監(jiān)測(cè)，以及耕地“非糧化”、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤復(fù)墾情況監(jiān)測(cè)等。

深化用地與規(guī)劃審批制度改革。按照“放管服”改革和“多規(guī)合一”的要求，在“三個(gè)合并、一個(gè)簡化”的基礎(chǔ)上，按照“重復(fù)的精簡、同類的合并、不足的改進(jìn)”的原則，深入推進(jìn)用地審批與規(guī)劃許可改革。可考慮選擇部分較為發(fā)達(dá)的城市開展研究論證，探索取消建設(shè)項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)用地批準(zhǔn)書，將鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證整合到建設(shè)工程規(guī)劃許可證中，將臨時(shí)建設(shè)工程審批和臨時(shí)用地審批合并。改革后，在國土空間相關(guān)立法中設(shè)立建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、建設(shè)工程規(guī)劃許可、臨時(shí)用地規(guī)劃許可三項(xiàng)規(guī)劃許可事項(xiàng)。同時(shí)，適應(yīng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需求，應(yīng)將國有建設(shè)用地劃撥決定書、國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同合并為建設(shè)用地使用權(quán)合同，分為劃撥和出讓兩種類型，其內(nèi)容包括規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)監(jiān)管、土地開發(fā)建設(shè)、違約責(zé)任等；優(yōu)化建設(shè)工程規(guī)劃許可，縮小許可范圍，明確設(shè)計(jì)方案等，完善規(guī)劃許可制度。

擇機(jī)出臺(tái)國土空間用途管制辦法。在地方試點(diǎn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，可考慮以部門規(guī)章形式擇機(jī)出臺(tái)《國土空間用途管制辦法》，用于指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)、能源勘采、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)、整治修復(fù)活動(dòng)等，其內(nèi)容應(yīng)包括分區(qū)準(zhǔn)入、用途轉(zhuǎn)換、不合理用途糾錯(cuò)、用途管制審批、監(jiān)督管理等。分區(qū)準(zhǔn)入是針對(duì)不同的規(guī)劃分區(qū)，提出管制目標(biāo)，明確建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入條件，以及鼓勵(lì)、限制、禁止的非建設(shè)性活動(dòng)；用途轉(zhuǎn)換是明確不同分區(qū)中用途轉(zhuǎn)換的允許、限制、禁止條件，以生態(tài)空間為例，其用途轉(zhuǎn)換應(yīng)有利于生態(tài)安全，有利于增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，限制生態(tài)地類之間轉(zhuǎn)換，維持生態(tài)系統(tǒng)原真性，禁止將生態(tài)地類轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)地類；不合理用途糾錯(cuò)是對(duì)不符合分區(qū)準(zhǔn)入要求的已建項(xiàng)目、未建項(xiàng)目提出整改要求，包括調(diào)整用途、置換、退出等；用途管制審批是針對(duì)符合分區(qū)準(zhǔn)入的建設(shè)項(xiàng)目、分區(qū)準(zhǔn)入和用途轉(zhuǎn)換中的限制性情形、符合用途轉(zhuǎn)換要求的非建設(shè)性活動(dòng)等設(shè)置的審批事項(xiàng)、程序等；監(jiān)督管理包括管制目標(biāo)監(jiān)測(cè)、用途轉(zhuǎn)換監(jiān)測(cè)、審批用地監(jiān)測(cè)等，通過監(jiān)測(cè)預(yù)警，督促及時(shí)整改。（作者分別供職于自然資源部國土空間用途管制司、武漢市規(guī)劃研究院及四川省國土科學(xué)技術(shù)研究院）

全文請(qǐng)見《中國土地》2021年第10期