陽城縣市場監(jiān)管局  董建軍

市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革是推動高質量發(fā)展、建設現(xiàn)代化經濟體系的重要制度保證，所以必須進行體制創(chuàng)新改革，不斷完美和優(yōu)化執(zhí)法體系，為促進市場經濟健康快速發(fā)展發(fā)揮重要的作用。

我國市場監(jiān)管中存在的一些問題急需解決，比如多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、不依法執(zhí)法、執(zhí)法不作為等。這些問題與市場監(jiān)管和執(zhí)法部門職責不清晰、體制不通暢有關，是市場監(jiān)管和執(zhí)法機構設置不合理、執(zhí)法力量配置不科學化等體制性因素所致。這些因素造成市場監(jiān)管部門之間爭權諉責、執(zhí)法效率低下、執(zhí)法成本高、執(zhí)法效果不理想等問題。因此，進行市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法體制改革勢在必行，要通過深化機構改革，建立現(xiàn)代市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法，消除產生這些現(xiàn)象的體制和土壤。

通過機構重組、隊伍整合、職能明確、凝聚力量等改革形成市場監(jiān)管執(zhí)法合力，集中行政處罰權，整合精簡執(zhí)法隊伍，建立一支高效、文明、嚴格的市場監(jiān)管行政綜合執(zhí)法隊伍。

縣級綜合行政執(zhí)法改革的十大困境

縣里整合工商質監(jiān)、食藥監(jiān)、物價、商務等職能，成立了縣市場監(jiān)督管理局，并成立了由一把手任大隊長的局隊合一的市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法隊，由縣市場監(jiān)督管理局指導。市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法隊的成立，有利于解決多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、職能不清、職責不明等問題，有利于集中行政處罰權、降低執(zhí)法成本，有利于為各類市場主體創(chuàng)造機會平等、權責平等的良好市場環(huán)境，有利于維護一個健康、有序的經濟發(fā)展環(huán)境。

但在實際中存在一些困境，以“大市場、大監(jiān)管、大執(zhí)法”的統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法方向還有很長的路要走。

（一）門檻限制，優(yōu)秀人才流失。“放、管、服”實行以來，市場主體近幾年爆發(fā)性增長，但由于歷史原因，原有工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)、物價、商務的執(zhí)法人員身份有的是公務員、有的是事業(yè)干部、有的是事業(yè)工人、還有的是自收自支的事業(yè)人員，且事業(yè)工人在縣級市場執(zhí)法人員中占比較大。有的省要求必須是符合“在編在崗執(zhí)法人員、干部身份、取得執(zhí)法資格”等作為進入綜合行政執(zhí)法隊伍的前提，造成一些長期從事執(zhí)法工作、執(zhí)法經驗豐富的事業(yè)工人納入不到執(zhí)法隊伍，從而造成不少優(yōu)秀執(zhí)法人才流失，嚴重影響了綜合行政執(zhí)法隊伍的整體能力和素質。

（二）組建時間短，觀念不統(tǒng)一。由于市場監(jiān)管部門組建時間不長，作為一種新生事物，原有的工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)、物價、商務原有的執(zhí)法觀念、執(zhí)法文化、執(zhí)法流程、執(zhí)法管理等已形成了自有體系，各自執(zhí)行的法律法規(guī)不同、遵守的部門規(guī)章不同、各自的執(zhí)法管理模式不同，短時間內無法真正做到全部兼容，導致了部分執(zhí)法人員思想上“貌合神離”，執(zhí)法隊伍的凝聚力和向心力不夠強，從“物理整合”到“化學融合”還需要時間。

（三）改革進度不一，上下體制不通暢。各級市場監(jiān)管部門作為各級地方政府的組成部門，人事、工作等歸屬各級地方政府部門領導。市場監(jiān)管部門組建后，工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)在條管期間形成的上級對下級的工作模式仍存在，執(zhí)法、監(jiān)管等基本上能做到上下通暢。而綜合行政執(zhí)法作為新生事物中的新生事物，各級各自為政，沒有縱向聯(lián)絡機制和體制，造成綜合行政執(zhí)法隊伍“上下不通暢”，極容易造成對市場主體的多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法的現(xiàn)象發(fā)生。

