供水服務密切關乎民生，水價也是社會重點關注的話題。事實上，從改革開放以后，我國水價改革已經經歷了一個漫長過程，至今仍未結束。

今年年中，國家發(fā)改委會同有關部門研究起草了《關于清理規(guī)范城鎮(zhèn)供水供電供氣供暖行業(yè)收費進一步提升服務質量的意見（征求意見稿）》，《城鎮(zhèn)供水價格管理辦法（征求意見稿）》《城鎮(zhèn)供水定價成本監(jiān)審辦法（征求意見稿）》。而上一版的價格管理辦法和成本監(jiān)審辦法（試行）分別是1998年和2010年出臺，距今年份已久，供水價格改革步履維艱。

此前，中國人民大學環(huán)境學院教授沈大軍曾在其署名文章中提到，當前我國水價改革正處于關鍵突破期，如何將已建立的水價制定政策框架落到具體實踐中是一項挑戰(zhàn)。這其中，理清供水價格管理中的難點，至關重要。

供水與供電、供氣、供暖，常常作為并列的公用事業(yè)行業(yè)被放在一起比較。其實，它們既有因網絡型自然壟斷所帶來的相似性，也有各自獨一無二的個性。這種公用事業(yè)行業(yè)的統(tǒng)一性和特殊性也反映在價格制定的過程中。

E20研究院院長、供水服務促進聯(lián)盟理事長傅濤指出，它們的統(tǒng)一性在于均以“準許成本+合理收益”為原則。它們的特殊性在于，電力價格由國家層面統(tǒng)一管理和核定；天然氣價格改革的目標是“管住中間，放開兩頭”，即氣源和銷售價格放開由市場形成，對屬于網絡型自然壟斷環(huán)節(jié)的管道運輸和配氣價格則要嚴格監(jiān)管；供暖行業(yè)有季節(jié)性差異和南北差異；只有供水是最能完整反映屬地差異的公用事業(yè)行業(yè)。

由于我國各地區(qū)的水資源稟賦和供水系統(tǒng)差別較大，難以在大的范圍內對供水自由調度，不可能建立全國性的運輸管網，調節(jié)全國供水市場，如原水水質、輸水距離、供水規(guī)模、區(qū)域面積、供水管網狀況、地勢因素、抄表到戶情況、服務程度等都不盡相同，由此反映到供水成本上也會千差萬別。不同地區(qū)的水資源條件、城市規(guī)劃和布局、供水市場發(fā)育程度、供水企業(yè)經營與技術水平等決定了各城市間的供水成本差異巨大，這也導致了成本監(jiān)審部門難以簡單明確而單一地確定合理的成本與監(jiān)審標準。再加上各地產業(yè)結構和社會承受能力不同，所以供水價格的地域性差異相對明顯。

如重慶、廣州等地區(qū)由于受到區(qū)域地質條件、水環(huán)境污染、水資源分布等因素的影響，部分地區(qū)水源地的水質較差，只有采取深度處理工藝才能達到國家飲用水標準。

如重慶市自來水公司向重慶主城約600萬人供水，由于山城地勢的特殊性，需建多級加壓站，增加了供水成本。公司負責人曾介紹，重慶主城第一階梯水價為3.5元/方，除去污水處理等代收費用及增值稅，企業(yè)收取水費2.3元/方，而企業(yè)水處理成本為2.8元/方。

另如廣州水資源的主要特點是過境水資源相對豐富，但本地水資源較少，人均水資源占有量不到全國平均數(shù)量的 1/2，加之水環(huán)境污染以及供水布局等因素，導致供水成本增加。據(jù)了解，為提升供水能力，保障城市用水安全。廣州自來水自籌了46.3億元新建北部水廠（一期）及配套管網、廣從加壓站等項目，實現(xiàn)北部與中心管網互聯(lián)互通，設計生產能力提至519萬立方米/日，以解決設計產能不足問題，整體改善中心城區(qū)供水環(huán)境及供水應急處理能力。

基于各地存在的實際差異，傅濤強調，供水價格制定需要充分反映屬地特征，不宜做過多“一刀切”的規(guī)定，建議將更多的事權下放到地方。原則性的條款應由國家發(fā)改委頒發(fā)的《供水價格管理辦法》和《成本監(jiān)審辦法》明確，而對于屬地差異較大的條款，具體管理細則由地方政府結合當?shù)氐慕洕l(fā)展水平和行業(yè)發(fā)展實際情況進行制定更為妥當。這也符合我國深化“放管服”改革的要求和趨勢。

同時，屬地供水企業(yè)也應大力探索，創(chuàng)新供水價格機制，充分調動自身的積極性，以提升企業(yè)的管理效率和服務質量。

供水服務一種公共服務，供水服務中存在多種關系，如政府、企業(yè)、公眾的關系，居民與非居民的關系，普通用戶和低收入群體或產業(yè)發(fā)展扶持對象的關系等等，傅濤介紹，供水價格制定和調整的過程，其實就是多方尋求平衡的過程。

