近期，自然資源部印發(fā)《關(guān)于加快宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），加快推進(jìn)確權(quán)登記工作。近年來(lái)，全國(guó)各地都在穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村房地一體確權(quán)登記（以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)村房地一體登記”）工作，取得了積極效果，但也存在一些問(wèn)題。本文梳理了當(dāng)前確權(quán)登記工作中應(yīng)堅(jiān)持的原則、應(yīng)滿足的要求，并針對(duì)亟須解決的難點(diǎn)問(wèn)題提出相應(yīng)的對(duì)策。

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第8條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)以不動(dòng)產(chǎn)單元為基本單位進(jìn)行登記。

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》）第5條明確，《條例》第8條規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)單元，是指權(quán)屬界線封閉且具有獨(dú)立使用價(jià)值的空間。一般認(rèn)為凡是納入登記的不動(dòng)產(chǎn)單元必須滿足三個(gè)要件：一是物理標(biāo)準(zhǔn)，即構(gòu)造上需具有獨(dú)立性，能夠明確區(qū)分；二是使用價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，利用上具有獨(dú)立性；三是能夠滿足登記上的技術(shù)規(guī)范。

《房地產(chǎn)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)解釋（試行）》對(duì)房屋定義為：“房屋一般指上有屋頂，周圍有墻，能防風(fēng)避雨，御寒保溫，供人們?cè)谄渲泄ぷ鳌⑸睢W(xué)習(xí)、娛樂(lè)和儲(chǔ)藏物資，并具有固定基礎(chǔ)，層高一般在2.2米以上的永久性場(chǎng)所。”

因此，對(duì)于農(nóng)村普遍存在的臨時(shí)用房、層高不足2.2米的房屋等不滿足不動(dòng)產(chǎn)基本單元要求的，暫不宜納入確權(quán)登記。

在推進(jìn)農(nóng)村房地一體登記工作中，要堅(jiān)持房地一致原則，即房屋所有權(quán)主體與土地使用權(quán)主體一致，先有宅基地的審批，后有農(nóng)村房屋的修建，確權(quán)登記主體的認(rèn)定要遵循“先地后房，房隨地走”原則。

《物權(quán)法》第142條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)屬于建設(shè)用地使用權(quán)人，但有相反證據(jù)證明的除外?！痹诖_定農(nóng)村房屋所有權(quán)主體時(shí)，應(yīng)以當(dāng)時(shí)宅基地審批主體為依據(jù)，保持房地權(quán)利主體的一致。

比如，當(dāng)事人申請(qǐng)宅基地使用權(quán)時(shí)未婚，宅基地使用權(quán)證只有其一人的名字，后當(dāng)事人結(jié)婚，且該結(jié)婚對(duì)象因是城鎮(zhèn)戶口等原因而未能取得本集體組織成員資格，雙方結(jié)婚后共同完成農(nóng)村房屋的修建，該農(nóng)村房屋可否納入夫妻共同財(cái)產(chǎn)進(jìn)行登記呢？對(duì)此，筆者認(rèn)為，房地一體確權(quán)登記的權(quán)利主體應(yīng)為宅基地使用權(quán)人，不應(yīng)將其納入夫妻共同財(cái)產(chǎn)登記為夫妻共有。

在推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作時(shí)，首先要登記的是包括宅基地和集體建設(shè)用地在內(nèi)的農(nóng)村土地的所有權(quán)主體。當(dāng)前，有些地方將農(nóng)村土地的所有權(quán)主體登記為某某村民小組或是某某村民委員會(huì)，這是不正確的。按《物權(quán)法》規(guī)定，集體土地所有權(quán)的主體為農(nóng)民集體，它又可分解為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和組農(nóng)民集體三級(jí)，并由相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織（或者村民委員會(huì)）及村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織（或者村民小組）代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)?？梢姡迕裎瘑T會(huì)或村民小組都屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，他們僅是代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)。只有農(nóng)民集體才是集體土地的所有權(quán)主體，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并非集體土地的所有權(quán)主體。