（四）身份不定，人心不穩(wěn)。在綜合行政執(zhí)法體制改革中，部分省市規(guī)定，將主要履行行政執(zhí)法職能（行政處罰、行政檢查、行政強制）中機構名稱冠以“執(zhí)法、監(jiān)察、稽查、檢查”等字樣的執(zhí)法機構，整建制并入綜合行政執(zhí)法隊；將以承擔少量行政執(zhí)法職能的事業(yè)機構，將其承擔的行政執(zhí)法職能剝離整合至綜合執(zhí)法機構，并根據(jù)其實際承擔的行政執(zhí)法職能，在符合“在編在崗執(zhí)法人員、干部身份、取得執(zhí)法資格、大學專科以上學歷、身體健康”基礎上，以合并前人員編制為基數(shù)，按市州、縣市區(qū)均不超過30%的比例劃轉部分人員編制至綜合行政執(zhí)法機構。有的省市以“在編在崗的公務員、參照公務員法管理的人員（不含聘用制公務員）或事業(yè)單位具有國家干部身份的人員，且能夠模范遵守憲法和法律”為進入綜合行政執(zhí)法隊的必要條件。實際情況是部分縣級局符合條件的執(zhí)法人員數(shù)量又遠不能滿足綜合行政執(zhí)法工作所需，只得繼續(xù)使用不符合條件的事業(yè)工人從事綜合行政執(zhí)法，上述情況的存在，大大影響了執(zhí)法人員的積極性、主動性。

（五）執(zhí)法人員畏難情緒大。一是處罰數(shù)額大，難以執(zhí)行。國家為了加強食品、藥品等產品的管理，保證產品質量，保障人民群眾的生命、財產安全和合法權益，制定了嚴厲的法律法規(guī)，比如《食品安全法》對超期食品的處罰，起步就是五萬元以上；《中華人民共和國藥品管理法》對生產、銷售、作用假藥、劣藥的處罰，從150萬元起步，對于北方縣級市場主體經濟以及社會發(fā)展現(xiàn)狀來說，很難執(zhí)行到位。隨著國家監(jiān)察體系的完善，紀檢部門、巡察部門、監(jiān)察部門對綜合行政執(zhí)法的監(jiān)督和問責力度愈發(fā)嚴格，執(zhí)法人員很容易被追責。

（六）執(zhí)法能力與執(zhí)法要求不吻合。隨著人民群眾日益增長的物質文化生活和市場經營寬進的政策，各類市場主體如雨后春筍般快速增長，各種違法行為也呈現(xiàn)增長趨勢。市場監(jiān)管部門組建后，綜合執(zhí)法范圍涉及價格、質量、計量、特種設備、食品、藥械、商標等專業(yè)領域的執(zhí)法，綜合執(zhí)法專業(yè)性強、難度大，對執(zhí)法人員的辦案能力和水平提出更高的要求。而大部分執(zhí)法人員普遍存在年齡老化，工作經驗還來自“傳、幫、帶”，執(zhí)法力量和能力達不到相應的要求，在短時間內，“復合型”執(zhí)法人員很缺乏，辦理大要案的能力還很欠缺。

（七）執(zhí)法裝備不能適應現(xiàn)代化綜合執(zhí)法的需要。執(zhí)法工作由于其自身特殊性，以及現(xiàn)代化社會對執(zhí)法工作的要求，執(zhí)法工作從過去粗放式執(zhí)法到現(xiàn)在的規(guī)范化執(zhí)法，在提高執(zhí)法人員素質和能力的同時，還要有相應的執(zhí)法裝備支持和執(zhí)法經費的保障。但縣級綜合執(zhí)法隊伍存在沒有專用的執(zhí)法車輛、沒有專項執(zhí)法辦案經費，遇到緊急案件不能快速出擊等問題；沒有統(tǒng)一的執(zhí)法服裝、執(zhí)法標識，執(zhí)法時三、四種執(zhí)法服裝并存，像聯(lián)合執(zhí)法隊一樣，且近七、八年都沒有發(fā)放新的執(zhí)法服裝、執(zhí)法標識，作為管理標準化的部門，既影響執(zhí)法人員的對外形象，也影響了單位在政府、社會的形象。

