理性與韌性：破解檢察官業(yè)績考評之難

焦成千

　　難在何處：檢察官業(yè)績考評之難的癥結(jié)

　　2020年3月，最高檢啟動檢察官業(yè)績考評，4月在上海、江蘇、山東、吉林四省市試點，5月全面推開，速度之快前所未有。在推進過程中，遇到的困難也逐步呈現(xiàn)，“等、靠、抄、拖”一定程度上存在。檢察官業(yè)績考評之難的癥結(jié)在于：

　　一是考評是世界性難題。以美國為例，從格蘭特總統(tǒng)建立文官事務(wù)委員會開始，對公務(wù)人員的績效考評經(jīng)歷了長期的探索，考評計劃多次失敗，如1958年調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，99%的聯(lián)邦公務(wù)人員都被評為“滿意”，使考評形同虛設(shè)。后來美國對公務(wù)人員考評趨向標準化、計劃化和目標化、考核公開化，但仍存在難以解決官僚主義的問題，多數(shù)機關(guān)未能充分發(fā)揮現(xiàn)行考評制度應(yīng)有的效能。20世紀80年代中期，美國“對績效考評的興趣似乎有點衰退，因為考評逐漸被認為不能為決策提供有意義的支持”。

　　二是傳統(tǒng)思想文化的沖突。檢察官辦案責任制改變了長期以來的“三級審批”制，實行“誰辦案誰負責，誰決定誰負責”，強化了檢察官個體的責任。作為檢察官辦案責任制的配套改革，檢察官業(yè)績考評引導檢察官提升辦案質(zhì)量、效率和效果，獎優(yōu)罰劣，業(yè)績考評結(jié)果與檢察官個人晉職晉級、績效獎金掛鉤。而中國傳統(tǒng)文化講究“中庸之道”“和為貴”，講究禮尚往來，恥于斤斤計較，公然為自己爭利益的言行為人所不齒。中國傳統(tǒng)思想文化中的消極因素，成為檢察官業(yè)績考評“基礎(chǔ)性”思想障礙。

　　三是檢察權(quán)的特殊性加重考評難度。許多研究者認為，西方檢察官同樣有業(yè)績考評。如有研究者提出，美國檢察官績效考評內(nèi)容包括工作數(shù)量、工作質(zhì)量和工作適應(yīng)力，考評結(jié)果分為優(yōu)異、滿意、不滿意等不同等級，考評結(jié)果與榮譽、獎金、休假等獎勵掛鉤。張鴻巍教授在《美國檢察制度研究》（第三版）第九章“檢察官制度”中，專門介紹了“檢察官績效制度”，但也只是講到檢察官的工作量不斷增長，并未真正涉及“績效考評”問題。我國檢察權(quán)復合性的特征，對檢察官業(yè)績考評更具特殊性和復雜性。長期以來，檢察機關(guān)對檢察官個體的業(yè)績考評，主要是依照公務(wù)員考核辦法，對檢察官的“德、能、勤、績、廉”進行考評，很難體現(xiàn)檢察權(quán)的屬性和檢察官個人的業(yè)績。實踐中，靠投票評優(yōu)晉級司空見慣。在無成功經(jīng)驗可資借鑒情況下，檢察官業(yè)績考評必然要經(jīng)歷較長的探索過程。

　　四是檢察管理基礎(chǔ)薄弱。檢察官業(yè)績考評是檢察管理的重要組成部分。檢察機關(guān)恢復重建40多年，檢察管理隨著檢察制度的完善而逐步加強。案件管理經(jīng)過十幾年的探索，逐步實現(xiàn)了規(guī)范化、智能化。隨著修訂后的人民檢察院組織法、檢察官法施行，檢察管理步入法治化軌道。近年來，司法體制改革全面推進，員額制、辦案責任制、檢察人員分類管理等新制度建立，為檢察管理提出一系列新的課題。建立在檢察管理薄弱基礎(chǔ)上的檢察官業(yè)績考評，不可避免會遇到陳舊的管理理念，行政化管理模式，相對低下的管理效率，長期形成的“有制度無管理”等問題。