農(nóng)民集體是一定農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)的成員集體，具體包括村農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體（即組農(nóng)民集體）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體。因此，包括宅基地和集體建設(shè)用地在內(nèi)的集體土地的所有權(quán)主體，規(guī)范的登記應(yīng)為“某某鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體”“某某村農(nóng)民集體”或“某某組農(nóng)民集體”。

《國(guó)土資源部中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室財(cái)政部農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》規(guī)定：“把農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體……凡是村民小組（原生產(chǎn)隊(duì)）土地權(quán)屬界線存在的，土地應(yīng)確認(rèn)給村民小組農(nóng)民集體所有，發(fā)證到村民小組農(nóng)民集體；對(duì)于村民小組（原生產(chǎn)隊(duì)）土地權(quán)屬界線不存在、并得到絕大多數(shù)村民認(rèn)可的，應(yīng)本著尊重歷史、承認(rèn)現(xiàn)實(shí)的原則，對(duì)這部分土地承認(rèn)現(xiàn)狀，明確由村農(nóng)民集體所有；屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，土地所有權(quán)應(yīng)依法確認(rèn)給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體……在土地登記簿的‘權(quán)利人’和土地證書的‘土地所有權(quán)人’一欄，集體土地所有權(quán)主體按‘××組（村、鄉(xiāng)）農(nóng)民集體’填寫。”

按照《通知》的規(guī)定，對(duì)合法宅基地上房屋沒有符合規(guī)劃或建設(shè)相關(guān)材料的，地方已出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，按其規(guī)定辦理。未出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，位于原城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，出具規(guī)劃意見后辦理登記。位于原城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外且在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施前建設(shè)的，在辦理登記時(shí)可不提交符合規(guī)劃或建設(shè)的相關(guān)材料；在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施后建設(shè)的，由村委會(huì)公告15天無(wú)異議，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，按照審核結(jié)果辦理登記。

按照《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問(wèn)題的通知》的規(guī)定，農(nóng)民集體成員經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)建房占用宅基地的，按照批準(zhǔn)面積予以確權(quán)登記。未履行批準(zhǔn)手續(xù)建房占用宅基地的，按以下規(guī)定處理。

1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施前，農(nóng)民集體成員建房占用的宅基地，范圍在《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施后至今未擴(kuò)大的，無(wú)論是否超過(guò)其后當(dāng)?shù)匾?guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)，均按實(shí)際使用面積予以確權(quán)登記。即1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施前，農(nóng)民業(yè)已存在的老宅一直延續(xù)至今未擴(kuò)大的，按實(shí)際使用面積確權(quán)登記，這種情況在農(nóng)村已不多見。

1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施起至1987年《土地管理法》實(shí)施時(shí)止，農(nóng)民集體成員建房占用的宅基地，超過(guò)當(dāng)?shù)匾?guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的，超過(guò)面積按國(guó)家和地方有關(guān)規(guī)定處理的結(jié)果予以確權(quán)登記。

1987年《土地管理法》實(shí)施后，農(nóng)民集體成員建房占用的宅基地，符合規(guī)劃但超過(guò)當(dāng)?shù)孛娣e標(biāo)準(zhǔn)的，在補(bǔ)辦相關(guān)用地手續(xù)后，依法對(duì)標(biāo)準(zhǔn)面積予以確權(quán)登記，超占面積在登記簿和權(quán)屬證書附記欄中注明。此種情形在當(dāng)前確權(quán)過(guò)程中最為普遍。

《土地管理法》第62條第1款規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！蹦壳?，各地方政府根據(jù)本地實(shí)際，確定了人均宅基地的標(biāo)準(zhǔn)。以四川為例，大致為每人35平方米。假定一戶人家有3口人，那么該戶享有的合法宅基地面積應(yīng)為105平方米。如果宅基地實(shí)際占有為130平方米，即超占了25平方米。針對(duì)超占部分，一些地方實(shí)行有償使用予以調(diào)節(jié)。但就登記而言，登記機(jī)構(gòu)只應(yīng)登記該戶享有的合法宅基地面積105平方米，對(duì)于超占部分的25平方米，在登記簿和權(quán)屬證書附記欄中予以注明。

