文獻來源：Giovanni Capoccia, “When Do Institutions ‘Bite’? Historical Institutionalism and the Politics of Institutional Change.” Comparative Political Studies Vol. 49, No. 8 (July 2016), pp.1095–1127；喬萬尼·卡波齊亞著，馬雪松譯：《制度何時大顯身手：歷史制度主義與制度變遷的政治分析》，《國外理論動態(tài)》2020年第2期，第99-111頁。政觀編譯版請見Giovanni Capoccia | 制度變遷為何沒有發(fā)生。

作者簡介：喬萬尼·卡波齊亞（Giovanni Capoccia），英國牛津大學政治學與國際關(guān)系系教授；

譯者簡介：馬雪松，吉林大學行政學院政治學系教授。

歷史制度主義經(jīng)過近30年的發(fā)展逐漸成為比較政治學中頗具影響力的研究路徑。在一段時期內(nèi)歷史制度主義聚焦于制度與公共政策如何構(gòu)建政治行為和社會行為，當前其研究重點已經(jīng)轉(zhuǎn)向制度變遷分析。尤其是，漸進式內(nèi)生制度變遷理論已經(jīng)極具影響力，代表著歷史制度主義研究最重要的理論前沿。這種理論對那種基于路徑依賴與間斷均衡的隱喻來說明制度發(fā)展的觀點做出了兩個方面的重要修正。一方面，該理論探討了內(nèi)生制度變遷如何發(fā)生，以此修正了認為外部沖擊引發(fā)重大變遷的觀點；另一方面，該理論強調(diào)了主體能動性在制度發(fā)展中的作用，從而糾正了認為制度因其惰性及黏性而得以存續(xù)的抽象觀點。不過，與此同時，漸進制度變遷理論較多關(guān)注社會互動和政治互動如何造成制度的變革，卻甚少關(guān)注制度自身如何塑造此類互動。這導致制度概念看起來可塑性過大，這樣的概念最終導致制度在政治生活中，特別是制度自身的變遷或維系過程中所發(fā)揮的因果效應(yīng)得不到充分的理論闡釋。

因此,歷史制度主義當前的主要任務(wù)應(yīng)該是探究制度與政策在何種條件下構(gòu)建了社會行為或者使自身成為“策略性行動的目標”。某個特定時間點t1的制度結(jié)構(gòu)影響了社會行動者和政治行動者之間的互動，所以在稍后的某個時間點t2實現(xiàn)了制度的變遷（其范圍和強度各異）或者制度的穩(wěn)定，歷史制度主義的首要理論目標就是要系統(tǒng)地指出制度產(chǎn)生這種影響的方式。本文認為，為達成這個目標，重要的一步是將各種內(nèi)生變遷理論整合進來，這些理論更加敏銳地聚焦于兩個變量，即文化范疇（cultural categories）的制度化與決定制度結(jié)構(gòu)內(nèi)部變革時機的權(quán)力分配。就像下面所要探討的,對這兩個變量的關(guān)注不是隨意的，而是直接源于內(nèi)生制度變遷理論所指出的兩個關(guān)鍵的微觀基礎(chǔ)性過程，但這兩個過程的意義并沒有得到充分闡釋。這兩個過程分別是：（1）“在社會基層”不遵守正式規(guī)則的現(xiàn)象普遍存在，這可能會觸發(fā)違反規(guī)則和重釋規(guī)則的漸進過程，而這樣的過程最終會改變制度運行的方式；（2）支撐制度的社會聯(lián)盟發(fā)生變動，導致人們對制度安排進行重新磋商。一方面，文化范疇的深度制度化可能會被動地允許人們?nèi)ミ`反和重釋正式規(guī)則，從而接納這種違反和重釋過程所觸發(fā)的制度轉(zhuǎn)變。另一方面，制度中的在位者（institutional incumbent）如果控制了制度改革議程的時機，就能采取拖延手段抵抗住自下而上的變革壓力，直到他們所防范的改革力量逐漸式微，從而使政治行動者要組建和維持一個以變革為目標的聯(lián)盟變得更加困難。

本文旨在以內(nèi)生制度變遷理論為基礎(chǔ)來推動關(guān)于如下問題的理論對話，即制度如何隨著時間而發(fā)展。內(nèi)生制度變遷理論依據(jù)的是多樣化的、在分析層面各異的微觀基礎(chǔ)性過程，而無意于詳盡說明制度發(fā)生漸進變遷的所 有可能的方式。因此，與這些理論類似，本文也不會提出一個無所不包的理論框架，因為文化范疇的制度化與對改革時機的控制不是制度獲得穩(wěn)定性和因果力（causal force）的唯一途徑。未來關(guān)于內(nèi)生制度變遷的理論研究可能會指出違反規(guī)則、重釋規(guī)則與聯(lián)盟變動之外的其他微觀基礎(chǔ)性過程。關(guān)于未來在分析內(nèi)生變遷的原因方面可能取得的進展，本文提出了一個對穩(wěn)定性的鏡像結(jié)果進行理論探討的策略，它依據(jù)的一般原則是，運用有關(guān)變遷的理論來對穩(wěn)定性進行理論分析，通常比運用有關(guān)穩(wěn)定性的理論來對變遷進行理論分析會更加容易。本文提出的策略就是，確定哪些制度特征使在位者能夠抵抗住各種微觀基礎(chǔ)性的、自下而上的變遷過程。