　　五是司法體制改革疊加難以適應(yīng)。新一輪司法體制改革以來，檢察機關(guān)經(jīng)歷了司法機關(guān)人財物省級統(tǒng)管、員額制、辦案責任制、自偵職能轉(zhuǎn)隸、內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，還有以審判為中心的訴訟制度改革、認罪認罰從寬制度改革等。很多檢察人員包括檢察官在思想觀念、司法能力和心理準備等方面短時間內(nèi)還難以完全適應(yīng)。檢察官業(yè)績考評是一項更加艱巨、更深層次的改革，加劇了上述矛盾。

　　六是有的檢察官特別是領(lǐng)導干部動力不足。一些檢察官習慣于傳統(tǒng)的“大鍋飯”辦案考核方式，怕新的檢察官業(yè)績考評暴露其能力缺陷。有的領(lǐng)導干部存在“怕變拒新”思想，習慣于長期以來的行政化的檢察管理方式，怕考評比出高低引發(fā)矛盾，怕考評打亂“一團和氣”的平衡，怕考評得不到群眾支持等。有的甚至認為當太平官最好是“不變”，對檢察官業(yè)績考評存在一定的畏難甚至是抵觸情緒。何況檢察官業(yè)績考評，考評的是包括入額的檢察長、副檢察長在內(nèi)的所有檢察官，少數(shù)“掛名辦案”的領(lǐng)導干部擔心經(jīng)不起考評。不解決檢察官特別是檢察機關(guān)領(lǐng)導干部動力不足、推進不力的問題，檢察官業(yè)績考評不但難以落地生根，而且難以取得預期成效。

　　路在何方：破解檢察官業(yè)績考評難題的選擇

　　檢察官業(yè)績考評的推進和發(fā)展，是不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程。當前要著重在以下五個方面下功夫：

　　一是轉(zhuǎn)變理念。首先，對檢察機關(guān)各級領(lǐng)導干部來說，轉(zhuǎn)變理念，在行動上與最高檢和上級院的決策部署保持一致，是講政治的具體體現(xiàn)。理念轉(zhuǎn)變雖然看不見、摸不著，但總能體現(xiàn)到行動中。對于只說不動或在行動上南轅北轍的領(lǐng)導干部，上級檢察機關(guān)要在強化理念引領(lǐng)的同時，堅決糾正其行為。在強化理念引領(lǐng)和執(zhí)行力的壓力下，領(lǐng)導干部的理念會逐步改變。其次，理念轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)是深刻理解和把握最高檢關(guān)于檢察官業(yè)績考評的精神內(nèi)涵。檢察官業(yè)績考評的主要內(nèi)容是檢察官辦理案件和其他檢察業(yè)務(wù)的質(zhì)量、效率和效果。檢察官業(yè)績考評指標及計分規(guī)則，是為更好地聚焦為大局服務(wù)、為人民司法，將對檢察官依法履職的要求，通過指標化評價、量化評分的方式落實到每一個檢察院、每一個辦案部門、每一個辦案組和每一名檢察官。對超出或者沒有列入檢察官崗位說明書、司法辦案清單的工作，不屬于檢察官業(yè)績考評范圍。再次，要在干中轉(zhuǎn)變理念。檢察官業(yè)績考評是一場“硬仗”，現(xiàn)在沖鋒號已經(jīng)吹響，不能坐等理念轉(zhuǎn)變了再去落實，而是要在轉(zhuǎn)變理念中干，在干中轉(zhuǎn)變理念。這也符合“實踐——認識——再實踐——再認識”的認識規(guī)律。要解決好一些基層院領(lǐng)導干部“不變也不干”的問題，關(guān)鍵要靠上級院的領(lǐng)導力和執(zhí)行力。對于“既不變也不干”的領(lǐng)導干部，“不換思想就換人”，改變干與不干一個樣、干好干壞沒區(qū)別的問題。最后，理念轉(zhuǎn)變將貫穿檢察官業(yè)績考評的始終。檢察官業(yè)績考評是動態(tài)的過程，我們對檢察官業(yè)績考評的認識和實踐也在逐步深化。理念轉(zhuǎn)變是一個長期的過程，不可能一朝一夕就解決問題，更不可能一勞永逸。

