【摘要】建設(shè)單位與施工單位之間因工程價款或結(jié)算等糾紛，施工單位拒不提交竣工驗(yàn)收資料或者拒不配合竣工驗(yàn)收及備案，進(jìn)而影響產(chǎn)權(quán)登記的辦理，特別是房地產(chǎn)項目將直接損害業(yè)主的合法權(quán)益，造成社會不穩(wěn)定的事件的發(fā)生。為了妥善解決這類糾紛，化解矛盾，維護(hù)各方合法權(quán)益和社會穩(wěn)定，本所在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，就施工單位拒不配合竣工驗(yàn)收及備案涉及有關(guān)問題進(jìn)行如下法律分析。

一、我國現(xiàn)行法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定的梳理

圍繞建設(shè)工程施工實(shí)務(wù)，施工單位不配合竣工驗(yàn)收備案主要表現(xiàn)為：不在竣工驗(yàn)收備案表上蓋章或者不配合移交竣工技術(shù)檔案資料，少數(shù)也存在不移交工程實(shí)體的情況。針對前述列舉之情形，有必要對現(xiàn)行法律體系中“竣工驗(yàn)收”和“竣工驗(yàn)收備案”的具體規(guī)定進(jìn)行全面梳理，具體涉及相關(guān)法律法規(guī)包括：

（一）有關(guān)“竣工驗(yàn)收”的相關(guān)規(guī)定

《中華人民共和國合同法》第二百七十九條第二款：“ 建設(shè)工程竣工經(jīng)驗(yàn)收合格后，方可交付使用；未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，不得交付使用?！?/p>

《中華人民共和國建筑法》第六十一條第一款規(guī)定：“交付竣工驗(yàn)收的建筑工程，必須符合規(guī)定的建筑工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，有完整的工程技術(shù)經(jīng)濟(jì)資料和經(jīng)簽署的工程保修書，并具備國家規(guī)定的其他竣工條件。”

《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第十六條規(guī)定：“建設(shè)單位收到建設(shè)工程竣工報告后，應(yīng)當(dāng)組織設(shè)計、施工、工程監(jiān)理等有關(guān)單位進(jìn)行竣工驗(yàn)收。建設(shè)工程竣工驗(yàn)收應(yīng)當(dāng)具備下列條件：……(二)有完整的技術(shù)檔案和施工管理資料；(三)有工程使用的主要建筑材料、建筑物配件和設(shè)備的進(jìn)場試驗(yàn)報告；……”。

第二十九條規(guī)定：“施工單位必須按照工程設(shè)計要求、施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同約定，對建筑材料、建筑物配件、設(shè)備和商品混凝土進(jìn)行檢驗(yàn)，檢驗(yàn)應(yīng)當(dāng)有書面記錄和專人簽字；未經(jīng)檢驗(yàn)或者檢驗(yàn)不合格的，不得使用?！?/p>

（二）有關(guān)“竣工驗(yàn)收備案”的相關(guān)規(guī)定

《房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗(yàn)收備理辦法》第四條規(guī)定：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自工程竣工驗(yàn)收合格之日起15日內(nèi)，依照本辦法規(guī)定，向工程所在地的縣級以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門備案?！蓖瑫r該辦法第五條規(guī)定，“建設(shè)單位辦理工程竣工驗(yàn)收備案應(yīng)當(dāng)提交下列文件：(一)工程竣工驗(yàn)收備案表；(二)工程竣工驗(yàn)收報告。竣工驗(yàn)收報告應(yīng)當(dāng)包括工程報建日期，施工許可證號，施工圖設(shè)計文件審查意見，勘察、設(shè)計、施工、工程監(jiān)理等單位分別簽署的質(zhì)量合格文件及驗(yàn)收人員簽署的竣工驗(yàn)收原始文件，市政基礎(chǔ)設(shè)施的有關(guān)質(zhì)量檢測和功能性試驗(yàn)資料以及備案機(jī)關(guān)認(rèn)為需要提供的有關(guān)資料；(三)法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由規(guī)劃、公安消防、環(huán)保等部門出具的認(rèn)可文件或者準(zhǔn)許使用文件；(四)施工單位簽署的工程質(zhì)量保修書；(五)法規(guī)、規(guī)章規(guī)定必須提供的其他文件。

