中華人民共和國最高人民法院行政裁定書

（2019）最高法行申6659號

王雙富、河南省鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)管理委員會再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書

本院經(jīng)審查認為，根據(jù)物權(quán)法的有關(guān)規(guī)定，不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力。本案中，牟國用(2002)字第342號土地使用證上載明的土地使用權(quán)人為豫莘建筑集團有限責(zé)任公司，王雙富認為其是證載土地的實際權(quán)利人，依據(jù)不足。二審法院已向王雙富作出釋明，其通過民事訴訟等法律途徑確認其確屬涉案土地的權(quán)利人后，可另行依法提起訴訟。一審法院裁定駁回其起訴，二審法院予以維持，并無不當。

評析

一、行政訴訟無法解決不動產(chǎn)權(quán)屬糾紛。1984年的《森林法》、1997年建設(shè)部《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》、1996年國家土地局《土地登記規(guī)則》，都規(guī)定登記是對相關(guān)不動產(chǎn)權(quán)利歸屬的確認。2007年《物權(quán)法》則第一次明確了不動產(chǎn)登記的物權(quán)公示功能。《不動產(chǎn)登記暫行條例》進一步規(guī)定，不動產(chǎn)登記是不動產(chǎn)登記機構(gòu)依法將不動產(chǎn)權(quán)利歸屬和其他法定事項記載于不動產(chǎn)登記薄的行為。

從性質(zhì)和功能上看，不動產(chǎn)登記是行政機關(guān)基于行政管理需要所做的行政行為，只是對客觀事實或既存的權(quán)利狀態(tài)進行單純的認知，并不對申請人在民事實體法上的法律關(guān)系和享有權(quán)利作出判斷，沒有設(shè)定或剝奪權(quán)利或義務(wù)，是一種特殊的準法律行為的行政行為——物權(quán)公示行為，性質(zhì)上屬于程序性行政行為，形象的說，登記機關(guān)的角色更像是一臺權(quán)利的“復(fù)印機”，而不是“打印機”。最高法院江必新副院長在2016年的一次講座中認為，登記屬于登記申請人之外的第三方行為，意思表示的成分不夠。不能因為法律將登記作為物權(quán)變動的生效要件，而錯誤地認為財產(chǎn)權(quán)是登記機關(guān)賦予的。

依照《行政訴訟法》的規(guī)定，法院可以在行政訴訟中審查行政機關(guān)登記行為的合法性。對登記機構(gòu)的登記行為提起行政訴訟，并不能解決不動產(chǎn)權(quán)屬糾紛，除非行政訴訟附帶民事訴訟。登記機構(gòu)缺乏法院的司法認定權(quán)，只能基于申請人提交的登記原因證明文件等申請材料進行審慎審查并作出登記與否的決定，對存在權(quán)屬爭議的不予登記。法院在行政訴訟中可作出撤銷、責(zé)令重新作出行政行為、履行法定職責(zé)、履行給付義務(wù)、確認違法、確認無效等判決，但都不涉及對不動產(chǎn)物權(quán)權(quán)屬的確定。換句話說，即使登記存在錯誤被判決撤銷，也不可就此認定該不動產(chǎn)物權(quán)就屬于原告。如果要明確原告享有不動產(chǎn)物權(quán)，除非法院作出形成判決確定不動產(chǎn)物權(quán)的歸屬，否則就必須向登記機構(gòu)提交登記原因證明文件來證明自己享有物權(quán)有權(quán)申請登記。而確定物權(quán)歸屬的形成判決不會在行政訴訟中產(chǎn)生，因為依照法律規(guī)定，行政訴訟只審查行政機關(guān)行政行為的合法性。最高法院物權(quán)法司法解釋也明確在分割共有不動產(chǎn)或者動產(chǎn)等案件中作出的改變原有物權(quán)關(guān)系的判決書、裁決書、調(diào)解書，以及人民法院在執(zhí)行程序中作出的拍賣成交裁定書、以物抵債裁定書，方可認定為《物權(quán)法》第二十八條所稱導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的人民法院、仲裁委員會的法律文書。

二、不動產(chǎn)權(quán)屬糾紛只能通過民事訴訟的方式解決。最高法院江必新副院長在2016年的講座中認為，要澄清和糾正實踐中涉及不動產(chǎn)物權(quán)因登記取得和變動的訴訟只能通過行政訴訟解決的錯誤觀念，對登記前當事人之間有權(quán)屬爭議的，應(yīng)先通過行政、司法程序弄清后再申請登記。對登記后的權(quán)屬爭議，當事人不可直接針對登記機構(gòu)提起行政訴訟，應(yīng)先對權(quán)屬的民事爭議提起訴訟，司法機關(guān)作出維持或變更登記的判決，登記機構(gòu)據(jù)此進行登記，避免當事人直接告登記機構(gòu)。認為需要通過行政訴訟解決不動產(chǎn)權(quán)屬歸屬問題，實質(zhì)上是認為當事人取得和享有不動產(chǎn)物權(quán)是不動產(chǎn)登記機構(gòu)登記賦予的。為澄清這種錯誤觀點，最高法院2018年出臺物權(quán)法司法解釋，從兩個方面作出規(guī)定：一是在案件的受理上，規(guī)定因不動產(chǎn)物權(quán)的歸屬，以及作為不動產(chǎn)物權(quán)登記基礎(chǔ)的買賣、贈與、抵押等產(chǎn)生爭議而提起訴訟的，屬于人民法院民事訴訟受案范圍，人民法院應(yīng)依法予以受理，民事審判部門應(yīng)依法予以審理。二是從訴訟中不動產(chǎn)登記簿證明力的角度，規(guī)定對發(fā)生爭議的不動產(chǎn)物權(quán)歸屬的最終判斷，應(yīng)當依賴于對原因行為或基礎(chǔ)關(guān)系的審查，故在當事人有證據(jù)證明不動產(chǎn)登記簿的記載與真實權(quán)利狀態(tài)不符、其為該不動產(chǎn)物權(quán)的真實權(quán)利人的情況下，應(yīng)當支持其訴訟請求。民一庭庭長程新文在物權(quán)法司法解釋發(fā)布會上強調(diào)，這是為了解決實踐中出現(xiàn)的民事、行政審判部門互相推諉以及民事裁判與行政裁判沖突的現(xiàn)象，避免當事人訟累，維護司法的權(quán)威和公信。

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