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□ 鄖文聚 河南、湖北兩省分別出臺的耕地破壞鑒定技術(shù)規(guī)范被媒體報道后，一段時間以來，“耕地破壞如何鑒定”“耕地破壞問題如何破解和防范”等話題引起廣泛關(guān)注。事實上，司法部已有《耕地和林地破壞司法鑒定技術(shù)規(guī)范》；自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也在依據(jù)職責(zé)分工，研究制定相關(guān)行業(yè)規(guī)范。在多年來參與耕地破壞案例現(xiàn)場勘查和分析研究的實踐中，筆者萌生了以下幾點原則性思考： 耕地破壞是對耕地資源的實質(zhì)性傷害，導(dǎo)致耕地功能永久性或難以逆轉(zhuǎn)的損失。從耕地破壞性質(zhì)上劃分，耕地破壞可以區(qū)分為物理性破壞、化學(xué)性破壞和生物性破壞三類。因此，在耕地破壞鑒定實踐中，就要分類細(xì)化并制定耕地破壞程度分級標(biāo)準(zhǔn)。如，司法部頒布的技術(shù)規(guī)范就明確了“嚴(yán)重破壞”和“破壞”兩個尺度。湖北的技術(shù)規(guī)范將耕地破壞明確為“一般破壞”和“嚴(yán)重破壞”兩級。河南的技術(shù)規(guī)范則明確為“一級”“二級”和“三級”，其中三級為嚴(yán)重破壞。這些技術(shù)規(guī)范對耕地破壞的鑒定，都采取了關(guān)鍵因子法，盡可能地使用量化了耕地破壞程度的區(qū)分，具有可操作性，也一定程度上縮小了規(guī)范使用者的自由裁量權(quán)。從耕地資源管理角度出發(fā)，重點關(guān)切的應(yīng)是耕地破壞導(dǎo)致耕地滅失或耕地功能（包括自然生態(tài)功能）難以逆轉(zhuǎn)的惡化。從已經(jīng)出臺的幾份技術(shù)規(guī)范來看，這一問題還沒有得到充分的解決。 耕地破壞會造成耕地利用的嚴(yán)重障礙，導(dǎo)致耕地生產(chǎn)能力的永久性喪失或難以恢復(fù)的喪失。目前，我們對耕地生產(chǎn)能力的關(guān)心依然集中在單產(chǎn)的高低上，并沒有很好地顧及因耕地破壞引發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)、風(fēng)味變化。隨著我國高質(zhì)量發(fā)展的深化，消費者更加注重農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)和風(fēng)味，耕地破壞鑒定必然更多關(guān)注到耕地破壞問題中，那些對農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)有決定性作用的方面，如耕地土壤微生物的變化。而這方面的科學(xué)研究和司法鑒定實踐還是很不足的。近20年來，全世界的科學(xué)家都已經(jīng)注意到耕地土壤健康的關(guān)鍵變量是生物多樣性，認(rèn)為耕地活力的根本源泉正在于此。因此，對于耕地破壞鑒定，僅僅關(guān)注物理學(xué)、化學(xué)指標(biāo)的重大變化是不夠的，需要將更多目光放到對土壤生物多樣性及其對農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)的影響上來。 耕地破壞造成了耕地系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境的根本性惡化，超出了耕地資源和耕地利用環(huán)境自然恢復(fù)或人工輔助恢復(fù)的閾值。耕地污染是耕地破壞的一個重要類型，工礦廢棄物和生活垃圾的堆放、填埋不當(dāng)是比較普遍的一種耕地破壞行為。而灌溉水質(zhì)、農(nóng)藥化肥除草劑使用不當(dāng)，也會逐步積累耕地環(huán)境問題。從已經(jīng)頒布的幾個技術(shù)規(guī)范來看，這方面的規(guī)定還比較簡單、薄弱，亟待充實完善。相信隨著三大污染攻堅戰(zhàn)的深入，一些地方相對比較嚴(yán)重的耕地水土環(huán)境問題一定能夠得到解決。而這個過程應(yīng)該置于嚴(yán)格的科學(xué)觀測監(jiān)督之下進(jìn)行。 耕地破壞入罪入刑是為了懲惡揚(yáng)善、止紛定爭，我國生態(tài)文明建設(shè)迫切需要大力弘揚(yáng)耕地保護(hù)領(lǐng)域的法律正義。《刑法》第三百四十二條“非法占用農(nóng)用地罪”是開展耕地破壞鑒定工作的法律基礎(chǔ)。《關(guān)于國土資源行政主管部門移送涉嫌國土資源犯罪案件的若干意見》（國土資發(fā)〔2008〕03號）第二條第三款規(guī)定，耕地破壞鑒定主體為“市（地）級或者省級國土資源行政主管部門”。從現(xiàn)行法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)來看，并沒有規(guī)定可以接受委托承擔(dān)耕地破壞鑒定的機(jī)構(gòu)及其資質(zhì)，也沒有規(guī)定具備什么樣資格的自然人可以接受委托成為耕地破壞鑒定專家組的成員。這是導(dǎo)致耕地破壞鑒定實踐受阻的一個重要原因，亟須加以完善。 最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，只有建立在最嚴(yán)密的法治體系上，才能落在實處。承擔(dān)耕地保護(hù)監(jiān)督第一責(zé)任的自然資源部門責(zé)無旁貸，應(yīng)該加緊總結(jié)各地實踐，加快完善耕地破壞鑒定技術(shù)保障基礎(chǔ)工作，助力耕地破壞司法鑒定盡快成為耕地保護(hù)的一把利劍。 （作者單位：自然資源部國土整治中心） |
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