本文所討論的整合式內(nèi)生制度發(fā)展理論同時從兩個維度補充了制度路徑依賴理論。其一，該整合式理論明確聚焦于制度在牢固確立各種文化范疇（它們約束著制度變遷）方面的可變能力，這解決了制度路徑依賴理論幾乎沒有研究“解釋性反饋效應(yīng)”（interpretive feedback effects）的問題。其二，整合式理論同已有的其他歷史制度主義研究一樣旨在超越制度黏性的隱喻和制度再生產(chǎn)的隱喻，但與當前研究強調(diào)不同變遷，整合式理論探究了制度中的在位者在何種重要的制度條件下最有可能實現(xiàn)制度穩(wěn)定或者至少能夠延緩或引導變遷，這樣一來，就彌補了當前文獻主要關(guān)注改革者的不足。從更一般的意義上講，在歷史制度主義語境下，本文的討論對比較歷史分析領(lǐng)域內(nèi)一個涉及范圍更廣的新興研究議程起到了推動作用，該研究議程關(guān)注的是權(quán)力能夠?qū)崿F(xiàn)自我強化的路徑。

本文詳細探討了這些理論問題，并提出各種策略來使這些問題在歷史制度主義的經(jīng)驗研究中變得易于分析。文章結(jié)構(gòu)如下：第一部分闡明了對制度的因果力進行理論分析和經(jīng)驗評估的重要性；第二部分簡要考察了違反規(guī)則和支撐制度安排的社會聯(lián)盟的變動這兩個微觀基礎(chǔ)性過程，這也是理解內(nèi)生制度變遷邏輯的關(guān)鍵；第三和第四部分探討了文化范疇強有力的制度化進程與在位者通過權(quán)力集中對制度改革時機的操縱，如何各自抵抗上述兩個驅(qū)動內(nèi)生式漸進變遷的自下而上的過程；第五部分概述了本文的討論并闡釋其對歷史制度主義的意義。

以凱瑟琳·西倫（Kathleen Thelen）與詹姆斯·馬霍尼（James Mahoney）為代表的歷史制度主義學者提出了一些新穎的理論術(shù)語來研究內(nèi)生性、漸進性與變革性的制度變遷。制度發(fā)展的路徑依賴模型主導著這一具有影響力的研究路徑，它強調(diào)穩(wěn)定性是制度的典型特征。在路徑依賴模型看來，制度的穩(wěn)定性源于其能夠影響行動者的資源和動機以及制度特有資產(chǎn)(例如技能、特權(quán)、程序性知識、人際網(wǎng)絡(luò))的形成。針對這種強調(diào)均衡的制度觀，上面所提及的重視議程設(shè)置的觀點從理論和實證兩個層面提出了明確的反對意見。在理論層面，它們認為關(guān)于制度發(fā)展的路徑依賴理論無法容納制度變遷，這一理論通常將制度變遷歸因于外部沖擊；在實證層面，它們認為在很多情況下，漸進式制度變遷是變革性的，而不像路徑依賴理論在解釋制度發(fā)展時通常所認為的那樣是適應(yīng)性的和有限度的。

內(nèi)生制度變遷理論認為，制度是一種權(quán)威性的分配工具，并時常面臨來自底層的挑戰(zhàn)，出于這樣的理由，“制度安排不可能自動形成、自我延續(xù)或自行強化”，相反，“內(nèi)置于其中的只是一個動態(tài)性的組成部分”。因此，不同于均衡制度觀，我們最好是把制度看作沖突聚集的場域，其中既有“規(guī)則制定者”，他們通常在沖突和競爭中設(shè)定和調(diào)整那些構(gòu)成制度的正式規(guī)則；也有被期待遵守這些規(guī)則的“規(guī)則接受者”，他們致力于使制度更適應(yīng)自身的需求和議程。制度變遷通常是不完全遵守規(guī)則、重釋規(guī)則以及社會行動者和政治行動者建立聯(lián)盟等基礎(chǔ)過程的體現(xiàn)。因此，在不排除制度可能因為外生沖擊而突然崩潰和發(fā)生更替的情況下，堅持這種分析傳統(tǒng)的學者們認為，制度變遷更典型的特征是內(nèi)生性、漸進性和變革性。他們指出了漸進式內(nèi)生變遷的幾種類型。其中，層疊（layering）是指新的正式規(guī)則附加于舊規(guī)則之上，以改變先前規(guī)則的效果；轉(zhuǎn)換（conversion）是指現(xiàn)有規(guī)則經(jīng)由重新闡釋而服務(wù)于新的目的；漂移（drift）是指舊規(guī)則為了逐漸改變其效果而有意不依據(jù)不斷變化的社會條件作出改變的情況；衰竭（exhaustion）是指“制度由于擴展過度而造成能力消減，從而無法實現(xiàn)預(yù)期目標”的過程。

內(nèi)生制度變遷理論對歷史制度主義學派，尤其是對分析現(xiàn)代資本主義制度和福利國家發(fā)展影響非常大。而且，該理論所提供的洞見越來越多地被應(yīng)用于分析國內(nèi)政治制度與政策、國際法與國際機制以及國內(nèi)政治與國際政治的相互依賴關(guān)系?？傮w而言，這篇文獻將有力證明漸進性、內(nèi)生性和變革性制度變遷是普遍存在的。然而，正如一些學者已經(jīng)認識到的那樣，關(guān)于重大制度變遷更有可能是突發(fā)的、外生的還是漸進的、內(nèi)生的爭論多少有點偏離問題的實質(zhì)。一方面，不同流派的學者為這兩類制度變遷提供了豐富的經(jīng)驗證據(jù)。另一方面，雖然制度通常是不斷變化的，但只有對具體制度內(nèi)部的“政治邏輯”加以概念化，才能確定漸進變遷是已經(jīng)到達了“變革的”臨界值，還是依然保持在一定“限度”之內(nèi)。如果在這一點上缺少理論共識，輕率地把制度變遷認定為“有限度的”或“變革性的”，則不免會重蹈“判斷杯中水是半空還是半滿”這類風險。

