文 · 諸良

西姆國有經(jīng)濟研究院咨詢師

以管資本為主改革國資監(jiān)管體制，是新一輪深化國企改革的重大創(chuàng)新，國資監(jiān)管體制的這一場全方位的、深層次的變革仍正在進行時。

黨的十八屆三中全會首次提出了國有資本投資、運營公司的概念。開展國有資本投資、運營公司試點，上接國資體制改革的完善，下接國有企業(yè)改革的深化，處于國資國企改革的中心與樞紐地位，牽一發(fā)動全身。

一、“兩類公司”改革試點推動國資監(jiān)管體制不斷完善

推進國資管理機構(gòu)職能和監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變，以管資本為主，以資本為紐帶，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，明確權(quán)責(zé)清單，為完善國有資產(chǎn)管理體制創(chuàng)造條件。2018年7月，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》【國發(fā)〔2018〕23號】，明確了試點目標(biāo)，并從六個方面規(guī)定試點要求內(nèi)容。

深化國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革，建立健全權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的授權(quán)鏈條，國有資本投資、運營公司改革是國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革的核心。國有資本投資、運營公司更多地充當(dāng)著政府與企業(yè)間“隔離層”，落實國有企業(yè)獨立自主經(jīng)營的市場主體地位，可以更有效激發(fā)企業(yè)內(nèi)部的活力和創(chuàng)新力。2019年6月，國務(wù)院國資委《關(guān)于印發(fā)<國務(wù)院國資委授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）>的通知》【國資發(fā)改革〔2019〕52號】，明確了對國有資本投資、運營公司試點企業(yè)的具體授權(quán)放權(quán)事項。

開展國有資本投資、運營公司試點，是改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的關(guān)鍵舉措，是深化國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容，是推動國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要途徑，是落實以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管的重要舉措。2020年《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》也明確了“有效發(fā)揮國有資本投資、運營公司功能作用”。

二、“兩類公司”改革試點的現(xiàn)狀及難點

1、“兩類公司”中央與地方改革試點取得一定的成效

據(jù)不完全統(tǒng)計，自2014年國務(wù)院國資委在中央企業(yè)開展國有資本投資、運營公司試點以來，遵循先試點再推廣的改革邏輯，國資委先后分三批在21家央企開展國有資本投資、運營公司試點，30個省級國資委已改組組建國有資本投資、運營公司120余家，在授權(quán)放權(quán)、組織架構(gòu)、運營模式、經(jīng)營機制等方面進行了積極探索，取得了一定的成效。

（1）中央企業(yè)積極探索管資本的運營管控模式

國有資本投資公司按照管資本的要求，加強對所出資子企業(yè)的戰(zhàn)略管控、財務(wù)管控和風(fēng)險管控，重點關(guān)注執(zhí)行公司戰(zhàn)略和資本回報，調(diào)整優(yōu)化機構(gòu)職能和管控模式，打造國有資本市場化運作的專業(yè)平臺。國有資本運營公司從組織體系到經(jīng)營定位，強化資本運營功能，在總部層面積極調(diào)整機構(gòu)、完善職能。其中：2020年，國資委印發(fā)中國國新、中國誠通兩家試點企業(yè)改革試點重點任務(wù)清單，明確年度重點改革任務(wù)措施，指導(dǎo)中國國新發(fā)起設(shè)立中國新興產(chǎn)業(yè)投資基金,中國誠通研究提出資產(chǎn)經(jīng)營2.0模式，推動企業(yè)加快向?qū)Ｋ緡匈Y本運營的輕資產(chǎn)平臺轉(zhuǎn)型。（中國國新詳細(xì)內(nèi)容，可參看《國新蝶變》）

（2）地方國資委優(yōu)化布局服務(wù)當(dāng)?shù)?/p>

地方國資委改組組建國有資本投資運營公司，主要目的是落實當(dāng)?shù)卣畱?zhàn)略意圖，推動國有資本布局優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟需求（典型代表，如上海國盛、山東國投）。國有資本投資、運營公司通過直接參與國有企業(yè)內(nèi)部重組、股權(quán)多元化、上市培育等改革實施工作，對持有的上市公司股權(quán)加強市值管理，發(fā)揮加快資產(chǎn)證券化、加強國資流動增值的“助推器”作用，并適時推動國資基金的投資運營，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局，提高國有資本配置和運營效率。

（3）整體探索性經(jīng)驗值得積累和鞏固

初步理清并構(gòu)建了“國資監(jiān)管機構(gòu)—國有資本投資運營公司—出資企業(yè)”的總體監(jiān)管架構(gòu)；各地國資委落實授權(quán)與放權(quán)，有利于做實國有資本投資運營公司；根據(jù)分類推進、差異化定位原則，立足現(xiàn)有國企資源，對“兩類公司”實施改組。

2、“兩類公司”改革試點的難點

通過改組或者新建“兩類公司”調(diào)整優(yōu)化國有資本監(jiān)管模式，優(yōu)化國有資本布局的戰(zhàn)略性工程，正在從中央企業(yè)全面擴散到各個省區(qū)，形成全國性改革新局面。但“兩類公司”改革試點過程中也呈現(xiàn)出一些難點問題：

（1）“兩類公司”在省、市國資監(jiān)管體系如何試點落地

部分地區(qū)在改革實踐中難以準(zhǔn)確把握國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)出資人與監(jiān)管人的職責(zé)定位，國有資本投資、運營公司在新一輪國資國企改革中到底承擔(dān)什么角色、處于什么地位等問題還不十分明確。一些經(jīng)濟落后發(fā)地區(qū)，由于國資規(guī)模小、國企數(shù)量少及市場化程度不高、監(jiān)管架構(gòu)不清晰等原因，國有資本投資、運營公司落地更為困難。同時，盡管有些地區(qū)名義上成立了投資、運營公司，實際上卻未真正按照新一輪國企改革方向運營。

