2020年3月，自然資源部下發(fā)《關(guān)于全面開展礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2021-2025年）編制工作的通知》，全面啟動了全國、省、市縣各級規(guī)劃編制工作。礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實施是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌考慮國民經(jīng)濟和社會發(fā)展目標(biāo)要求，以及與其他資源保護與利用的相互關(guān)系，做好編制和實施的銜接。經(jīng)過前三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制實施，目前我國已形成了較為系統(tǒng)完整的規(guī)劃編制實施規(guī)范和保障體系，但在與相關(guān)規(guī)劃銜接方面，還有進一步完善的空間，需要結(jié)合部“兩統(tǒng)一”職責(zé)，在新一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實施中，給予重點關(guān)注。

（一）與地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)銜接方面。

從礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施的總體目標(biāo)看，要按照生態(tài)文明建設(shè)總體要求，著力提高資源利用效率和水平，加快發(fā)展綠色礦業(yè)，統(tǒng)籌資源開發(fā)、環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)布局與區(qū)域發(fā)展，以資源利用方式轉(zhuǎn)變促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。但在具體實施過程中，有時會出現(xiàn)兩種傾向：一是忽視資源保障功能，片面強調(diào)安全和環(huán)保，“一刀切”推動礦業(yè)權(quán)退出，甚至有的地方提出建設(shè)“無礦市”、“無礦縣”；二是受限于資源稟賦、區(qū)位條件和經(jīng)濟基礎(chǔ)，存在對高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)的路徑依賴。這都不利于礦產(chǎn)資源規(guī)劃目標(biāo)的落實。

（二）與空間類規(guī)劃的銜接方面。

由于礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)的不確定性，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源規(guī)劃在空間落位方面存在一定難度。這也導(dǎo)致礦產(chǎn)資源規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接原則性強、實操性弱，往往是具體問題具體商量，難以做到全都事先謀定。例如，礦產(chǎn)資源規(guī)劃與土地利用規(guī)劃銜接方面，難以做到時間空間事先知曉、吻合到位，礦業(yè)權(quán)人無法辦理建設(shè)用地許可證、礦山占用農(nóng)用地、小型礦山未批先用等礦地矛盾長期存在；還有一些公開出讓的礦業(yè)權(quán)由于無法辦理相關(guān)地權(quán)、林權(quán)手續(xù)，導(dǎo)致無法實施正常開采。再如，生態(tài)保護紅線與礦業(yè)權(quán)、國家規(guī)劃礦區(qū)、重點成礦區(qū)帶重疊問題，以及已設(shè)礦業(yè)權(quán)劃入保護區(qū)或保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)違規(guī)延續(xù)等問題，其本質(zhì)也是規(guī)劃及用途管制銜接的問題。

（三）與重大工程項目類規(guī)劃銜接方面。

據(jù)統(tǒng)計，2015-2018年，全國歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)面積為22.02萬公頃，規(guī)劃期內(nèi)完成50萬公頃的約束性指標(biāo)任務(wù)有一定難度。地方普遍反映，近年各級財政礦產(chǎn)資源收益大幅降低，各地用于礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的資金萎縮；受各方面因素的影響及政策制約，社會資本投入雖有積極性，但達成協(xié)議、項目落地都有很大難度?？傮w來看，歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)資金來源單一，尚沒有很好地與土地整治、生態(tài)修復(fù)等規(guī)劃和資金投入結(jié)合起來。

（一）“十四五”規(guī)劃提出的新要求。

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》（以下簡稱“黨的‘十四五’規(guī)劃建議”）提出，“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展要以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局；要構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局，強化國土空間用途管控，落實生態(tài)保護、基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界，減少人類活動對自然空間的占用；要全面提高資源利用效率，推進資源總量管理、科學(xué)配置、全面節(jié)約、循環(huán)利用，提高礦產(chǎn)資源開發(fā)保護水平，完善資源價格形成機制。以上要求，指明了礦產(chǎn)資源規(guī)劃“增強國內(nèi)供給能力，優(yōu)化勘查開發(fā)布局，提升開發(fā)保護水平”的編制實施方向。

（二）“兩統(tǒng)一”管理帶來的新機遇。

中共中央《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》明確：自然資源部要履行好“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)”。這給礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實施指明了原則和總體思路。統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，有助于理順礦產(chǎn)資源資產(chǎn)開發(fā)保護與其他門類自然資源資產(chǎn)之間的關(guān)系；統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)，有利于在統(tǒng)一的空間框架體系下，統(tǒng)籌礦產(chǎn)資源開發(fā)、礦山地質(zhì)環(huán)境修復(fù)工作。而“兩統(tǒng)一”職責(zé)的相互融合，不僅有利于山水林田湖草的系統(tǒng)保護和修復(fù)，還有助于促進“土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋”等自然資源資產(chǎn)在不同時空狀態(tài)下的價值最大化。