這場爭論中的真正問題是，如何將制度的因果力加以理論化。令人擔憂的是，如果像內(nèi)生制度變遷理論那樣主張制度發(fā)展從根本上源自基礎(chǔ)性社會過程的驅(qū)動，那么制度可能不再對政治行動，包括致力于改變制度本身的政治行動施加獨立的因果力。對于制度主義的研究綱領(lǐng)而言，這是一個嚴肅的議題，為了避免把制度當作強勢行動者的策略與廣泛的政治后果之間的附帶性中介機制，需要從理論上有力地說明制度在引發(fā)政治后果包括促成自身發(fā)展方面的作用。事實上，制度既不是完全意義上的約束因素，也不是強勢行動者手中可隨意擺弄的工具，制度分析在描繪制度特征時必須采取一種中間立場。在不同的環(huán)境和條件下，制度會擁有不同的特性，不可否認，它們通常由政治行動者來塑造和重新設(shè)計，但它們同樣也可以對“規(guī)則制定者”與“規(guī)則接受者” 施以約束。不少研究者已正確地指出，制度分析應(yīng)具體說明制度在何種情況下具有可塑性，又在何種情況下具有約束性，從而對制度的“片面影響力”（partial bite）進行理論說明。

歷史制度主義理論的發(fā)展現(xiàn)狀表明，路徑依賴與內(nèi)生制度變遷這兩種存在分歧的研究路徑都沒有對制度的“片面影響力”給出令人滿意的解答。一方面，路徑依賴理論把制度變遷歸結(jié)為外部因素的影響，因而不能從理論上說明制度何時具有穩(wěn)定性、何時具有可塑性；另一方面，內(nèi)生制度變遷理論只對制度“發(fā)生影響”的條件作出了片面的理論說明。一方面，在正式規(guī)則穩(wěn)定化的外觀之下，制度及其效果可能已經(jīng)發(fā)生了內(nèi)在的改變，因此正式制度的穩(wěn)定性和連續(xù)性同制度的漂移性和轉(zhuǎn)化性常常是一體兩面。嚴格來講，正式制度在時間進程中影響行動者的策略、動機和價值觀，從而影響政治后果并鞏固自身的穩(wěn)定，這一結(jié)果很難在歷史制度主義框架下得到理論說明。另一方面，這一研究工作通常與不同的制度變遷類型的出現(xiàn)有關(guān)，而這些制度變遷類型所涉及的兩種變量——決策主體制定正式規(guī)則時擁有的自由裁量權(quán)的大小和制度安排及其政治環(huán)境中的“否決力量”的大小——只是對驅(qū)動漸進式內(nèi)生變遷的因素的不完整描述。即使其名稱和定義存在細微差別，但這些變量從本質(zhì)上決定了精英為實現(xiàn)目標是接受還是脫離既有的制度框架。

這些類型學分析認識到，既有制度可向決策主體提供不同動機，從而改變制度自身，但其默認的基本假設(shè)卻是，強勢精英蓄意采取的“顛覆政策”（policy subversion）這一政治策略導致了制度變遷。然而，除這種以精英為中心的過程外，內(nèi)生制度變遷理論的前提還包括兩個未予以充分理論說明的微觀基礎(chǔ)性過程，它們“自下而上”地推動制度的內(nèi)生變遷：一是以重釋規(guī)則或直接違反規(guī)則的方式不遵守正式規(guī)則，二是作為制度安排基礎(chǔ)的社會聯(lián)盟的變動。第一種過程由正式規(guī)則的字面含義與實際效用之間存在的差異所觸發(fā)。正如西倫和馬霍尼所指出的，由于“規(guī)則制定者”的認知能力和控制規(guī)則實施的能力有限、規(guī)則本身存在的自相矛盾之處、外部環(huán)境中出現(xiàn)的難以預(yù)料的變化以及“規(guī)則接受者”公然提出質(zhì)疑等原因，正式規(guī)則的字面含義與實際效用之間的差異始終會存在。通過挑起對特定制度的形式、功能和特征的政治爭論，規(guī)則的書面表述與實際施行之間的落差使得違反規(guī)則和重釋規(guī)則的過程逐步增加，并在長期發(fā)展中導致了漸進的但具有變革性的制度變遷。第二種過程強調(diào)社會群體聯(lián)盟的變動如何促使制度發(fā)生漸進變遷，先前制度斗爭中的“失利者”通常會在這些社會群體的變動中起到帶頭作用。馬霍尼與西倫意圖提出一種普遍性的內(nèi)生制度變遷理論，而不再囿于解釋政治經(jīng)濟領(lǐng)域和社會政策方面的制度變遷，他們追溯了行動者之間的聯(lián)系、行動者的偏好以及在這些偏好驅(qū)動下可能結(jié)成的聯(lián)盟，并探討了可能出現(xiàn)的制度變 遷的類型。