　　二是檢察長強力推進。檢察官業(yè)績考評是一項全新的任務(wù)，落實難度大。在檢察工作實踐中，一些基層檢察院，不論大事小事，檢察長不直接抓就可能落空。檢察官業(yè)績考評，考驗的是各級院檢察長的執(zhí)行力。各級院檢察長只要有抓住不放、一抓到底的執(zhí)行力，就不愁檢察官業(yè)績考評不落實。

　　三是檢察人員積極參與。檢察官是檢察職責的承擔者，是檢察事業(yè)發(fā)展的“主人”。檢察官業(yè)績考評的成效，很大程度上取決于檢察官參與和支持的程度。首先，要把檢察官業(yè)績考評的理念、內(nèi)容、目標、概念、框架深植檢察官的心中。用培訓、研討等辦法使每名檢察官都對檢察官業(yè)績考評深刻理解、準確把握，對自己擔負的責任任務(wù)十分清楚。在了解、理解的基礎(chǔ)上才會自覺支持檢察官業(yè)績考評，主動投身其中。其次，要讓檢察官參與考評指標設(shè)定和業(yè)績考評實施的全過程。如果和業(yè)績考評利益相關(guān)的檢察官認為考評指標沒有意義、數(shù)據(jù)不真實或考評結(jié)果不可信，就會導致考評體系“看起來好看”，但失去了應(yīng)有的作用。要讓檢察官參與確定考評指標、考評指標賦分值、考評體系測試、考評體系論證、考評體系運行和考評指標調(diào)整，通過參與考評全過程，就其所關(guān)注的問題表達自己的意見。通過最大限度地汲取檢察官提出的意見和建議，才能使檢察官業(yè)績考評更合理更適用。因為尊重了檢察官的意見，考評指標設(shè)定更符合檢察官的意愿，更可能贏得檢察官的廣泛支持，減少執(zhí)行中的阻力。再次，檢察官在深度參與中不斷提升自我。成功的考評不是“抓住缺點”的體系，而是一個學習的系統(tǒng)，可以幫助鑒別、鞏固和改善有效的工作行為，修正和去除無效的工作行為。檢察官不但要參與考評指標制定，還要在考評中不斷提出修正意見和建議，分享業(yè)績考評的結(jié)果，提升自己的辦案能力。最后，其他檢察人員也要積極參與形成合力。檢察官辦案工作，離不開其他檢察人員的參與和配合，只有全員參與考評，才能理解檢察官業(yè)績考評的內(nèi)涵，明確辦案的方向，與承擔辦案責任的檢察官同向發(fā)力。

　　四是先粗后細、先易后難。檢察官業(yè)績考評是一項復雜的工程，需要循序漸進，也需要足夠的耐心。目前，檢察官業(yè)績考評指標設(shè)定存在兩個需要重視的問題：一個是指標過于細過于繁瑣，越往下指標越多越細，有的檢察官要面對幾十甚至上百項的考評，“考累”極重；另一個問題是一些“本地化”的考評項目設(shè)定過于原則和含糊，難以考量，主觀隨意性大。檢察官不是辦案的機械人，不能像現(xiàn)代化流水線上的機器人一樣精準地按照考評指標和細則設(shè)計好的指令辦案就行了。過細過繁瑣的指標和細則難以遵循，且容易因主觀隨意性消磨檢察官辦案的積極性和對考評的認同度。在檢察官業(yè)績考評初始階段，指標設(shè)定要按照“宜粗不宜細”的原則，制定出的指標和細則“寧可少些但要好些”，確保符合實際，有可操作性。經(jīng)過一個階段的運行，再對“過粗”的指標進行充實完善，由粗到細、由少到多。