最近幾年，各地都出臺(tái)了文件對(duì)農(nóng)村房屋層數(shù)和面積予以規(guī)范。比如四川省人民政府2017年出臺(tái)的《四川省農(nóng)村住房建設(shè)管理辦法》第18條規(guī)定，村民新建、改建住宅達(dá)到下列條件之一的，應(yīng)當(dāng)委托建筑施工企業(yè)、勞務(wù)分包企業(yè)承擔(dān)施工，并向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府申報(bào)，納入工程質(zhì)量監(jiān)督：3層及以上的；建筑面積300平方米及以上的；6米跨度及以上的。2020年江西省自然資源廳出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》規(guī)定：“住房建筑面積不得突破350平方米，建筑層數(shù)不得超過(guò)三層?！睂?duì)于農(nóng)民的自建房，層數(shù)一般控制在2層及以下，建筑面積在當(dāng)?shù)卣J(rèn)定限額標(biāo)準(zhǔn)以下的，可以納入登記。

但是，當(dāng)前推進(jìn)的農(nóng)村房地一體登記，大多數(shù)房屋都是在這些文件出臺(tái)之前修建的。按照法不溯及既往原則，后出臺(tái)的文件不能約束之前的農(nóng)村房屋修建行為。而之前的農(nóng)村房屋修建比較隨意，相關(guān)職能部門監(jiān)管并不到位。比如，在我國(guó)廣大農(nóng)村，房屋3層及以上、建筑面積超過(guò)300平方米的情況較為多見。

對(duì)于此類問(wèn)題，需要找到以往的規(guī)定予以解決。按照1999年建設(shè)部頒發(fā)的《建筑工程施工許可管理辦法》第2條第2款的規(guī)定，工程投資額在30萬(wàn)元以下或者建筑面積在300平方米以下的建筑工程，可以不申請(qǐng)辦理施工許可證，省、自治區(qū)、直轄市人民政府建設(shè)行政主管部門可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，對(duì)限額進(jìn)行調(diào)整，并報(bào)國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門備案（該辦法于2001年和2014年進(jìn)行了修改，但該條內(nèi)容沒有變動(dòng)）。

在過(guò)去，農(nóng)村房屋修建大都沒有納入政府監(jiān)管，很少辦理施工許可證。按照上述文件規(guī)定，建筑面積在300平方米以下不用辦理施工許可證納入政府監(jiān)管，是因?yàn)?00平方米以下的自建房安全性不會(huì)有太大問(wèn)題。對(duì)于超過(guò)當(dāng)?shù)卣J(rèn)定限額標(biāo)準(zhǔn)的，比如建筑面積超過(guò)當(dāng)?shù)匾?guī)定的限額標(biāo)準(zhǔn)300平方米、層數(shù)為3層及以上的，可由當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)、規(guī)劃等相關(guān)職能部門出具意見綜合判定是否納入登記。同時(shí)，參照宅基地超面積處理方式，對(duì)限額以內(nèi)的農(nóng)村房屋面積納入登記，對(duì)超過(guò)限額的部分，在登記簿和權(quán)屬證書附記欄中予以注明。

《土地管理法》第62條第1款規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！边@就是通常所說(shuō)的“一戶一宅”。

但筆者認(rèn)為，對(duì)于“一戶一宅”不能機(jī)械理解。比如，一戶擁有兩處宅基地，但兩處宅基地面積之和沒有超過(guò)其應(yīng)享有的合法宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，那么即便是一戶兩宅，這兩處宅基地都應(yīng)納入確權(quán)登記。原國(guó)家土地管理局頒布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》規(guī)定，如果兩處宅基地面積總和沒有超過(guò)當(dāng)?shù)厥〖?jí)政府標(biāo)定面積的，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)第二處宅基地。另外，《土地管理法》“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”的規(guī)定，是對(duì)農(nóng)村村民宅基地初始取得的限制規(guī)定，而非宅基地使用權(quán)繼受取得的限制性規(guī)定。顯然，法律不應(yīng)限制農(nóng)民基于合法原因取得兩處以上的宅基地使用權(quán)。