（八）行政強制手段缺乏，不能強有力打擊違法行為。市場監(jiān)管法律法規(guī)雖然對行政相對人不配合執(zhí)法檢查、調查、處理等有規(guī)定，也有與公安機關的銜接機制，但在實際實施中卻效果不理想。如有的行政相對人拒不配合，不簽字、不到場、不接電話等軟抵抗，但其違法行為又沒有達到向公安機關移送的標準，造成取證難、調查難、送達難，從而使違法事實、違法經營額、涉案物品來源以及去向難以準確核實，向司法機關移交，司法機關又不受理，一方面造成執(zhí)法人員來回奔波，無形中加大了執(zhí)法成本和執(zhí)法人員被追責的風險，另一方面損害了法律和執(zhí)法的權威，縱容了違法行為對社會的危害。

（九）綜合行政執(zhí)法權限不明，不能準確定位執(zhí)法工作。由于市場綜合行政執(zhí)法是新生事物，在實際執(zhí)法工作中既面臨與單位內部科室的執(zhí)法分工不明，也面臨著與有關部門執(zhí)法權限不清。執(zhí)法人員在查辦案件時，自身難以準確定位，容易出現(xiàn)不作為、亂作為的情況發(fā)生。

（十）監(jiān)管文書不統(tǒng)一，執(zhí)法文書不科學。一是原食藥監(jiān)部門使用的日常監(jiān)管文書和工商部門使用的監(jiān)管文書存在不同，加之監(jiān)管人員調整，不少執(zhí)法人員不能規(guī)范的填寫監(jiān)管文書。二是執(zhí)法文書設計不科學，縣級市場監(jiān)管部門組建后，國家市場監(jiān)督管理總局及時印發(fā)了“《市場監(jiān)督管理行政處罰文書格式范本》使用指南”，為全系統(tǒng)制作規(guī)范的案卷打下了基礎。但部分文書設計不科學，比如詢問筆錄，同一頁尾，行政相對人要簽署兩個名字；同一文書，需要執(zhí)法人員和行政相對人逐頁簽署名字；行政處罰決定書需載明的事項過多，無形中增加了執(zhí)法人員的工作量和行政相對人的反感。

存在問題的原因及改進建議

全國市場監(jiān)管系統(tǒng)組建時間短、肩負的職能繁多、人員素質和能力參差不齊是問題產生的一些客觀原因，相關政策沒能及時配套出臺也是一些問題產生的主觀原因。

（一）從市場監(jiān)管組建來看，應加強頂層設計

多部門組建，是一項新的嘗試，不同部門的職能、不同的人員、合并到一個部門，更需要經驗豐富的人才，綜合行政執(zhí)法作為市場監(jiān)管的拳頭更需要辦案能力、水平高的執(zhí)法人員。機構改革應加強頂層設計，建議國家市場監(jiān)督管理總局會同中央有關部門深入縣級調研基層綜合執(zhí)法機構改革的情況，認真研究制定符合實情的基層機構改革方案，要客觀分析問題，采用老人老辦法、新人新辦法的方法，切實解決綜合執(zhí)法人員的問題讓更多的執(zhí)法優(yōu)秀人才留在綜合執(zhí)法隊伍。

（二）從單位文化層面看，應大力加強執(zhí)法文化建設

由于各單位成立的時間不同、職能不同，因此工作的對象不同、單位人員的構成不同、單位形成的習慣不同。因此新組建的市場監(jiān)管部門要大力加強文化建設、制度建設，使執(zhí)法人員真正融合，樹立“一家人、一盤棋”的思想，形成綜合行政執(zhí)法隊伍強大的團結力和戰(zhàn)斗力，為地區(qū)經濟快速發(fā)展創(chuàng)造一個良好的環(huán)境，為人民群眾的生命財產安全保駕護航。

（三）從上下聯(lián)系來看，應建立執(zhí)法條管思維

市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法成立的初衷，是由一支隊伍管執(zhí)法，有利于優(yōu)化地方市場監(jiān)管執(zhí)法資源配置，構建起上下聯(lián)動、統(tǒng)一權威、高效有力的市場監(jiān)管執(zhí)法體系。但由于成立時間較短，省、市、縣改革不同步，造成上下不能有效聯(lián)系、及時分享執(zhí)法信息，出現(xiàn)了重復執(zhí)法、多頭執(zhí)法、違法行為不能斬草除根。

