 《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》財辦金〔2017〕92號文，“二、嚴格新項目入庫標準。各級財政部門應認真落實相關法律法規(guī)及政策要求，對新申請納入項目管理庫的項目進行嚴格把關，優(yōu)先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目，確保入庫項目質量。存在下列情形之一的項目，不得入庫：未建立按效付費機制。包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制的；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內未連續(xù)、平滑支付，導致某一時期內財政支出壓力激增的；項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的?！?/span> “三、集中清理已入庫項目 （三）不符合規(guī)范運作要求。包括未按規(guī)定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的；采用建設-移交（BT）方式實施的；采購文件中設置歧視性條款、影響社會資本平等參與的；未按合同約定落實項目債權融資的；違反相關法律和政策規(guī)定，未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的?！?/span> 1、審慎開展政府付費類項目，這句話如何理解？一些政府付費類項目，通過“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責任，實際上都是由政府兜底項目風險。這種項目是不是以后入不了庫了？ 2、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第十六條給出的公式，類似于等額本金還款方式，前期付款少，后期付款逐年增多，這是不是不屬于平滑支付？ 3、建設成本不參與績效考核，是不是指的是可用性服務費不參與績效考核，如下列付費：實際支付可行性缺口補助額=可用性服務費×70%+（可用性服務費×30%+運營維護服務費）×績效調整系數(shù) 4、對已經(jīng)入項目管理庫的純政府付費項目，不滿足掛鉤30%的要求，分以下三種情況： （1）PPP合同已簽署，正處于建設期； （2）招標完成，但還未簽署合同； （3）“兩評一方案”均已完成并入了庫。 請問該分別采取什么補救措施？ 5、對銀行融資的影響，如項目收益權質押，是不是銀行有可能按上限不超過建設成本70%的額度給予貸款？資本金20%，有10%的資金缺口。 6、債務性資金充當資本金，該如何正確理解？如（1）基金公司入股參與PPP項目，穿透后它的資金也來源于銀行，這算不算債務性資金？（2）企業(yè)發(fā)行企業(yè)債充當資本金，是不是債務性資金？（3）政府和銀行成立的城市發(fā)展基金，該基金又以股權投資形式進入某融資平臺，該融資平臺用這部分資金用作了項目資本金，屬于債務性嗎？ 在回答上述問題之前，有必要對財辦金【2017】92號文（以下簡稱“92號文”）的出臺背景做一個簡介。92號文并非橫空出世，是新規(guī)而非新聞，財政部在今年就有所鋪墊，但出乎所有人意料的是，政策來的這么急、這么嚴。 兩次會議、三個講話：2017年8月10日，財政部副部長，史耀斌就曾在“進一步推進PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會上的講話”中就提出了PPP項目“四化”和“四線”的概念，所謂“四化”，指的是PPP項目中“支出責任固化”、“支出上限虛化”、“運營內容淡化”和“適用范圍泛化”；而“四線”則指的是在PPP項目中一是要“嚴控紅線”（守住財承10%的硬性約束指標），二是要“守住底線”（嚴禁變相舉債），三是要“搭好天線”（做好PPP項目統(tǒng)籌管理），四是要“明確界限”（明確區(qū)分PPP項目與純商業(yè)項目、純建設項目）。在這一次可以說是財政部內部講話中，92號文的基本精神和部分內容都能找到，但并未得到廣泛宣傳。 2017年11月1日，第三屆中國PPP融資論壇在上海召開，財政部副部長史耀斌出席論壇并致辭，在這份兩千多字的致辭中，與PPP項目監(jiān)管有關的內容占了近一半的字數(shù)，并提出了規(guī)范管理、嚴格監(jiān)管的五個措施：一是嚴守底線，狠抓規(guī)范管理；二是細化措施，嚴格風險控制；三是把住關口，系統(tǒng)優(yōu)化管理；四是用好新科技，提升透明度建設；五是全面實施績效管理，提高經(jīng)濟運行質量。 財政部金融司司長、PPP工作領導小組辦公室主任王毅在第三屆中國PPP融資論壇上做了主旨演講，提出了四個轉變的概念，第一，從單純關注項目落地數(shù)量，向關注項目規(guī)范性轉變；第二，從重視增量項目，向更加重視存量項目轉變；第三，從關注短期效益，向關注中長期效益轉變；第四，在力所能及的情況下，更好地推動我國企業(yè)以PPP模式“走出去”，支持“一帶一路”發(fā)展。這些內容都在92號文中有所體現(xiàn)和反映。 總而言之，此次92號文并非無的放矢，許多答案也可從上述的“兩次會議、三個講話”中獲取。針對貴司提出的具體問題，逐一回答如下: 
