1 基本概念及說(shuō)明

1.1城鎮(zhèn)開發(fā)邊界  

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是在國(guó)土空間規(guī)劃中劃定的，一定時(shí)期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)，完善城鎮(zhèn)功能、提升空間品質(zhì)的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)可分為城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)(空間關(guān)系詳見圖1)。城市、建制鎮(zhèn)應(yīng)劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

1.2城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)

根據(jù)規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，為滿足城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活需要，劃定的一定時(shí)期內(nèi)允許開展城鎮(zhèn)開發(fā)和集中建設(shè)的地域空間。

1.3城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)

為應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的不確定性，在城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)外劃定的，在滿足特定條件下方可進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)和集中建設(shè)的地域空間。

在不突破規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的前提下，城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局可在城鎮(zhèn)彈性發(fā)展范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)相應(yīng)核減城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)用地規(guī)模。

1.4特別用途區(qū)

為完善城鎮(zhèn)功能，提升人居環(huán)境品質(zhì)，保持城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的完整性，根據(jù)規(guī)劃管理需劃入開發(fā)邊界內(nèi)的重點(diǎn)地區(qū)，主要包括與城鎮(zhèn)關(guān)聯(lián)密切的生態(tài)涵養(yǎng)、休閑游憩、防護(hù)隔離、自然和歷史文化保護(hù)等地域空間。

特別用途區(qū)原則上禁止任何城鎮(zhèn)集中建設(shè)行為，實(shí)施建設(shè)用地總量控制，原則上不得新增除市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)修復(fù)工程、必要的配套及游憩設(shè)施外的其他城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

圖1 空間關(guān)系示意圖

2 總體要求

2.1 劃定原則

一是堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、安全優(yōu)先，以“雙評(píng)價(jià)”為基礎(chǔ)，優(yōu)先劃定森林、河流、湖泊、山川等不能進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的范圍，統(tǒng)籌劃定“三條控制線”；

二是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界形態(tài)盡可能完整，充分利用現(xiàn)狀各類邊界；

三是為未來(lái)發(fā)展留有空間，強(qiáng)化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界對(duì)開發(fā)建設(shè)行為的剛性約束作用，同時(shí)也要考慮城鎮(zhèn)未來(lái)發(fā)展的不確定性，適當(dāng)增加布局彈性；

四是因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展水平和階段特征，兼顧近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

2.2 劃定層次

市級(jí)總規(guī)應(yīng)依照上位國(guó)土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)定位、規(guī)模指標(biāo)等控制性要求，結(jié)合地方發(fā)展實(shí)際，劃定市轄區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界；統(tǒng)籌提出縣人民政府所在鎮(zhèn)（街道）、各類開發(fā)區(qū)的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界指導(dǎo)方案。縣級(jí)總規(guī)應(yīng)依據(jù)市級(jí)總規(guī)的指導(dǎo)方案，劃定縣域范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，包括縣人民政府所在鎮(zhèn)（街道）、其他建制鎮(zhèn)、各類開發(fā)區(qū)等。

按照“自上而下、上下聯(lián)動(dòng)”的組織方式，同步推進(jìn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作，整合形成城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“一張圖”。

2.3 規(guī)劃期限

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界期限與國(guó)土空間總體規(guī)劃相一致。特大、超大城市以及資源環(huán)境超載的城鎮(zhèn)，要?jiǎng)澏ㄓ谰眯蚤_發(fā)邊界。

2.4 調(diào)整和勘誤

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以及特別用途區(qū)原則上不得調(diào)整。因國(guó)家重大戰(zhàn)略調(diào)整、國(guó)家重大項(xiàng)目建設(shè)、行政區(qū)劃調(diào)整等確需調(diào)整的，按國(guó)土空間規(guī)劃修改程序進(jìn)行。規(guī)劃實(shí)施中因地形差異、用地勘界、產(chǎn)權(quán)范圍界定、比例尺銜接等情況需要局部勘誤的，由市級(jí)自然資源主管部門認(rèn)定后，不視為邊界調(diào)整。

