論森林分類經營管理

《森林法》第六條：“國家以培育穩(wěn)定、健康、優(yōu)質、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)為目標，對公益林和商品林實行分類經營管理，突出主導功能，發(fā)揮多種功能，實現(xiàn)森林資源永續(xù)利用?！?/p>

本條是關于森林經營管理的規(guī)定。

一、森林分類經營管理

我國森林分類經營管理的實踐已經有二十多年。早在1995年，原國家體改委、林業(yè)部聯(lián)合頒布的《林業(yè)經濟體制改革總體綱要》中就提出“森林資源培育要按照森林的用途和生產經營目的劃定公益林和商品林，實施分類經營、分類管理”。1999年,國家林業(yè)局《關于開展全國森林分類區(qū)劃界定工作的通知》明確提出了實施林業(yè)分類經營的具體措施，要求各地開展森林分類區(qū)劃工作。全國據(jù)此開展了首次森林分類區(qū)劃界定，為實施此項打下了基礎。2003年《中共中央國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確提出:“實行林業(yè)分類經營管理體制，將全國林業(yè)區(qū)分為公益林業(yè)和商品林業(yè)兩大類，分別采取不同的管理體制、經營機制和政策措施。”在此基礎上，2004年《國家林業(yè)局財政部重點公益林區(qū)劃界定辦法》明確了公益林劃定的原則、標準和要求：將生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱、對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護和經濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用以發(fā)揮森林生態(tài)和社會服務功能為主要經營目的的森林，區(qū)劃為重點公益林。2017年，為適應集體林權制度改革和生態(tài)文明建設需要，加強對公益林的管理，兩部門修訂并印發(fā)了《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》和《國家級公益林管理辦法》。

實行森林分類經營管理的實踐取得了明顯成效。一是建立了公益林管護的機制。各省建立了公益林管護制度，層層落實了責任制，建立了公示制度，強化了社會監(jiān)督。二是建立了調動林農保護公益林積極性的補償機制。按照一定標準對公益林進行補償。這樣能夠在一定程度上彌補林農因保護公益林而遭受的損失，調動林農參與公益林保護和管理的積極性。三是保護公益林的成效明顯。截至2017年，全國共區(qū)劃界定國家級公益林17億畝；各省、自治區(qū)、直轄市也劃定了公益林。通過實施嚴格保護，公益林資源總量穩(wěn)步增長，林分結構得到改善，質量逐步提升，從而更好地發(fā)揮了森林蓄水保土、調節(jié)氣候、改善環(huán)境、維護生物多樣性等功能。四是對商品林經營管理予以適度放活，較好地滿足了社會對林產品的需求，有利于林農根據(jù)市場情況進行經營管理,幫助林農增加收入。新《森林法》總結多年來實行森林分類經營管理的實踐經驗，將其作為法律規(guī)范予以穩(wěn)定下來，為進一步鞏固和完善森林分類經營管理提供了堅強的法治保障?！渡址ā返谒氖?span style="">條規(guī)定:“國家根據(jù)生態(tài)保護的需，將森林生態(tài)區(qū)位重要或者生態(tài)狀況脆弱，以發(fā)揮生態(tài)效益為主要目的的林地和林地上的森林劃定為公益林。未劃定為公益林的林地和林地上的森林屬于商品林。”所以，林地和林地上的森林分為兩類，即公益林和商品林；對林地和林地上的森林以外的林木，則不進行公益林和商品林的劃分。公益林由國家根據(jù)生態(tài)保護的需要予以劃定，劃定的主體是國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，其他的主體無權劃定公益林。除公益林之外的林地和林地上的森林，則劃定為商品林。