綜合行政執(zhí)法要有條管管理模式，上級部門由于接觸到的信息較全面、較及時，應對下級綜合行政執(zhí)法及時進行指導。要強化屬地管理，上級執(zhí)法部門到下級轄區(qū)進行執(zhí)法，要實行告知制度，避免出現(xiàn)重復執(zhí)法的現(xiàn)象發(fā)生。對于社會危害較大、人民群眾反映強烈的違法行為，上級部門要統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調配執(zhí)法資源、共享執(zhí)法信息，使違法行為得到根本解決。

（四）從人員結構來看，應建立人才保障機制

歷史原因，原有工商質監(jiān)、食藥監(jiān)、物價、商務的執(zhí)法人員身份有的是公務員、有的是事業(yè)干部、有的是事業(yè)工人、還有的是自收自支的失業(yè)人員。在綜合行政執(zhí)法體制改革中，要考慮實際情況，可以將履行行政執(zhí)法職能（行政處罰、行政檢查、行政強制）中機構名稱冠以“執(zhí)法、監(jiān)察、稽查、檢查”等字樣的執(zhí)法機構，整建制并入綜合行政執(zhí)法隊，這能解決了不少執(zhí)法人員的后顧之憂，大大提高執(zhí)法人員的積極性、主動性。

（五）從監(jiān)察機關追責來看，要賦予各級市場監(jiān)管部門制定自由裁量權的權利

一方面法律法規(guī)對違法行為罰款起點高額，另一方面由于地區(qū)經濟發(fā)展和市場主體結構存在著較大差異，造成部分行政處罰難以到位，以及容易產生社會不穩(wěn)定因素。執(zhí)法人員辦案既面臨行政相對人行政復議和行政訴訟，又面臨處罰不到位被紀檢部門、檢察部門追責風險和失職瀆職追責風險，可謂是“前怕狼后怕虎”。

針對執(zhí)法人員的畏難情緒，和自身難以克服的難題，建議國家層面賦予各級市場監(jiān)管部門更多的自由裁量權。各級市場監(jiān)管部門可以結合當?shù)氐慕洕l(fā)展水平以及產業(yè)結構，制定合法、合情、合理的行政處罰，這樣從根本上解決執(zhí)法人員的后顧之憂和執(zhí)法中的難題。

（六）從執(zhí)法能力看，應加強線上線下培訓

根據(jù)《市場監(jiān)管法律法規(guī)匯編分類導讀》統(tǒng)計，截止2018年底，中國現(xiàn)行憲法和法律不足三百件、行政法規(guī)六百余件，共計九百件。上述法律法規(guī)中，涉及市場監(jiān)督管理的法律約百件、行政法規(guī)約兩百件，共計三百件。涉及市場監(jiān)督管理的法律和行政法規(guī)數(shù)量約占中國現(xiàn)行法律和行政法規(guī)數(shù)量的三分之一。由于有的法規(guī)、行政法規(guī)更新快，作為基層的執(zhí)法人員，作為縣級市場監(jiān)管的一名執(zhí)法人員，不可能及時知曉和掌握相關信息，和全部正解運用法律法規(guī)、行政法規(guī)，只能摸著石頭過河，遇到疑難案件經常感覺力不從心，極容易在實際執(zhí)法中出現(xiàn)錯用法律法規(guī)、行政法規(guī)的現(xiàn)象，增加了執(zhí)法風險。

國家市場總局、省市場局了解市場監(jiān)管法律法規(guī)、行政法規(guī)比較全面、透徹，應建立一個市場監(jiān)管法律宣傳、培訓、咨詢平臺，讓基層執(zhí)法人員能通過這個平臺及時掌握、了解法律法規(guī)、行政法規(guī)等情況。同時讓執(zhí)法人員在執(zhí)法中遇到的困惑、不解、法律法規(guī)正確使用等問題，可以通過咨詢平臺及時了解，避免出現(xiàn)執(zhí)法失誤，降低引起行政復議、行政訴訟的機率和執(zhí)法人員的風險。