　　五是改善考評環(huán)境。迪恩·R·斯彼德指出：“考評環(huán)境將很大程度上決定它的效力?？荚u的環(huán)境實際上比考評本身更為重要?！笨荚u環(huán)境包括外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境。黨委、政府和社會各界了解、理解和支持檢察官業(yè)績考評，將有助于這項改革的實行。檢察官業(yè)績考評在一定程度上也依賴于其他政法機關(guān)的改革。如公安機關(guān)刑事偵查水平提升，就會減少刑事案件退補，降低檢察官辦案的“案-件比”。就檢察機關(guān)內(nèi)部環(huán)境來說，一個檢察院領(lǐng)導班子團結(jié)有力，檢察長積極進取，富于創(chuàng)新精神，用人公正，檢察機關(guān)內(nèi)部就會形成開放、競爭、信任、誠實、合作的環(huán)境，有利于檢察官業(yè)績考評的實現(xiàn)。檢察機關(guān)特別是領(lǐng)導干部，要有常抓不懈、久久為功的韌勁，努力營造良好的環(huán)境。隨著考評環(huán)境的改善，檢察官業(yè)績考評也會逐步完善和發(fā)展。

　　風景何異：檢察官業(yè)績考評引發(fā)變革與挑戰(zhàn)

　　檢察官業(yè)績考評無異將引發(fā)一場深刻的變革，這種變革隨著檢察官業(yè)績考評深入推進將逐步呈現(xiàn)：一是檢察“核心”數(shù)據(jù)明顯向好。在考評指揮棒的激勵和壓力下，“案-件比”等各種檢察數(shù)據(jù)正向提升、反向下降的趨勢將更加明顯。二是檢察官辦案的“三個效果”顯現(xiàn)。由于檢察官業(yè)績考評指標設(shè)定是“三個效果”的量化，在一定意義上說，檢察官追求業(yè)績考評指標得分的最大化、最優(yōu)化，就意味著“三個效果”的提升。三是人民群眾滿意度提升。以提升案件效率來說，檢察官業(yè)績考評中以“案-件比”為核心的辦案效率的設(shè)定，檢察官辦案中無疑會自覺減少“兩退三延”，減少不必要的訴訟環(huán)節(jié)，讓案件當事人及其家屬、親友在最短的時間內(nèi)得到“公正的結(jié)果”。檢察官自覺提升辦案質(zhì)量，促進司法公正，同樣實現(xiàn)人民群眾的期待。以辦案為手段，以服務(wù)大局為導向的指標設(shè)定，增強了社會對檢察機關(guān)的滿意度。四是法律監(jiān)督職能強化。檢察職能的履行是以“案”的形式予以呈現(xiàn)的。檢察官業(yè)績考評，引領(lǐng)檢察官切實辦好“四大檢察”“十項業(yè)務(wù)”案件。特別是考評指標中更加突出公益訴訟、認罪認罰從寬制度適用的權(quán)重，檢察職能將進一步拓展，檢察機關(guān)社會影響力提升，檢察機關(guān)在國家治理體系中的職能作用充分體現(xiàn)。五是檢察官辦案能力提升。檢察官業(yè)績考評將打破長期以來形成的“大鍋飯”格局，“南郭先生”將無處藏身。檢察官業(yè)績考評得分低，可能一時無被淘汰之虞，但會形成能力危機，倒逼檢察官提升辦案能力。檢察官業(yè)績考評的激勵作用充分發(fā)揮，排名激勵、獎勵激勵、晉升激勵等，全方位激發(fā)檢察官的潛能。六是檢察官業(yè)績考評制度逐步完善，并形成獨特的檢察文化。檢察官業(yè)績考評經(jīng)過長期的實踐逐步調(diào)整完善，進而探索出一條遵循司法規(guī)律、檢察屬性，符合中國國情的檢察官業(yè)績考評之路。這不但會促進中國檢察制度更加完善，推動檢察事業(yè)發(fā)展，也可能形成制度優(yōu)勢，成為他國檢察官業(yè)績考評學習借鑒的樣板。七是促進檢察人的全面發(fā)展。隨著司法體制改革的不斷深化，檢察官業(yè)績考評體系逐步完善，檢察官主體地位突顯，檢察官職業(yè)的尊榮感強化，檢察官全面素質(zhì)、辦案能力提升。檢察官在追求自我價值與社會價值統(tǒng)一的實現(xiàn)過程中，不斷完善自我，走向新的境界。