（三）有關(guān)“竣工驗(yàn)收”與“竣工驗(yàn)收備案”二者之間的聯(lián)系與區(qū)別

綜合上述法律規(guī)定，“竣工驗(yàn)收”通常是指建筑行業(yè)所說的在五方（即建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理單位）參與下，根據(jù)國家頒發(fā)的驗(yàn)收規(guī)范和合同約定進(jìn)行檢查、評定活動，也是《建筑法》《合同法》《建設(shè)工程管理條例》等法律法規(guī)規(guī)定的工程交付使用條件；“竣工驗(yàn)收備案”是指竣工驗(yàn)收后，建設(shè)單位還應(yīng)提交規(guī)劃驗(yàn)收、環(huán)保驗(yàn)收、消防驗(yàn)收、防雷設(shè)計驗(yàn)收、人防工程驗(yàn)收等合格資料才能取得政府建設(shè)行政主管部門的備案手續(xù)。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)住宅工程質(zhì)量管理的若干意見》（建質(zhì)【2004】18號）第3.4條規(guī)定“各地建設(shè)行政主管部門要加強(qiáng)對住宅工程竣工驗(yàn)收備案工作的管理，將竣工驗(yàn)收備案情況及時向社會公布，…住宅工程經(jīng)竣工驗(yàn)收備案后，方可辦理產(chǎn)權(quán)證”。這是許多開發(fā)商極其重視竣工驗(yàn)收備案的原因所在，亦是施工單位向建設(shè)單位主張工程欠款的最后“關(guān)卡”。由此，圍繞是否配合辦理竣工驗(yàn)收及備案手續(xù)，引發(fā)了建設(shè)單位與施工單位之間尖銳的沖突。

二、根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，交付技術(shù)檔案、配合竣工驗(yàn)收及備案是施工單位的法定義務(wù)及合同義務(wù)

根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第十六條二款、第四十九條第一款以及《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗(yàn)收備案管理辦法》第五條相關(guān)規(guī)定，盡管建設(shè)單位是組織竣工驗(yàn)收、辦理竣工驗(yàn)收備案的責(zé)任主體，但竣工驗(yàn)收及辦理工程竣工驗(yàn)收備案應(yīng)當(dāng)提交的文件中，部分文件需要施工單位簽署或者提供，例如：技術(shù)檔案和施工管理資料、工程使用的主要建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備的進(jìn)場試驗(yàn)報告、施工單位簽署的質(zhì)量合格文件和工程保修書等。根據(jù)《合同法》第六十條第二款“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵循誠實(shí)信用原則，根據(jù)合同的性質(zhì)、目的和交易習(xí)慣履行通知、協(xié)助、保密等義務(wù)”之規(guī)定，配合竣工驗(yàn)收備案也是施工單位的法定義務(wù)和合同義務(wù)，施工單位應(yīng)當(dāng)履行此協(xié)助義務(wù)，即基于相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和建設(shè)行政主管部門的要求，提交相應(yīng)的竣工驗(yàn)收資料、配合發(fā)包人完成竣工驗(yàn)收及備案相關(guān)手續(xù)，施工單位的此項義務(wù)，并不因建設(shè)單位未經(jīng)驗(yàn)收擅自使用工程而免除。在實(shí)踐中，施工單位往往以不配合辦理竣工驗(yàn)收及備案為手段，要求建設(shè)單位支付工程款的情形較為常見，站在施工單位角度出發(fā)，其認(rèn)為配合辦理竣工驗(yàn)收及備案則將喪失解決問題的優(yōu)勢地位和主動權(quán)，這也是施工單位拒不配合辦理竣工驗(yàn)收及備案手續(xù)根本原因所在。