對內(nèi)生制度變遷中的這些微觀基礎(chǔ)性社會進程的理論研究指出了制度被“自下而上”改變或者重新磋商的方式。然而，這個分析框架沒有闡釋清楚，當變遷與上述社會進程直接對立時，既有制度在影響這種變遷的方向、強度及其可能性方面發(fā)揮的作用。既有的制度結(jié)構(gòu)如何影響“來自基層的”不遵守規(guī)則的行為以及支持制度變遷的社會聯(lián)盟的形成，從而使制度現(xiàn)狀的支持者能夠引導、推遲或阻礙他們不愿看到的變遷？如何對既有制度的這一能力的變化作出概念化的闡述并予以衡量？如何系統(tǒng)地將這一概念化闡述納入內(nèi)生制度發(fā)展的分析之中？本文接下來的部分解決了以上問題，確定并分析了制度的兩個重要維度，即文化范疇的制度化與控制制度改革時機的權(quán)力的分配，這兩個重要維度可以抵抗自下而上的變遷過程，文章還運用案例對這一理論進行了說明。

這一表述載于1949年基本法和相關(guān)法規(guī)的若干條款，并在聯(lián)邦憲法法院1952年的一項裁決中得到進一步闡述。重申這些范疇的立法活動和法院判決跨越多個相互關(guān)聯(lián)的政策領(lǐng)域，包括管理政黨及社團活動方式的準則、對言論自由和結(jié)社自由這些憲法權(quán)利的行使作出規(guī)定的規(guī)則以及對某些類別的公職人員必要的雇傭條件作出要求的準則等。自1949年以來，德國的立法和司法體系不斷重申了上述核心范疇，雖然實施情況參差不齊，但并沒有實質(zhì)性地改變這些規(guī)則在社會基層的運行方式。此外，1950年成立的各級“憲法保護辦公室”負責搜集極端主義的個人及團體的信息，曝光極端主義活動的情況，從而進一步在公共領(lǐng)域中鞏固了合法政治活動與非法政治活動的范疇。

由于這些規(guī)則在政治上十分敏感，因此在有些情況下這些規(guī)則并未得到全面實施，或在 實施過程中引發(fā)了激烈的公眾辯論和爭論。不過，這些事件沒有從實質(zhì)上影響規(guī)則長期以來的解釋方式。例如，對公職人員的政治審查一直是在德國國內(nèi)以及在國際上引起爭議的主題。盡管這場爭論在1970年代達到頂峰，但德國所有主要政黨一致對其予以支持，憲法法院在著名的1975年裁定案中也認為這符合憲法。與此同時，憲法規(guī)則允許強制解散極端主義政黨，這是面臨爭議時作出一致性規(guī)則解釋的又一例證。2001年，聯(lián)邦政府與聯(lián)邦議院提請憲法法院批準取締德國國家民主黨這一極端右翼組織。憲法法院駁回了這一請求，理由是該案的證據(jù)是警察通過向該黨干部中滲透大量政府間諜這一令人反感的做法獲得的。即便案件處理程序的基本公正性受到質(zhì)疑，憲法法院中仍有半數(shù)以上的大法官支持批準解散國家民主黨，但其人數(shù)未達到此案件所要求的絕對多數(shù)標準。聯(lián)邦政府與聯(lián)邦議院此后再次提請取締國家民主黨，其間雖然發(fā)生了不利于聯(lián)邦政府的丑聞事件，但是這一要求依然得到廣泛的政治支持。

可以肯定的是，即使文化范疇在多個相互關(guān)聯(lián)的制度領(lǐng)域中得到了明確運用，而且強大的司法傳統(tǒng)讓這些范疇更加清晰，可靠的行政部門對這些范疇予以實施和監(jiān)護，但是仍然無法保證這類文化范疇得到完全遵循。如同斯特雷克與西倫正確指出的，任何規(guī)則都不能產(chǎn)生這種結(jié)果。不過，德國“主動致勝型民主”的案例有力地表明，不僅固有的文化范疇可以制裁并因此阻止不遵守規(guī)則的行為，而且不遵守規(guī)則的行為并不必然造成制度侵蝕和制度轉(zhuǎn)型的結(jié)果。戰(zhàn)后德國無疑存在不同程度的不遵守規(guī)則的行為，如反復發(fā)生的新納粹勢力的公開活動以及某些情況下的政治暴力事件，但這些行為幾乎不能引致變革性制度變遷。確實，反極端主義的規(guī)則已經(jīng)成為法律和政治領(lǐng)域反復出現(xiàn)的公眾爭議的對象，爭議的一方是當前秩序的支持者，另一方是批評這些規(guī)則違反了言論自由和結(jié)社自由這樣的自由價值的人。盡管存在這些爭議，但合法政治活動與非法政治活動之間的規(guī)范界限卻在近70年來維持了相對的穩(wěn)定。即便在某些時期出于政治實用主義的原因會容忍不遵守規(guī)則的行為，但由于高度制度化的文化范疇為政策規(guī)則及其司法解釋提供了依據(jù)，所以這些規(guī)則仍能得以持續(xù)實施。