　　當然，在期待檢察官業(yè)績考評引發(fā)的深刻變革和美好風景的同時，也應(yīng)該有客觀、冷靜和合理的預期。檢察官業(yè)績考評好比一臺高速運轉(zhuǎn)的現(xiàn)代化機器，每個操作人員的狀況和每一個環(huán)節(jié)、細節(jié)的失誤，都將生產(chǎn)出不合格產(chǎn)品，甚至可能導致整個系統(tǒng)失靈。

　　一是“過速考評”欲速則不達，需要有足夠的耐心和韌勁。事物發(fā)展有其從小到大、從弱到強的發(fā)展歷程。檢察官業(yè)績考評是一項復雜的系統(tǒng)工程，有其運行發(fā)展規(guī)律。在推進過程中，不可過于急促和草率。有的檢察院領(lǐng)導重視，動作快，檢察官業(yè)績考評推進順利；有的檢察院還處于“半睡半醒”狀態(tài)，簡單抄襲他院方案和考評指標，檢察官連業(yè)績考評是什么、怎么考評等都不清楚。從媒體報道上看，有的地方剛剛制定了考評指標，考評效果就“立竿見影”；有的地方檢察院為了降低“案-件比”，采取急功近利追求“短、平、快”的做法，這些現(xiàn)象應(yīng)引起足夠的警惕。由于檢察官業(yè)績考評的導向作用，也由于檢察官對這項制度有最初的“新鮮感”，行動會自覺向考評靠攏，因此考評“效果”也許會短時間呈現(xiàn)比較明顯，但今天有“效果”并不等于明天會有同樣的效果，“進一步退兩步”的情形有可能發(fā)生。“核心數(shù)據(jù)”提升也并非衡量檢察官業(yè)績考評的唯一指標，服務(wù)大局、為民司法、檢察官能力提升等效果，需要較長時間的實踐檢驗和逐步呈現(xiàn)。

　　二是“過度考評”難以消化承受，需要逐步適應(yīng)改進。任何事物發(fā)展都有循序漸進的過程，在檢察官業(yè)績考評初期，“動起來”比制定過多繁雜的考評指標更為重要。考評指標不在多而在適用、管用，在檢察官還未來得及消化吸取就制定過細過于繁瑣的考評指標，且從上到下層層加碼，檢察官難免無法理解和承受。要注意防止有的檢察官對過多過細的考評指標無從把握，索性“你定你的、我干我的”等現(xiàn)象。指標過多過細過于繁雜，更容易出現(xiàn)指標設(shè)定不科學、不適用、指標無法量化、考評主觀隨意性大等問題。在眾多的考評指標中，即使絕大多數(shù)指標科學合理，只有少數(shù)指標不科學、不合理，也可能破壞考評體系的運行。目前，上級院不宜“一刀切”地要求地方各級檢察機關(guān)，一律按照上級院制定指標來制定本院的指標，這樣做既不符合實際，又限制了地方檢察機關(guān)的主動性和創(chuàng)造性。要充分考慮不同地方、不同層次檢察官的“承受度”，指標要有一個由簡到繁、由少到多的量變過程；量變到一定程度再由繁到簡、由多到少，使業(yè)績考評融入檢察官的內(nèi)心，變成自覺行為，到最后達到“隨心所欲不逾矩”的境界。