三、施工單位不配合竣工驗(yàn)收及備案的法律后果即責(zé)任承擔(dān)問題

如前所述，組織竣工驗(yàn)收備案是建設(shè)單位的法定義務(wù)，同樣，配合竣工驗(yàn)收備案也是各參建單位包括施工單位的法定義務(wù)和合同義務(wù)。無論《中華人民共和國建筑法》，抑或《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》等行政管理法規(guī)法規(guī)中，對違反竣工驗(yàn)收相關(guān)規(guī)范的法律后果，僅僅規(guī)定了建設(shè)單位的行政法律責(zé)任，并沒有明確規(guī)定施工單位拒不配合竣工驗(yàn)收備案如何處理及其法律責(zé)任，根據(jù)行政機(jī)關(guān)要遵守的“法無明文規(guī)定不可為”的基本原則，這使得政府建設(shè)行政主管部門無法通過行政手段介入解決這一問題，當(dāng)然這也是工程竣工驗(yàn)收備案制度在設(shè)計時存在的一定缺陷。

從《建設(shè)工程施工合同》約定來看，建設(shè)單位在合同中大都約定施工單位在竣工驗(yàn)收合格后，有配合辦理竣工驗(yàn)收備案、并交付技術(shù)檔案施工資料的義務(wù)，且施工單位不得以結(jié)算辦理和款項支付有異議為由不履行此義務(wù)。施工單位在依約完成施工任務(wù)的同時，尚負(fù)有配合辦理竣工驗(yàn)收備案、交付相關(guān)施工資料的附隨義務(wù)。在司法實(shí)踐中，不少法院對建設(shè)單位提出的要求施工單位履行交付相關(guān)技術(shù)資料的訴求予以支持。如遼寧省高院審理的大連博源建設(shè)集團(tuán)有限公司與大連金山運(yùn)輸有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛一案（案號：【2006】遼民終815號），大連市中院一審判決第三項判令“博源公司于本判決發(fā)生法律效力后十日內(nèi)將其施工期間的根據(jù)GB/T50328-2014建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范中要求施工方提供的建筑工程文件提交給金山公司”。該案業(yè)經(jīng)遼寧省高院終審維持原判。另外，如雙方在建設(shè)工程施工合同中就施工單位不配合竣工驗(yàn)收備案及/或移交技術(shù)資料約定了違約責(zé)任，則此約定是合法有效的。建設(shè)單位據(jù)此亦可向施工單位主張違約責(zé)任。

綜上，施工單位不配合竣工驗(yàn)收備案手續(xù)、拒不移交竣工檔案，在目前法律體系中尚不能追究行政責(zé)任，建設(shè)單位只能在合同中對此行為約定詳細(xì)的違約責(zé)任條款，從而強(qiáng)化和敦促施工單位積極配合竣工驗(yàn)收及備案手續(xù)。