3 劃定技術(shù)流程

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定一般包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集、開展評(píng)價(jià)研究、邊界初劃、方案協(xié)調(diào)、邊界劃定入庫(kù)等5個(gè)環(huán)節(jié)。

3.1 邊界初劃

3.1.1城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)。結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展定位和空間格局，依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃中確定的規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，將規(guī)劃集中連片、規(guī)模較大、形態(tài)規(guī)整的地域確定為城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)。現(xiàn)狀建成區(qū)，規(guī)劃集中連片的城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)和城中村、城邊村，依法合規(guī)設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)，國(guó)家、省、市確定的重大建設(shè)項(xiàng)目用地等應(yīng)劃入城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)。城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展應(yīng)避讓地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)、蓄泄洪區(qū)等不適宜建設(shè)區(qū)域，不得違法違規(guī)侵占河道、湖面、灘地。

市級(jí)總規(guī)在市轄區(qū)劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，劃入城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)的規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地一般不少于市轄區(qū)規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模的80%?？h級(jí)總規(guī)按照市級(jí)總規(guī)提出的區(qū)縣指引要求劃定縣（區(qū)）域的全部城鎮(zhèn)開發(fā)邊界后，以縣（區(qū)）為統(tǒng)計(jì)單元，劃入城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)的規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地一般應(yīng)不少于縣（區(qū)）域規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模的90%。

3.1.2城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)。在與城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)充分銜接、關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上，合理劃定城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)，做到規(guī)模適度、設(shè)施支撐可行。城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)面積原則上不超過(guò)城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)面積的15%，其中300萬(wàn)人至500萬(wàn)人城市的城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)面積原則上不超過(guò)城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)面積的8%，特大城市、超大城市或收縮城鎮(zhèn)及人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地顯著超標(biāo)的城鎮(zhèn)，應(yīng)在8%基礎(chǔ)上進(jìn)一步收緊彈性發(fā)展區(qū)所占比例（具體比例詳見表1）。

表1城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)面積占比建議

3.1.3特別用途區(qū)。根據(jù)地方實(shí)際，特別用途區(qū)應(yīng)包括對(duì)城鎮(zhèn)功能和空間格局有重要影響、與城鎮(zhèn)空間聯(lián)系密切的山體、河湖水系、生態(tài)濕地、風(fēng)景游憩空間、防護(hù)隔離空間、農(nóng)業(yè)景觀、古跡遺址等地域空間。同時(shí)，對(duì)于影響城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，在規(guī)劃期內(nèi)不進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)、也不改變現(xiàn)狀的空間，可以以林地、草地或濕地等形態(tài)，一并劃入特別用途區(qū)予以嚴(yán)格管控。特別用途區(qū)應(yīng)做好與城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)的藍(lán)綠空間銜接，形成完整的城鎮(zhèn)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系。對(duì)于開發(fā)邊界圍合面積超過(guò)城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)面積1.5倍的，對(duì)其合理性及必要性應(yīng)當(dāng)予以特殊說(shuō)明。

3.2 方案協(xié)調(diào)

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界應(yīng)盡可能避讓生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田。出于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界完整性及特殊地形條件約束的考慮，對(duì)于無(wú)法調(diào)整的零散分布生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田，可以“開天窗”形式不計(jì)入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積，并按照生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田的保護(hù)要求進(jìn)行管理。

3.3 劃定入庫(kù)

3.3.1 明晰邊界。盡量利用國(guó)家有關(guān)基礎(chǔ)調(diào)查明確的邊界、各類地理邊界線、行政管轄邊界等界線，將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界落到實(shí)地，做到清晰可辨、便于管理。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界由一條或多條連續(xù)閉合線組成，單一閉合線圍合面積原則上不小于30公頃。

3.3.2 上圖入庫(kù)。劃定成果矢量數(shù)據(jù)采用2000國(guó)家大地坐標(biāo)系和1985國(guó)家高程基準(zhǔn)，在“三調(diào)”成果基礎(chǔ)上，結(jié)合高分辨率衛(wèi)星遙感影像圖、地形圖等基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)，作為國(guó)土空間規(guī)劃成果一同匯交入庫(kù)。