促成內(nèi)生制度變遷的因素不僅有違反規(guī)則和重釋規(guī)則的行為，還有作為制度結(jié)構(gòu)之基礎(chǔ)的社會聯(lián)盟的變動。例如，西倫認為，各國雇主組織和勞工組織進行聯(lián)合的方式存在差異，這導致發(fā)達工業(yè)國家的市場自由化呈現(xiàn)出不同的形式。然而，在規(guī)則遭到違反并被重新解釋的過程中，既存的制度原則上能夠影響社會聯(lián)盟的變動過程，因此可以作為影響制度發(fā)展的因素發(fā)揮作用，有時還會發(fā)揮決定性作用。尤其是，制度性權(quán)力可能影響社會聯(lián)盟的變動過程，促使社會聯(lián)盟支持或反對制度改革。內(nèi)生制度變遷理論雖然將權(quán)力視為制度的一項典型特征，但這一分析傳統(tǒng)卻未從理論上深入探討制度所產(chǎn)生的權(quán)力不對稱如何影響制度自身的發(fā)展。強調(diào)社會聯(lián)盟的變動對內(nèi)生制度變遷起到重要驅(qū)動作用，意味著規(guī)則制定者僅憑借正式的制度化權(quán)力很難通過頒行政令的方式改變制度，也無法抵擋規(guī)則接受者施加的制度變遷壓力。若要對制度變遷的政治機制作出更全面的說明，還應(yīng)認識到制度安排中的權(quán)力不對稱有時會影響社會聯(lián)盟的變動，使其有利于或有損于制度穩(wěn)定。社會聯(lián)盟通常不是在公平的競爭環(huán)境中形成的，握有制度化權(quán)力的規(guī)則制定者在其他條件不變時，相較于規(guī)則接受者在形成聯(lián)盟方面更具優(yōu)勢。規(guī)則制定者比規(guī)則接受者掌握更多信息和資源，在組織網(wǎng)絡(luò)和文化網(wǎng)絡(luò)中也更靠近中心位置。因此，對旨在促成制度變遷或抵制變革性制度變遷的社會聯(lián)盟的形成而言，制度性權(quán)力不對稱即使受到挑戰(zhàn)和質(zhì)疑，卻仍有可能在聯(lián)盟形成中扮演重要角色，盡管這種角色有待更充分的理論說明。在一些情況下，支撐制度安排的社會聯(lián)盟在一定程度上可能是內(nèi)生于這種制度安排的。當制度中的在位者可以運用其權(quán)力防止或擾亂支持改革的其他聯(lián)盟的形成時，他們將會限制、延遲或阻止制度發(fā)生變革性制度變遷。換言之，形成社會聯(lián)盟的競爭環(huán)境往往并不公平：權(quán)力不對稱能夠影響哪些聯(lián)盟會站出來支持變革制度的提議，有時甚至從一開始就能決定改革派聯(lián)盟是否會出現(xiàn)。

（一）改革與議程控制的關(guān)注度

對制度影響聯(lián)盟的變動并因此影響制度自身變遷的能力予以理論探討的一個方法是，關(guān)注在位者設(shè)定議程的權(quán)力，特別是其控制制度改革議程的權(quán)力。歷史制度主義并未忽略這一點，比如，彼得·霍爾（Peter A. Hall）強調(diào)個體利益和身份認同總是具有多種維度，為實現(xiàn)制度改革目標而量身定制的“話語框架”（rhetorical frames）正是為了吸引特定層面的政治認同，并在實質(zhì)上影響各種類型的改革派聯(lián)盟的形成，以及它們在制度變遷方面的可能傾向和用力強度。西利亞·豪瑟爾曼（Silja Hausermann）依據(jù)威廉·賴克（William Riker）有關(guān)政治操縱的研究成果，論述了政府如何利用養(yǎng)老金政策的多維性質(zhì)（即福利水平、融資類型、申領(lǐng)資格方面在很大程度上彼此獨立）以及社會組織和政治組織的碎片化狀態(tài)尋求特定社會聯(lián)盟對“一攬子”改革方案的支持。通過這種策略性的“社會聯(lián)盟工程設(shè)計”，規(guī)則制定者能夠利用其設(shè)定議程的權(quán)力來影響聯(lián)盟的變動，進而引導制度變遷。

這些歷史制度主義學者集中關(guān)注的是議程設(shè)定權(quán)力在引導制度變遷方面的重要作用。但是，在一些情況下，議程控制與聯(lián)盟工程設(shè)計可能被進一步用來推遲、阻隔或防止那些不受歡迎的變遷，從而實現(xiàn)制度穩(wěn)定。這一結(jié)果可能是社會選擇研究長期關(guān)注議程控制策略所導致的。這種研究提出的洞見有助于我們理解制度中的在位者如何通過將制度改革阻隔在議程之外來保持制度穩(wěn)定。然而，當前內(nèi)生制度變遷理論更多強調(diào)的是，志在制度改革的政治行動者可能與此前制度斗爭中失利的一方結(jié)成聯(lián)盟，并由此將改革提上議程。當這種情況發(fā)生時，掌控制度改革決策時機的在位者很可能維持制度的現(xiàn)狀。

上述觀點基于這樣一種預(yù)期，即當改革議題在規(guī)則接受者當中具有低的關(guān)注度時，捍衛(wèi)當前制度會更容易一些。在這種情況下，志在促成制度變遷的政治行動者要想爭取足夠多的人來支持重新磋商現(xiàn)有制度，就會面臨更高的集體行動成本。這是因為，規(guī)則具有較強的專業(yè)性，這造成規(guī)則制定者與規(guī)則接受者之間存在嚴重的信息不對稱；或者，制度結(jié)構(gòu)的高度復雜性阻礙著規(guī)則接受者為主動抵制現(xiàn)狀而投入必要的時間和資源；或者，更緊迫的事項吸引了規(guī)則接受者的注意力，在這些情況下改革議題的關(guān)注度都會降低。不過，危機或外來沖擊這類“觸發(fā)事件'（triggering event）會讓制度改革具有極高的關(guān)注度。但大量研究政策制定的文獻表明，規(guī)則接受者對觸發(fā)事件的反應(yīng)通常都是短暫的。雖然這一點對于那些目標人群不多的制度或組織而言不是那么準確，但一般來說人們的認知能力、時間和資源往往是有限的。特別是在發(fā)達社會，人們身處若干制度、政策與組織當中，更不可能長期支持某項特定的制度改革方案。