因此，黨的“十四五”規(guī)劃建議將“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和法律法規(guī)，加強自然資源調(diào)查評價和確權(quán)登記，建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，完善市場化、多元化生態(tài)補償”與“提高礦產(chǎn)資源保護開發(fā)水平”并列，納入“全面提高資源利用效率”一節(jié)中，對于樹立礦產(chǎn)資源規(guī)劃全局觀，加強規(guī)劃銜接具有重大的指導(dǎo)意義。

（一）加強規(guī)劃的銜接。

一是與國民經(jīng)濟與社會發(fā)展“十四五”規(guī)劃的銜接。在國家層面，結(jié)合經(jīng)濟社會和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，綜合評估“雙循環(huán)”發(fā)展、國土空間開發(fā)保護格局優(yōu)化、節(jié)能減排等因素對礦產(chǎn)資源供求關(guān)系的影響，進行勘查開發(fā)合理布局。在地方層面，針對近年來砂石粘土價格過快上漲的情況，根據(jù)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生需求，按照提規(guī)模、提效益、?？偭康脑瓌t，合理規(guī)劃布局，有序安排礦業(yè)權(quán)投放，科學(xué)進行市場調(diào)節(jié)。

二是與國土空間規(guī)劃的銜接。根據(jù)《市級國土空間規(guī)劃指南（試行）》，在統(tǒng)籌劃定“三條控制線”的同時，“各地可結(jié)合地方實際，提出礦產(chǎn)資源等其他需要保護和控制的底線要求。”結(jié)合該條編制指引，借鑒國外設(shè)立“礦產(chǎn)保護區(qū)”理念，可以劃定并設(shè)立國家重大戰(zhàn)略資源保護區(qū)，對油氣、煤、稀土、鐵、銅、鋁、鎢、鈾等重要戰(zhàn)略性資源礦產(chǎn)地實施特殊保護。此外，在歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境治理方面，加強與國土整治、生態(tài)修復(fù)等相關(guān)規(guī)劃及重大工程項目的銜接。

（二）加強規(guī)則的銜接。

一是加強與國土空間規(guī)劃分區(qū)管制規(guī)則的銜接。鑒于礦產(chǎn)資源的隱伏性和發(fā)現(xiàn)的不確定性，通過平面規(guī)劃無法解決的與其他自然資源重疊問題，需要通過立體規(guī)劃，統(tǒng)籌地上地下資源開發(fā)利用空間和時序，制定差別化用途管制規(guī)則來解決。當(dāng)前，應(yīng)重點加強與“三區(qū)三線”管控規(guī)則的銜接，積極參與涉及礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管控規(guī)則的制定，細化分區(qū)準(zhǔn)入規(guī)則。

二是加強與生態(tài)環(huán)境管控標(biāo)準(zhǔn)的銜接。對于生態(tài)保護紅線等禁止開發(fā)區(qū)域內(nèi)允許的地質(zhì)調(diào)查和礦產(chǎn)勘查開采活動，參照相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)，制定準(zhǔn)入和運行規(guī)則，統(tǒng)一行政、執(zhí)法、督察、審計標(biāo)準(zhǔn)，確?！靶姓刹僮?，監(jiān)管有依據(jù)”。

（三）加強產(chǎn)權(quán)管理的銜接。

根據(jù)“凈礦”出讓的大趨勢，借助自然資源“兩統(tǒng)一”管理優(yōu)勢，加強礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)涉地、涉林等產(chǎn)權(quán)管理的銜接。根據(jù)不同礦種、不同開采方式特點，靈活確定礦業(yè)用地年限和方式。探索從自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理的角度，處理礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與生態(tài)保護，及其他自然資源保護與利用的時空關(guān)系，綜合考慮礦業(yè)資本投入對土地利用和基礎(chǔ)設(shè)施改善的影響，加以合理利用。

（四）加強開發(fā)與保護的銜接。

以推動“凈礦”出讓為契機，推動對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的全生命周期規(guī)劃和管理，合理安排礦產(chǎn)開發(fā)、土地利用、生態(tài)修復(fù)時序。結(jié)合地方經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等需求，按照宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜水則水、宜留則留原則，合理確定礦區(qū)內(nèi)各類空間用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時序，為合理開發(fā)和科學(xué)利用創(chuàng)造條件。推動礦山土地綜合修復(fù)利用、存量建設(shè)用地盤活、廢棄礦山土石料合理利用，鼓勵利用礦山修復(fù)后的國有建設(shè)用地發(fā)展教育、科研、體育、公共文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利等產(chǎn)業(yè)，使礦產(chǎn)開發(fā)成為自然資源綜合利用的中間節(jié)點，而不是終點，形成開發(fā)與保護的良性循環(huán)。