　　三是“主觀考評”過多難以確保公信，要探索實行“客觀之上加主觀”的考評模式。法律或制度如果沒有合理的預期，這項法律或制度就形同虛設(shè)。“客觀+主觀”的考評是通行的做法，但是“主觀”“平行介入”，難免架空“客觀”：比如，有些考評指標難以量化或賦予分值有較大的伸縮性，這些指標需要人為打分。又如，賦予分管業(yè)務(wù)的副檢察長和部門負責人較多評價權(quán)，甚至可以憑主觀印象加分?？荚u過程如不公開，也為主觀隨意評價留下空間。如果考評制度設(shè)定有缺陷和漏洞，有的檢察官可能會為考評得到高分挖空心思，甚至數(shù)據(jù)造假；有賦分權(quán)的部門負責人可能會濫用權(quán)力；考評不公開不透明會助長不公正。上述哪一個環(huán)節(jié)出了問題，整體考評體系都可能受到較大影響。為此，在考評初期，可采用智能化基礎(chǔ)上的“客觀之上加主觀”的考評模式，即先對檢察官業(yè)績進行客觀評價，劃出得分檔次；然后在客觀評價得出的同等檔次得分的檢察官中，再進行主觀評價。為避免客觀評價中主觀因素的介入和滲透，要實現(xiàn)智能化考評，檢察官每辦一起案件，考評系統(tǒng)自動生成得分。檢察官不但能夠在系統(tǒng)中看到自己的得分和排名，而且能夠看到其他檢察官的得分和排名，增強考評的透明度和公信力。

　　四是“孤立考評”難以形成合力，需要逐步擴大考評范圍實現(xiàn)全員考評。檢察職能需要全體檢察人去履行，辦案不單純是檢察官的職責，還需要檢察官助理、書記員、文員等協(xié)助共同完成。只考評檢察官，對其他檢察人員不實行嚴格的業(yè)績考評，會造成檢察官“唱獨角戲”，其他人員不愿出力的問題。在同一機關(guān)，適用不同“強度”的考評方式考評，也容易形成不公平。要鼓勵有條件的檢察機關(guān)探索實行檢察人員全員智能化考評，逐步擴大“全員智能化考評”的覆蓋面，形成考評目標同向、考評強度同等、考評結(jié)果同用的良好局面。

　　五是“科學考評”難“科學”，需要在理論和實踐上深入探索?？茖W的檢察官業(yè)績考評體系要有科學的管理理論支撐。馬克思主義認為，人的本質(zhì)是自然屬性、社會屬性和思維屬性的辯證統(tǒng)一體，且統(tǒng)一在人的社會實踐中。人的行為不但受利益支配，更受其觀念的巨大影響，理想、信念、價值觀、道德觀是管理十分重要的因素。對有“原動力”的人，沒有考評也會努力追求極致，而對于“動力消耗殆盡”的人來說，再強有力的激勵，也難調(diào)動其積極性。因此，要逐步探索“分層次考評”的模式：對少數(shù)經(jīng)過長期考評檢驗具有“原動力”的檢察官（包括檢察長、副檢察長）給予高?！敖K身教授”式“免考評”；對大部分有追求自身利益動力的檢察官實行嚴格的考評；對動力不足的檢察官通過嚴格的考評，鞭策其提升能力，追求極致；對毫無追求和動力被考評淘汰的檢察官，通過考評使其退出檢察官序列，以調(diào)動全體檢察人員的積極性和創(chuàng)造性。

　　隨著嚴格的檢察官準入制度、檢察官選任制度、職業(yè)保障制度等的落實，對檢察官業(yè)績考評內(nèi)容和方式等也將逐步改變：從多項目、細分解的繁雜考評，到簡便易行“粗線條”的考評；從對注重對檢察官“顯績”的考評，到對檢察官“潛績”的考評；從“客觀之上加主觀”的考評，到“客觀+主觀”的考評，再到“以主觀為主、客觀為輔”的考評；從以辦案系統(tǒng)自動采集數(shù)據(jù)加手工填錄的考評，到完全智能化的考評；從以年度為周期的考評變?yōu)槊咳曜笥业目荚u；從檢察人員全員考評到對少部分視檢察事業(yè)如生命、職業(yè)信仰堅定、司法能力超強、獲得社會公信的檢察官“免考評”。

　　沒有崇高遠大的理想將失去前進的方向和動力。面對檢察官業(yè)績考評這一“世界性難題”，我們要追求理想而非理想化，要有清醒的頭腦、憂患意識、求實精神、理性自覺和堅忍的韌性。期待檢察官業(yè)績考評的“飛躍”早一點到來。

　　（作者為吉林省長春市人民檢察院黨組成員、副檢察長，吉林省檢察業(yè)務(wù)專家，東北師范大學政法學院兼職教授）