為便于理解，可以設(shè)想這樣一種情景，其中規(guī)則制定者甲與規(guī)則接受者乙兩名集體行動者就制度改革進行互動。在時間點t1，乙可以迫使甲將制度改革提上議程。但是，在時間演進中乙卻很難保持這種動員狀態(tài)，因而甲能夠決定制度改革何時實施。在這種情況下，甲完全可以等到時間點t2——乙的動員能力再次降低的時刻——擱置改革。這表明，即使乙此前在弓設(shè)定了議程，但是甲在t2的行動對后果具有決定性影響。因此，如果制度結(jié)構(gòu)賦予掌權(quán)者控制制度改革時機的權(quán)力，他們則有可能在具有優(yōu)勢的情況下通過社會聯(lián)盟的變動來抵制“自下而上”的變遷壓力。通過操控制度改革的時機，制度結(jié)構(gòu)中的在位者可利用各種話語上的權(quán)宜之計，在短期內(nèi)通過擺出改革的姿態(tài)來應(yīng)付危機狀態(tài)，一旦規(guī)則接受者對改革議題的關(guān)注度有所下降，前者便借機實施不對現(xiàn)有權(quán)力格局造成挑戰(zhàn)的表面性的改革方案，或者完全將改革擱置一旁。在這樣的情況下，即便大多數(shù)規(guī)則接受者原則上支持變革，但變革也可能不會真的發(fā)生。

（二）示例：歐洲國家對公司治理改革的抵制

近期有關(guān)公司治理改革的比較分析表明，對改革決策時機的控制如何影響著制度變遷的范圍和前景。例如，佩珀·卡爾佩珀（Pepper Culpepper）對收購、并購和經(jīng)營賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)則進行比較分析時，注意到發(fā)達經(jīng)濟體中引發(fā)公眾爭論的公司治理改革，其結(jié)果總是反映由大公司管理者組成的利益團體的偏好，“并時常同政治對手針鋒相對”。在不同案例中，其結(jié)果可能是改革，也可能是成功抵制改革而保持制度穩(wěn)定?？柵彗暾J為，這種結(jié)果可歸結(jié)為他所說的“悄無聲息的政治”（quiet politics）結(jié)構(gòu)，它形成于像公司治理這樣高度專業(yè)性的正式規(guī)則成為制度改革的潛在對象的時候。就像前文所解釋的，即使是專業(yè)性規(guī)則，有時也會成為基礎(chǔ)廣泛的社會動員力量的關(guān)注對象，但由于產(chǎn)業(yè)組織通常在制度中處于可以從策略上拖延外部介入的地位，因此它們經(jīng)常會影響、推遲或擱置任何后續(xù)的改革。政治人物傾向于遵從公司管理者的專業(yè)知識，這使后者握有制定規(guī)則的制度性權(quán)力。一方面，立法者事實上將大部分正式規(guī)則的制定委派給特設(shè)專家委員會與工作小組，這些委員會和工作小組就立法事項提出建議或進行磋商，而管理階層的核心利益在其中居于主導地位。另一方面，立法者還為公司管理者的自我管理留下了相當大的決策空間。政治人物之所以有動機將相關(guān)權(quán)力委派給公司管理者，是因為選民往往因公司治理的專業(yè)特征而對該領(lǐng)域的制度性改革不感興趣。

在多數(shù)時候，上述這種決策結(jié)構(gòu)使公司治理改革被隔離在范圍更廣的政治議程之外，從而避開了規(guī)則接受者（例如，其養(yǎng)老金被投資于各種公司的工人）的注意。當改革方案在比較特殊的時刻（由于危機、丑聞或政治行動者的倡議）吸引了規(guī)則接受者的注意時，這種制度框架通常會使管理者有能力控制公司治理改革的時機，從而在很大程度上限制了隨后的改革力度。換言之，私人利益委員會的創(chuàng)設(shè)使行業(yè)行動者“在監(jiān)管權(quán)不被移交給議會這類具有不可預(yù)測性的機構(gòu)的情況下，似乎不再拒絕接受進一步監(jiān)管的要求”，同時使得委員會中的行動者能夠“在公眾對該議題的臨時性關(guān)注已經(jīng)消散的時刻”來安排協(xié)商，以便作出決定。

相關(guān)文獻提供了反映此種動態(tài)過程的若干事例。以法國為例，在2000年代政治家們多次回應(yīng)了金融行業(yè)的丑聞，并呼吁對公司管理層的薪酬加強監(jiān)管，從而提高了公眾對該議題的關(guān)注度，但政府一再將此事交予行業(yè)委員會處理并授權(quán)公司進行自我監(jiān)督。于是，相關(guān)部門通過延遲行動來應(yīng)對每一起丑聞，因而不需要對高管的薪酬進行任何實質(zhì)性和強制性的限制。磋商和談判也產(chǎn)生了相似的效果。以荷蘭為例，在1990年代中期，公司治理透明度與小股東權(quán)益的議題經(jīng)媒體報道而引發(fā)高度關(guān)注，此時政府作出的回應(yīng)是呼吁減少對大股東的保護。政府與公司管理者協(xié)會組織就改革展開了為期兩年的談判，最終達成的妥協(xié)方案更接近行業(yè)協(xié)會組織而不是政府的立場。在此期間，媒體與公眾對相關(guān)議題的關(guān)注度日益降低，公司管理層利益群體借機從事游說活動，甚至阻止了上述妥協(xié)方案被制定成法律。