新《森林法》將原《森林法》關于森林分為防護林、用材林、經濟林、薪炭林、特種用途林五大林種的規(guī)定，按用途重新分為防護林、特種用途林、用材林、經濟林和能源林。這樣修改主要基于兩點：其一，原五大林種的劃分不是很科學。五大林種是根據(jù)森林的用途劃分的，但實際上每片森林都可以有多重用途。如，水源涵養(yǎng)林屬于防護林，但是水源涵養(yǎng)林也可以用于科學實驗，而用于科學實驗的森林又被界定為特種用途林；又如，生產木材為主的森林屬于用材林，生產工業(yè)原料的森林屬于經濟林，生產燃料的森林為薪炭林，但是林木不僅可以作為木材使用，也可以作為工業(yè)原料使用，還可以作為燃料使用。林種劃分上的不科學甚至相互交叉，不利于對其設定不同的法律制度。其二，五大林種本身的劃分沒有法律制度規(guī)范層面的意義；《森林法》分則的法律規(guī)范與五大林種沒有密切關聯(lián)。因此，從邏輯上和實際意義上都沒有必要在總則中規(guī)范五大林種?！渡址ā犯絼t中出現(xiàn)了五大林種的其中“薪炭林”修改為“能源林”，主要是考慮到為了與原《森林法》在法律制度上相銜接，不宜將五大林種的概念完全刪除。當前，關于防護林、經濟林等，制定了一些地方性法規(guī)、部門規(guī)章或者規(guī)范性文件。這些法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件應當按照新《森林法》進行修改完善，其中不與上位法沖突的，繼續(xù)有效。

      二、突出主導功能，發(fā)揮多種功能

實行公益林和商品林分類經營管理，其實質是根據(jù)生態(tài)區(qū)位重要性、森林生態(tài)狀況等情況對林地、林木加以區(qū)分，并分別規(guī)定不同的法律制度。這樣，通過制度的約束，有利于保障兩類林各自突出其主導功能、發(fā)揮多種功能。森林具有生態(tài)功能、經濟功能和社會功能。但是具體到某林地和林地上的森林，受到自然條件和經濟社會發(fā)展條件的限制，人們對其發(fā)揮的主導功能的期望也不同。例如，一些森林位于江河源頭，具有重要的涵養(yǎng)水源等生態(tài)功能，對這些森林就必須加強保護，而不能追求其經濟效益最大化。又如，一些荒漠化沙漠化等生態(tài)脆弱的地區(qū)，迫切需要通過植樹造林改善生態(tài)，可能持續(xù)多年投入但是沒有經濟效益。同時,一些地方立地條件好，氣候適宜，林木生長快，就可以采取集約化經營措施，充分發(fā)揮其商品屬性，滿足人類社會對森林產品的物質需求，同時提高公益林應當主要發(fā)揮生態(tài)功能，兼顧經濟功能和社會功能經營管理者的經濟效益。生態(tài)公益林的劃定，以生態(tài)區(qū)位的重要性或者生態(tài)狀況的脆弱性為標準，以發(fā)揮生態(tài)效益為主要目的。國家對公益林實施嚴格保護，目的是通過對退化生態(tài)系統(tǒng)的重建或者對已有森林生態(tài)系統(tǒng)的合理經營，保障森林生態(tài)系統(tǒng)的可再生能力及長期健康，發(fā)揮好森林的生態(tài)功能。對公益林實施管理時，應當著眼于提高公益林的質量和生態(tài)保護功能。《森林法》第四十九條第二款規(guī)定:“縣級以上人民政府林業(yè)主管部門應當有計劃地組織公益林經營者對公益林中生態(tài)功能低下的疏林、殘次林等低質低效林,采取林分改造、森林撫育等措施，提高公益林的質量和生態(tài)保護功能。”公益林的經營管理，可以適度發(fā)揮其經濟功能和社會功能，但是要以生態(tài)功能優(yōu)先、服從于生態(tài)功能?！渡址ā返谒氖艞l第三款規(guī)定:“在符合公益林生態(tài)區(qū)位保護要求和不影響公益林生態(tài)功能的前提下，經科學論證，可以合理利用公益林林地資源和森林景觀資源，適度開展林下經濟、森林旅游等。利用公益林開展上述活動應當嚴格遵守國家有關規(guī)定。”林下經濟、森林旅游，一方面可以產生經濟效益，有利于發(fā)揮森林的經濟功能；另一方面對于社會來說可以提供優(yōu)質林產品和陶冶人們的情操，因而也有利于發(fā)揮森林的社會功能。另外，公益林改善氣候、美化環(huán)境等，本身也是發(fā)揮社會功能。商品林主要發(fā)揮經濟功能，但也要兼顧生態(tài)功能和社會功能?！渡址ā返谖迨?span style="">條規(guī)定:“商品林由林業(yè)經營者依法自主經營。在不破壞生態(tài)的前提下，可以采取集約化經營措施，合理利用森林、林木、林地，提高商品林經濟效益。”《森林法》第五十條明確規(guī)定，國家鼓勵發(fā)展以生產木材為主要目的的森林，以生產果品、油料、飲料、調料、工業(yè)原料和藥材等林產品為主要目的的森林，以生產燃料和其他生物質能源為主要目的的森林，以及其他以發(fā)揮經濟效益為主要目的的森林。商品林的經營要尊重森林保護發(fā)展規(guī)律，要保護好森林的持續(xù)生產能力。發(fā)展良好的商品林本身也能夠蓄水保土、調節(jié)氣候、美化環(huán)境，因而具有較好的生態(tài)功能和社會功能。商品林的經營有兩條約束：一是要依法。如，不得非法改變林地用途和毀壞森林、林木、林地；國家所有的林地和林地上的森林、林木的經營者應當履行保護、培育森林資源的義務，保障國有森林資源穩(wěn)定增長，增強森林的生態(tài)功能；商品林采伐應當根據(jù)不同情況，采取不同采伐方式，嚴格控制皆伐面積，伐育同步規(guī)劃實施，并符合有關采伐技術規(guī)程；商品林采伐應當依法辦理采伐許可證，等等。二是不得破壞生態(tài)。集約化經營措施的實施，必須以不破壞生態(tài)為前提。