其中，政府、企業(yè)、公眾三方關系，是這些關系的核心。政府是供水服務的責任主體，供水企業(yè)被政府委托幫助完成其服務責任，自來水用戶是供水服務的享用者。

基于此，上海濟邦投資咨詢有限公司總經理張燎在接受中國水網專訪時曾認為，現(xiàn)階段我國的城市供水成本的責任，應由政府和水用戶兩類責任主體承擔，供水企業(yè)只是以有效率的方式提供供水服務的運營商。

傅濤也曾用“支點理論”來形容政府、企業(yè)與民眾在水價制定中的關系：在水價這個杠桿的兩段，一端是公眾，另一端是政府。

政府是供水公共服務的責任主體，它一方面決定著公眾所要支付的用水價格，另一方面也決定著企業(yè)以什么形式為公眾提供水務服務。無論哪一種服務形式，政府直接提供也好，企業(yè)幫助政府提供也好，水務服務成本的承擔主要有兩種形式：其一是從政府財稅收益或土地收益中拿出一部分做公共服務，這樣百姓可以不付費或少付費水費；另一方式完全由百姓來付費。在公共服務總成本中所支付的總成本中，由公眾支付的那部分費用，稱之為水價，也就是消費者所承擔的支付責任。

當以企業(yè)績效作為支點時，政府支付和用戶支付分別位于天平的兩端。一方的少付必然以另一方的多付為前提。但無論哪一方負擔過多都會導致整個體系的失衡，使得供水公共服務的效率降低。

同時，在供水價格管理中，需要充分考慮地方政府長期行業(yè)管理所產生的遺留問題，不宜將前期成本中政府的責任簡化甚至忽略，既不能簡單將全部成本進入水價，由公眾負擔，也不能簡單地全部推給定價成本之外，由經營企業(yè)來消化。應當將前期不合理的建設經營責任，建立在政府、企業(yè)和公眾三方協(xié)同體系之上，合理確定定價成本，避免形成目前城市水價提價過程中企業(yè)和公眾的簡單對立關系。從而使三方達到一個默契的平衡點。

伴隨著我國高質量發(fā)展需求提升，以及優(yōu)質供水的普及，對供水企業(yè)提出了更高的要求。有專家指出，多重因素的疊加，目前多數(shù)供水企業(yè)的經營狀況不樂觀。在整個供水行業(yè)僅僅處于盈虧平衡的背景下，通過進一步上調供水價格以滿足改善水環(huán)境的投資需求并保證企業(yè)的合理利潤水平成為不可回避的選擇，但事實上，這條路也走得異常艱辛。

據(jù)E20供水研究中心最新發(fā)布的《2019年全國75個城（地區(qū)）水價專題報告》顯示，報告所覆蓋的75個城市（地區(qū)）中，無論是基本水價還是污水處理費，有城市已經超過10年未進行過相應調整，大部分城市的水價超過5年未有調整。

隨著社會、經濟的發(fā)展，供水成本也在不斷上漲。如果調價周期跟不上的話，就會加劇成本倒掛現(xiàn)象，導致供水行業(yè)健康發(fā)展受到影響，從而在一定程度上影響供水效率的提升。

而對于水價調整來說，調不到位、調不及時，正是目前我國水價機制面臨的主要問題。E20供水研究中心分析認為，水價調不到位，是由于歷史、社會等因素使得大部分公眾會放大供水服務的公益屬性，導致其商品屬性無法得到很好的展現(xiàn)，反映到調價上就是每次調價都無法調至理想水平。其次，定價本身所適用的結構與標準無法準確合理覆蓋全成本。而水價調整不及時，主要由于調價周期較長，導致供水企業(yè)成本的上升無法及時通過價格反映。其次是調價過程較為復雜，耗時較長。此外，政府補貼機制以及其他相應的政策和法規(guī)辦法配套有待進一步完善。

從供水企業(yè)角度講，要逐步建立全過程成本定價機制，全方位的成本公開與監(jiān)審，重視節(jié)水型、累進制水價制度。供水企業(yè)在日常經營管理中，要樹立水價全成本預算及分析控制理念。持續(xù)改進服務及建設營運水平，增強公眾知情權，為政府部門建立動態(tài)的水價調整機制做好準備。水價改革一定要從人民的“三感”出發(fā)。

傅濤強調，水價承載著供水服務的價值，供水價格管理首先要保障區(qū)域范圍內的供水用水安全，推動實現(xiàn)供水服務的充分化、均等化，滿足人民日益增長的美好生活需要，同時也要能夠保障供水企業(yè)良性運轉、健康可持續(xù)發(fā)展。