對于審慎開展政府付費類項目，可以參照史耀斌副部長在財政部PPP項目內部工作座談會中的講話，即“要審慎開展完全政府付費的項目。對于不包含運營內容、無績效考核機制、社會資本不實際承擔項目建設運營風險的項目，不得安排財政資金”。據(jù)此，審慎開展政府付費類項目，可從兩個方面理解，一個是項目選擇方面，純粹的政府付費類項目數(shù)量將會大幅下降，且要求項目具有運營內容；二是在項目設計上，要具有績效考核機制，并要求社會資本承擔項目建設運營風險。 對于采用“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”的政府付費類項目，未來已基本沒有入庫可能性，92號文中也明確提到，未來入庫項目中不能再出現(xiàn)項目建設成本不納入績效考核的情況。
4、對已經(jīng)入項目管理庫的純政府付費項目，不滿足掛鉤30%的要求，分以下三種情況： （1）PPP合同已簽署，正處于建設期； （2）招標完成，但還未簽署合同； （3）“兩評一方案”均已完成并入了庫。 請問該分別采取什么補救措施？
6、債務性資金充當資本金，該如何正確理解？ 如（1）基金公司入股參與PPP項目，穿透后它的資金也來源于銀行，這算不算債務性資金？ （2）企業(yè)發(fā)行企業(yè)債充當資本金，是不是債務性資金？ （3）政府和銀行成立的城市發(fā)展基金，該基金又以股權投資形式進入某融資平臺，該融資平臺用這部分資金用作了項目資本金，屬于債務性嗎？ 
首先要理解債務性資金和自有資金的概念：債務性資金指的是企業(yè)在金融市場上通過負債方式從資金提供者那里取得的資金，又稱借入資金；與其相對的概念就是自有資金，即指企業(yè)為進行生產(chǎn)經(jīng)營活動所經(jīng)常持有，可以自行支配使用并毋須償還的那部分資金。 其次要明確財政部對于資本金穿透的態(tài)度，這一點可以從財政部王毅司長在第三屆中國PPP融資論壇中的發(fā)言中看到，即“任何投資項目、任何金融活動，自己要投入一定的自有資金，再進行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運營。二是要加大信息披露力度。信息透明是最好的規(guī)范?！?/span> 據(jù)上： 1）公共性基金作為PPP項目資本金在未來的可能性微乎其微，且基金公司若想入股項目公司，也可能會被限制只能在競爭性方式選擇社會資本環(huán)節(jié)中作為聯(lián)合體入股項目公司（前基金進入模式）；而目前的中基金進入模式（選定社會資本后在項目公司組建階段引入基金）和后基金進入模式（項目公司組建完成后的股權轉讓階段）將會被限制。 需要明確的是，基金穿透后的資金來源并不一定都是來自銀行。PPP產(chǎn)業(yè)基金依據(jù)其設立主體的不同，也分為不同的種類。目前我國的PPP產(chǎn)業(yè)基金主要分為三類，一是政府主導的PPP產(chǎn)業(yè)基金；二是由金融機構主導的PPP產(chǎn)業(yè)基金；三是由社會企業(yè)主導的PPP產(chǎn)業(yè)基金。對于前兩者，已大概率不能再作為PPP項目的資本金了，而后者即便可以作為項目資本金，但仍要求企業(yè)拿出大部分自有資金作為項目資本金，相信后續(xù)的具體規(guī)定也會不斷出臺。 2）企業(yè)發(fā)行的企業(yè)債屬于債務資金的一種，目前看來是不能再繼續(xù)作為PPP項目的資本金了。 3）對于第三種路徑而言，在當前的政策背景下，已基本沒有可能。即便是通過這種股權投資的模式，也洗脫不了用公共性基金為PPP項目墊付資本金的嫌疑。
精彩回顧 ◎【建緯觀點】《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》（征求意見稿）修改意見——第一章 總則（一～三條） ◎【建緯觀點】《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》（征求意見稿）修改意見 （一）整體修訂建議 ◎【建緯觀點】PPP實務——政府方關注問題與社會資本方關注問題選答（下） ◎【建緯觀點】PPP實務——政府方關注問題與社會資本方關注問題選答（上） ◎【建緯觀點】園區(qū)開發(fā)PPP項目案例分析及從產(chǎn)業(yè)園區(qū)到特色小鎮(zhèn)的轉變 |
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