（2）要杜絕“換湯不換藥”及“架空”現(xiàn)象

雖然明確規(guī)定“兩類公司”是可以通過“新建或者改組”兩種方式獲得準(zhǔn)生證，但各級監(jiān)管部門都優(yōu)先選擇改組的方式。這些在原有行業(yè)中，可以被稱為“國有資本產(chǎn)業(yè)旗艦”的國有企業(yè)集團，一直是以產(chǎn)業(yè)集團或者是省屬一級企業(yè)的模式生存和發(fā)展的。所以，要么是通過積極改革將自己的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、管理模式、干部理念都從一家產(chǎn)業(yè)集團調(diào)整為投資、運營公司；要么是換湯不換藥，公司的牌匾換了，但是內(nèi)部依然是習(xí)慣性的管理結(jié)構(gòu)。從省、市級層面上來講，更為重要的是，國有資本投資公司和運營公司要從內(nèi)到外進行深入轉(zhuǎn)型調(diào)整。同時，要把對公司管理的提升和轉(zhuǎn)型，作為考核這項改革試點成敗的核心要素，加強推動，加強評估。

此外，一些投資運營公司被“架空”現(xiàn)象也較為普遍。一些地方通過資產(chǎn)或股權(quán)劃轉(zhuǎn)、企業(yè)并入等方式新組建了一批投資運營公司，但可能的結(jié)果卻是：出資人權(quán)利不到位，試點企業(yè)有名無實：對劃入的企業(yè)或股權(quán)，只持股并不具體監(jiān)管，沒有授予試點企業(yè)完整的股東權(quán)利；國資監(jiān)管機構(gòu)及其他政府部門穿透投資運營公司，對其出資企業(yè)直接行使股東權(quán)利；投資運營公司主要做增量投資，很少調(diào)整優(yōu)化存量資本；一些地方把投資運營公司僅作為市場化的投融資平臺，不參與具體的國企改革和國資經(jīng)營等。

（3）缺乏明確的法律定位

國有資本投資、運營公司的法律定位一直沒有得到明確，在進行組織架構(gòu)調(diào)整、人事安排、行使權(quán)力和承擔(dān)責(zé)任時缺乏硬性條文規(guī)定，時有模棱兩可、進退兩難的情況發(fā)生。國有資本投資、運營公司的“中介職能”要求其將行政權(quán)力轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟權(quán)力，若是直接按照《公司法》進行調(diào)節(jié)將會導(dǎo)致其要么淪為政府附屬機構(gòu)，要么變成國企之上的偽集團公司。

（4）缺乏有效的公司治理

國有資本投資、運營公司的上級單位是政府或國資委，接受的是行政命令，對下屬單位進行管理時又要走市場化線路，這要求國有資本投資、運營公司在內(nèi)部將行政命令轉(zhuǎn)化為市場指令，既追求經(jīng)濟效益，又兼顧社會公益，這種矛盾性決定了其公司治理機制不能簡單采用傳統(tǒng)模式。目前國有資本投資、運營公司仍未找到確實、有效的公司治理模式，其組織架構(gòu)、人事管理、審批制度等模式混雜著行政、經(jīng)濟屬性，監(jiān)管績效考核指標(biāo)難以確定，審批流程過于漫長，人事制度和薪酬體系偏于僵化，內(nèi)部員工缺乏激勵，對下屬公司仍可能存在“管理缺位”或“管理過度”的情況。

三、“兩類公司”改革試點的相關(guān)建議

1、需要制定監(jiān)管和考核要求，完善績效考核體系

需要正確處理及平衡授權(quán)經(jīng)營和加強監(jiān)督之間關(guān)系，明確監(jiān)管職責(zé)，制定監(jiān)管清單和責(zé)任清單，明確對國有資本投資、運營公司的監(jiān)管內(nèi)容和方式，建議國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)合理制定對國有資本投資、運營公司考核和評價體系，有條件情況下，建立、完善并實施“一企一策”、有針對性的考核措施。

2、需要進一步規(guī)范和完善管控模式

以依法履行股東職責(zé)為根本，通過董事會、監(jiān)事會落實對持股企業(yè)的管控。在條件成熟地區(qū)，可推動兩類公司對持股企業(yè)管控模式向財務(wù)性管控、戰(zhàn)略性管控轉(zhuǎn)型，重點管控持股企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、業(yè)績、重大資金審核、高管考核及經(jīng)營風(fēng)險等重要事項，其他經(jīng)營權(quán)限由持股企業(yè)自主決策。在持股企業(yè)層面，健全以董事會為重點的法人治理結(jié)構(gòu)，全面推進市場化選人用人機制，激發(fā)企業(yè)活力。對關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵子公司推行市場化激勵政策，切實有效提高持股企業(yè)的經(jīng)營活力。

3、需要加快轉(zhuǎn)型，強化能力建設(shè)

建議做好組織機構(gòu)轉(zhuǎn)型：適應(yīng)從實業(yè)業(yè)務(wù)經(jīng)營到資本投資的轉(zhuǎn)變，投資運營公司應(yīng)重構(gòu)組織結(jié)構(gòu)、人力資源和部門職能。建議重點強化能力提升：投資運營公司要依法參與公司治理，做好積極股東，大幅提升管資本的能力，包括：加強戰(zhàn)略研究，建設(shè)專業(yè)隊伍，完善決策流程，建立分類管理制度，提升管資本能力。試點企業(yè)從行政性管理出資企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪▍⑴c出資企業(yè)的公司治理，有利于激發(fā)下屬企業(yè)的活力，也有利于集中精力開展資本布局調(diào)整，落實國家賦予投資運營公司的歷史使命。