總而言之，人們經(jīng)常援引“失利者不會在政治領(lǐng)域中消失不見”這一事實，來論證通過改變支持制度結(jié)構(gòu)的社會聯(lián)盟實現(xiàn)漸進制度變遷的重要機制，但僅僅是這一事實并不能增加我們的認知?；蛟S除了少數(shù)極端情況，失利 者永遠不會徹底消失，因此政治生活的這一恒定特征本身無法解釋制度是否發(fā)生以及如何發(fā)生內(nèi)生變遷。在這個問題上，專門制度的特定屬性有助于為我們提供答案。一般而言，制度中的在位者都有著強烈的動機來維持現(xiàn)狀不變，因為這能確保他們掌握權(quán)力。改革者旨在動員起改革聯(lián)盟中的各規(guī)則接受者，而在位者會迫使改革者為此付出代價，但是在不同的制度結(jié)構(gòu)中，在位者實現(xiàn)這一目的的機會是不同的。鑒于規(guī)則接受者對議題的注意力總是具有周期性，而制度結(jié)構(gòu)又賦予了掌權(quán)者以控制制度改革時機的權(quán)力，因此掌權(quán)者處于極其有利的地位來影響改革聯(lián)盟的形成、可持續(xù)性乃至其前景，進而抵制不受歡迎的制度變遷。

漸進式內(nèi)生制度變遷理論在制度如何隨時間而演變的概念化方面取得了重要進展。然而，相關(guān)學者關(guān)注的是制度如何成為那些致力于推進不同形式變遷的策略性行動的目標，如果只采用這一思路，那么它最終會使有關(guān)制度發(fā)展的理論建構(gòu)陷于自相矛盾的境地。任何制度理論最終均以社會變遷與制度變遷之間的分野作為基本前提。兩者在強烈程度、作用范圍以及更重要的持續(xù)時間上存在差別。個體在制度中扮演著各種角色，經(jīng)歷著發(fā)揮不同作用、退休、去世并被擁有不同觀念和社會背景的另一些個體取而代之這一連續(xù)過程，如果承認這一點，那么從根本意義上講，社會變遷在某種程度上是連續(xù)發(fā)生的，而且制度也必然受到影響。但是，即使行動者與背景持續(xù)地發(fā)生變化，經(jīng)常性的社會變遷也不會必然地、自然而然地、完全地轉(zhuǎn)化為制度變遷。從根本上講，任何制度理論的首要任務(wù)是從理論上說明為何會出現(xiàn)這一種情況。改革派是歷史制度主義理論和制度發(fā)展理論關(guān)注的核心焦點，而本文意在了解改革者如何以及為何能完全地或部分地實現(xiàn)其目標。因此，出現(xiàn)了這樣一個矛盾：如果制度理論的首要目標是說明社會變遷與制度變遷之間的差異，那么我們至少應(yīng)當從理論上關(guān)切制度在什么條件下促使或制約社會行動者與政治行動者去增強制度的穩(wěn)定性——制度如何向保守派賦予權(quán)力；這里所說的保守派并沒有意識形態(tài)色彩，而是指更具中性意義的“制度變遷的反對者”。歸根結(jié)底，正是這些保守派的能動作用使社會變遷與制度變遷之間發(fā)生了分野。

為理解制度中握有權(quán)力者何時能成功抵抗制度變遷，本文提議將有關(guān)在位者在現(xiàn)有制度安排下如何被賦予或不被賦予權(quán)力的理論吸納進現(xiàn)有的內(nèi)生制度變遷理論。內(nèi)生制度變遷理論假定，違反規(guī)則與聯(lián)盟變動這兩種微 觀基礎(chǔ)性過程是自下而上的制度變遷的驅(qū)動因素。本文對于可以限制或抵制上述驅(qū)動因素的既有制度結(jié)構(gòu)的各個方面進行了理論考察。盡管這些過程在某些情況下會發(fā)揮重大作用，但制度變遷并非必然發(fā)生，變遷的步伐和方向也不完全是社會各方勢力在一個水平的、制度闕如的場域中互動的產(chǎn)物。既有制度會以兩種不同的方式影響漸進轉(zhuǎn)型的程度乃至可能性。首先，既有制度能夠?qū)⑽幕懂犞贫然?，這使得違反規(guī)則的行為更有可能受到制裁，也鞏固了人們對正式規(guī)則的理解，并使得不完全遵守規(guī)則的行為與漸進制度變遷之間發(fā)生分野。其次，制度體系使在位者能夠決定制度改革的時機，從而有權(quán)引導或阻撓變革性制度變遷，對這種權(quán)力的策略性使用能使先前制度斗爭中的失利者難以挑戰(zhàn)支撐制度安排的聯(lián)盟均衡。