四、施工單位不配合竣工驗(yàn)收及備案的救濟(jì)路徑

1.如前所述，由于我國目前尚無法律法規(guī)對施工單位不配合竣工驗(yàn)收及備案問題提供處理依據(jù)，通過訴訟途徑成為建設(shè)單位萬般無奈的選擇之舉，即要求法院判令施工單位移交技術(shù)資料并配合辦理竣工驗(yàn)收備案作為訴訟請求，但即便該訴求最終獲得司法支持，案件進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序，仍然存在法院強(qiáng)制施工單位提交驗(yàn)收材料并配合竣工驗(yàn)收及備案，而施工單位仍拒配合移交或配合竣工驗(yàn)收的局面，并且由于訴請及判決本身的不明確、不精準(zhǔn)等諸多原因，判決本身不具有可執(zhí)行性，極大程度上亦挑戰(zhàn)司法權(quán)威，換言之，啟動司法途徑解決這一問題仍然存在很大難度。江蘇省蘇州市中院在執(zhí)行昆山市超華投資發(fā)展有限公司（原告）與中國建筑工程總公司、中國建筑股份有限公司（被告）建設(shè)工程施工合同糾紛案（案號：【2018】蘇05執(zhí)復(fù)109號），在施工單位僅交付部分竣工圖紙、給排水竣工圖及建筑給排水資料，仍不能滿足工程備案目的實(shí)現(xiàn)情況下，執(zhí)行法院向昆山市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局發(fā)出協(xié)助執(zhí)行通知書，要求其協(xié)助法院向原告提供二被告的工程資料并通過專項驗(yàn)收及竣工備案。后原告向昆山市建設(shè)工程質(zhì)量檢測中心支付房屋鑒定檢測費(fèi)823500元，向昆山市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局交付房屋鑒定費(fèi)352764元。2012年6月20日，昆山市房屋安全鑒定站針對該項目出具了鑒定報告，從而取代（2010）昆民初字第4380號民事判決書要求兩被告交付的工程竣工備案資料。2012年6月29日，涉案工程通過竣工備案驗(yàn)收。2012年7月，原告取得了涉案工程的房屋所有權(quán)證及土地使用權(quán)證。在上述案件執(zhí)行過程中，政府建設(shè)行政主管部門以鑒定材料代替工程竣工驗(yàn)收資料完成備案的作法，未經(jīng)法院生效法律文書所確定，其合法性有待商榷。如由法院通過司法審查、司法認(rèn)定認(rèn)定的方式，委托第三次檢測鑒定機(jī)構(gòu)中立進(jìn)行檢測，相對而言更具有說服力，法律風(fēng)險亦相對小。

2.經(jīng)調(diào)研，如東莞市出臺的《東莞市建設(shè)局關(guān)于工程竣工驗(yàn)收備案糾紛的處理辦法》，對處理施工單位不配合竣工驗(yàn)收及備案問題具有一定的參考價值。其中第三條規(guī)定對因甲、乙雙方爭議造成不能辦理竣工驗(yàn)收備案的，采取以下辦法處理：

（一）由建設(shè)單位提交擔(dān)保金額為有爭議部分造價的以施工單位為受益人的支付擔(dān)保（銀行不可撤銷保函），保函有效期至雙方糾紛處理完畢，并簽訂解除擔(dān)保手續(xù)，或法院判決執(zhí)行完畢。保函由調(diào)解機(jī)構(gòu)收存。

（二）調(diào)解機(jī)構(gòu)收到保函后5日內(nèi)，施工單位必須提交全部竣工驗(yàn)收資料，并配合建設(shè)單位完成工程竣工驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收備案。對無爭議部分結(jié)算，建設(shè)單位必須在竣工驗(yàn)收備案前支付給施工單位。

（三）施工單位拒不提交有關(guān)竣工驗(yàn)收資料的，建設(shè)單位可以委托有司法鑒定資格的鑒定機(jī)構(gòu)出具房屋建筑安全性鑒定報告。以安全性鑒定報告代替竣工驗(yàn)收報告辦理竣工驗(yàn)收備案。

綜上，在施工單位不配合進(jìn)行竣工驗(yàn)收及備案時，允許建設(shè)單位或法院聘請有資質(zhì)的質(zhì)量鑒定單位對項目進(jìn)行鑒定，如項目質(zhì)量合格的，則建設(shè)行政部門應(yīng)依此結(jié)論辦理竣工備案。在法院已判決確認(rèn)工程質(zhì)量合格且要求施工單位配合驗(yàn)收和備案的情況下，如施工單位仍然不予配合的，也可嘗試允許建設(shè)單位以判決文書作為資料申請進(jìn)行備案。唯有在立法上完善施工單位配合竣工驗(yàn)收及備案的相關(guān)法律規(guī)定，為建設(shè)單位創(chuàng)設(shè)其他合法合理路徑，才能根本性解決此種情況下建設(shè)單位所面臨的尷尬困境

來源：遼寧展恒律師事務(wù)所