三、培育穩(wěn)定、健康、優(yōu)質、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)

森林生態(tài)系統(tǒng)在維護陸地生命支持系統(tǒng)中具有不可替代性。為了保持森林生態(tài)系統(tǒng)的生產力和可再生能力，必須培育穩(wěn)定健康、優(yōu)質、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)。這一規(guī)定具有兩層含義：一是對于某一塊具體的林地和林地上的森林來說，無論屬于公益林還是商品林，都要追求培育穩(wěn)定、健康、優(yōu)質、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)。公益林的經營管理，應當著重提高質量，增加蓄積，保持生物多樣性，實現(xiàn)森林物質和能量的良性循環(huán)。商品林的經營管理，也應當科學規(guī)劃、因地制宜、優(yōu)化林種、樹種結構，合理使用鄉(xiāng)土樹種和營造混交林，加強林木的保護、培育，增強森林生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。商品林的利用，應當有計劃、有步驟地進行，減少砍伐性的利用，注重非木質產品的利用，多采用輪伐、漸伐等利用方式，而不可大面積一次皆伐。這樣有助于商品林的經營管理較快地從暫時的局部不穩(wěn)定狀態(tài)恢復到穩(wěn)定狀態(tài)。是對于整個森林生態(tài)系統(tǒng)來說，要達到穩(wěn)定、健康、優(yōu)質高效。通過對公益林和商品林的合理劃分，同時在兩類森林經營管理中貫徹好可持續(xù)發(fā)展的理念，從而建設好整個森林生態(tài)系統(tǒng)，在整體上實現(xiàn)好和發(fā)揮好森林的多種功能，從而為社會經濟和文化的發(fā)展奠定堅實的生態(tài)環(huán)境基礎。