本文的研究不僅對內(nèi)生制度變遷理論有意義，而且對歷史制度主義分析中常用的關(guān)鍵節(jié)點與路徑依賴等概念也有一定的意義。首先，就關(guān)鍵節(jié)點而言，這個術(shù)語主要指具有路徑依賴特征的制度得以產(chǎn)生的時刻，這一時刻是可變的、不確定的。本文的研究為解決如下棘手的難題提供了一個方案，即對關(guān)鍵節(jié)點的識別只有事后才能完成，也就是說，只有新的制度安排在中長期的實施中顯示出路徑依賴的特征時，我們才能夠確定此前的關(guān)鍵節(jié)點。有學者提出，新制度的持久性同時間節(jié)點上發(fā)生的沖突的激烈程度直接相關(guān)。這一觀點認為，在最初的制度斗爭中落敗的一方更有可能繼續(xù)抵抗，直至扭轉(zhuǎn)制度結(jié)果。但是，這種主張從未得到完全的驗證。的確，有大量的證據(jù)表明，經(jīng)過激烈沖突后建立起來的制度可能持久存在。本文的研究使我們轉(zhuǎn)而關(guān)注在關(guān)鍵節(jié)點形成的制度安排的兩個方面，據(jù)此可以預(yù)測制度抵抗自下而上的內(nèi)生變遷的概率。如果某個時間節(jié)點上出現(xiàn)的制度納入了已在相關(guān)制度和政策領(lǐng)域中得到貫徹和運用的文化范疇，或者如果某個制度將控制改革時機的權(quán)力集中在了在位者手中，或者兩者兼而有之，那么我們就可以更早一點確定關(guān)鍵節(jié)點導致了具有路徑依賴特征的制度，這種制度相對來說更會抵制自下而上的內(nèi)生變遷過程。

其次，就路徑依賴而言，本文借鑒觀念和制度研究的有益成果，建議將最初有關(guān)“解釋性”反饋效應(yīng)的理論分析與如下做法結(jié)合起來，即更加明確地關(guān)注制度嵌入文化范疇的能力。另外，通過詳細闡述針對制度“再生產(chǎn)”隱喻的批評，本文為從經(jīng)驗上對制度中的在位者為捍衛(wèi)自身權(quán)力而可能實施的先發(fā)制人戰(zhàn)略（proactive strategy）進行理論化、分類和研究奠定了基礎(chǔ)。辨識出這些策略并不總是那么容易，因為相比于改革者的策略，這些在位者的策略獲得的關(guān)注度更低，但是這種關(guān)注度的缺失至少部分是由于當前的理論與研究方案沒有為探討這一問題提供空間。

制度現(xiàn)狀的維護者不僅構(gòu)成阻礙改革的“否決力量”，他們通常還會采取主動行動來延緩、引導或阻止改革。為了對制度變遷的政治機制作出令人信服的理論解釋，有必要對這些策略進行更加清晰的理論說明。通過對有利于在位者阻撓制度變遷的各種制度安排進行理論分析，本文提出這項研究議程應(yīng)優(yōu)先考慮兩點。一方面，應(yīng)系統(tǒng)研究制度中的權(quán)力持有者可以運用的各種舉措，這些舉措可以促進或進一步鞏固能夠使制度現(xiàn)狀獲得合法性的文化范疇。此類范疇包括教育或宣傳倡議，以及旨在加強社團身份或集體身份的象征性政策。這些策略在維護特定文化范疇時消耗的成本與取得的實際效果可能會存在很大的差異，這取決于此類文化范疇是否影響相關(guān)制度及政策的設(shè)計和運行邏輯。制度主義者可以很好地研究這些過程：有研究者強調(diào)文化生產(chǎn)（cul-tural production）在觸發(fā)制度變遷中的作用，可以將他們的許多核心觀點進行擴展，用以理解如何利用文化生產(chǎn)來支持制度的穩(wěn)定性。另一方面，應(yīng)推進以下兩項議題的理論和經(jīng)驗研究，以補充我們關(guān)于大眾的“注意力周期”的寬泛而復雜的知識。第一，不同制度的目標群體在規(guī)模、意識形態(tài)以及參與其他制度安排方面存在差異，我們要了解“注意力周期”如何在不同制度中發(fā)生變化，這可能有助于我們深刻認識在位者通過策略性地操控改革決策時機來維持現(xiàn)狀的能力；第二，我們應(yīng)設(shè)法確定在位者有意地（和巧妙地）向“大眾”公布議程的策略，以及這些策略是如何依據(jù)制度環(huán)境和政治環(huán)境取得某種成功的。

要在理論和經(jīng)驗層面上實現(xiàn)這些目標，研究者不應(yīng)摒棄當前的內(nèi)生制度變遷理論，而是應(yīng)對這種理論加以擴展，從而更充分地理解有利于內(nèi)生制度穩(wěn)定的制度條件和相應(yīng)策略。本文力圖提高對如下問題的理論研究：（1）在何種條件下最好在概念上將制度理解為“均衡狀態(tài)”——此時制度對規(guī)則制定者與規(guī)則接受者的資源、動機、策略和態(tài)度的影響使制度得以持續(xù)；（2）在何種條件下最好在概念上將制度理解為“競技場”——此時制度相對來說更可能發(fā)生變遷或者被重新磋商。通過揭示有助于制度穩(wěn)定的兩個重要因素，本文證明了對于理解制度發(fā)展來說，有利于維護制度現(xiàn)狀的條件與政治行動者據(jù)以推行變革的條件同等重要。在闡述制度變遷的政治機制時，對保守派與改革者應(yīng)當一視同仁。

原文注釋略

編輯：康張城   楊端程

【政文觀止Poliview】系頭條號簽約作者