同時要加強執(zhí)法人員的執(zhí)法培訓。有計劃、有步驟地邀請各地有豐富經驗的辦案能手以案說案，進行有針對性的培訓；其次可以在系統(tǒng)內部建立案件討論沙龍，及時發(fā)布執(zhí)法動態(tài)信息，給基層綜合行政執(zhí)法提供參考。

（七）從執(zhí)法硬件來看，應加強現(xiàn)代化執(zhí)法裝備的投入

隨著依法治國的深入推進，以及人民群眾法律意識的提高，對執(zhí)法工作提出了更高、更嚴的要求，這就要求執(zhí)法人員執(zhí)法時在注重執(zhí)法程序、文明執(zhí)法，也要注重自身權益的保護。應加強執(zhí)法裝備的投入，為基層綜合執(zhí)法隊隊伍配備專用車輛、執(zhí)法服裝、執(zhí)法記錄儀、執(zhí)法包等，統(tǒng)一執(zhí)法著裝、執(zhí)法文書和執(zhí)法裝備，做到從上到下、從里到外統(tǒng)一規(guī)范。硬件的投入在監(jiān)督執(zhí)法人員依法執(zhí)法的同時，也樹立了執(zhí)法人員的良好形象，提升了市場監(jiān)管部門在社會中的部門形象。

（八）從實際執(zhí)法來看，應賦予執(zhí)法人員較強的行政強制手段和免責規(guī)定

應和公安機關聯(lián)合制定部門銜接制度，對于市場監(jiān)管執(zhí)法人員在依法履行執(zhí)法行動中，行政相對人不配合執(zhí)法檢查、調查、處理的，可以申請公安機關給予協(xié)助，對行政相對人采取傳喚、強制扣押等措施。對于行政相對人拒不開門、不到場、不簽字、不接電話等軟抵抗，應賦予執(zhí)法人員在公安、公證等部門的證明下，可以默認行政相對人的違法行為以及對其采取的行政強制、行政處罰。上述措施一方面降低了行政執(zhí)法成本和執(zhí)法人員被追責的風險，另一方面維護了法律和執(zhí)法的權威，有力打擊了違法行為對社會的危害，維護了市場經濟的公平正義。

（九）從執(zhí)法權限來看，厘清行政執(zhí)法的權限是一項緊迫事項

要從上層明確市場綜合行政執(zhí)法的主要職責。要對現(xiàn)行的市場監(jiān)管執(zhí)法權限進行全面的整理、梳理，依法依規(guī)對市場監(jiān)管執(zhí)法邊界進行合理劃定，厘清綜合行政執(zhí)法與單位內部科室以及其它有關部門的執(zhí)法清單，讓綜合行政執(zhí)法人員有的放矢，提高綜合行政執(zhí)法的效率。

（十）從文書使用來看，制定科學、合理、統(tǒng)一的監(jiān)管、執(zhí)法文書勢在必行

根據(jù)目前日常監(jiān)管文書不統(tǒng)一、執(zhí)法文書不科學的問題，應及時進行修訂，調查了解基層監(jiān)管、執(zhí)法文書使用情況，統(tǒng)一相關監(jiān)管、執(zhí)法文書，使基層綜合執(zhí)法隊伍在執(zhí)法過程中使用統(tǒng)一的文書，樹立市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法的權威性與嚴肅性。

市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法是市場監(jiān)管的拳頭和主力軍，是維護社會主義市場經濟秩序的保護神。特別是“放管服”以來，縣級承擔的監(jiān)管事項更多、執(zhí)法任務更多，多部門、多人員組成的綜合執(zhí)法隊要真正做到融為一體，做到由表及里的融合，還需要一定的時間和過程。

“行程萬里風正勁，重任千鈞再出發(fā)”，相信在國家市場監(jiān)管總局的頂層設計下，在各級政府的支持下，市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法隊伍一定會成為一支政治過硬、本領過硬、人民滿意的執(zhí)法鐵軍，將為維護國家市場經濟健康有序發(fā)展、保障人民群眾生命財產安全再立新功。