摘 要：全面推行村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”是新時代完善鄉(xiāng)村治理體系的重大戰(zhàn)略部署。受各種主客觀條件的限制，“一肩挑”在推行過程中面臨諸多障礙:一是黨員隊伍的現(xiàn)狀不能很好地適應(yīng)“一肩挑”所帶來的競爭壓力;二是黨內(nèi)精英人才缺乏參與“一肩挑”競爭選舉的積極性;三是權(quán)力集中導(dǎo)致腐敗風(fēng)險增加的政治邏輯影響村民對“一肩挑”制度的接受度和支持度;四是現(xiàn)行選舉規(guī)則與“一肩挑”模式所設(shè)定的選舉目標(biāo)不協(xié)調(diào)。全面推進“一肩挑”，需要提升村莊黨員的選舉競爭力，夯實“一肩挑”制度的民意基礎(chǔ)，增強黨組織的選舉影響力與控制力，加強政府對村委會選舉工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。
村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”是指村黨組織書記和村委會主任兩個職務(wù)由同一個人擔(dān)任。黨的十九大將“一肩挑”作為完善鄉(xiāng)村治理體系的重要舉措納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，決定在全國全面推行“一肩挑”。2018年12月28日起施行的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第19條規(guī)定:“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)人，村‘兩委’班子應(yīng)當(dāng)交叉任職?！?019年中央一號文件提出，全面推行村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任。這些情況表明，全面推行“一肩挑”是新時期農(nóng)村工作面臨的一項重大政治任務(wù)。本文擬在深入分析全面推行“一肩挑”面臨的現(xiàn)實障礙的基礎(chǔ)上，探討全面推行“一肩挑”的有效路徑，以期為實現(xiàn)這一政策目標(biāo)提供理論參考。
一、全面推行“一肩挑”的現(xiàn)實意義
全面推行“一肩挑”是黨中央為加強以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織建設(shè)，進一步完善鄉(xiāng)村治理體系而采取的重大戰(zhàn)略舉措，對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，科學(xué)有序推動鄉(xiāng)村振興，具有重要的現(xiàn)實意義。
1．有利于提升村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，鞏固村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位
村級黨組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是村級治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)核心。農(nóng)村實行村民自治以后，一些地方村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位有所動搖，政治威信有所降低，領(lǐng)導(dǎo)作用有所削弱，甚至面臨被架空的危險。出現(xiàn)這些情況的原因，除了村級黨組織自身“肌體”不健康和領(lǐng)導(dǎo)能力不足以外，還與實行村民自治所引起的農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化有關(guān)。村民自治改變了村級黨組織“一元化領(lǐng)導(dǎo)”的權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成了由村級黨組織和村委會構(gòu)成的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)。這種二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的重要特征在于權(quán)力來源的差異性:村黨組織的權(quán)力主要來源于上級黨組織的授權(quán)，而村委會的權(quán)力來源于村民的委托。這種權(quán)力來源上的差異不可避免地會影響到“兩委”關(guān)系。對于普通村民來說，他們很容易會認(rèn)同這樣的觀點:多數(shù)村民選出的村委會主任自然應(yīng)當(dāng)比少數(shù)黨員選出的村黨組織書記更有權(quán)威。在實踐中，有的村委會主任仰仗自己的民選身份，挑戰(zhàn)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，拒絕服從村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。因此，要鞏固村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，提升村級黨組織的政治威信，必須擴大村級黨組織領(lǐng)導(dǎo)的民意基礎(chǔ)，增強村級黨組織領(lǐng)導(dǎo)的政治合法性。全面推行“一肩挑”可以有效實現(xiàn)上述目標(biāo)?！耙患缣簟蹦Ｊ降娘@著特點是通過村黨支部與村委會選舉聯(lián)動機制，賦予和擴大村民群眾在村支書的選舉中的發(fā)言權(quán)。要成功實現(xiàn)“一肩挑”，無論是“由書記到主任”的路徑，還是“由主任到書記”的路徑，當(dāng)選的村支書都需要經(jīng)受民意的考驗，接受全體村民的選擇。這種村支書產(chǎn)生方式的變化本質(zhì)上也是村黨組織權(quán)力來源的變化，“自上而下”的組織授權(quán)與“自下而上”的民主授權(quán)相結(jié)合，無疑可以大大增強村黨組織的權(quán)威性與合法性，強化村黨組織對村委會的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，鞏固村級黨組織在村級治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。
2．有利于促進“兩委”之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，提高村民自治的運行效率
在村書記和村主任分別任職的情況下，村黨組織與村委會之間的關(guān)系往往難以協(xié)調(diào)，經(jīng)常出現(xiàn)各定各的調(diào)，各唱各的戲，“誰說了都不算”或者“誰都不愿干”的現(xiàn)象，有的地方甚至出現(xiàn)“兩委扯皮”“對著干”的現(xiàn)象。1這種狀況嚴(yán)重影響了村民自治的正常運行。實行村書記與村主任“一肩挑”，可以在很大程度上避免因職務(wù)分設(shè)而導(dǎo)致的“兩委”之間的矛盾和沖突，促進“兩委”關(guān)系的協(xié)調(diào)。其一，“一肩挑”使得村莊“一把手”具有兩重身份，這兩重身份恰恰是“兩委”的關(guān)鍵人物，兩重身份的“合二為一”能夠促進村“兩委”之間的相互了解，給予“兩委”之間對話的可能和平臺。其二，在“一肩挑”模式下，“一把手”成為了“兩委”之間溝通的紐帶和橋梁，這種紐帶和橋梁作用能夠推進“兩委”之間各安其分、各司其職，避免出現(xiàn)因“兩委”之間的相互推諉或爭權(quán)奪利而導(dǎo)致村莊治理的失序狀態(tài)2，保證村民自治機制的有效運轉(zhuǎn)。
3．有利于加強農(nóng)村黨員隊伍建設(shè)，密切村級黨組織與村民之間的聯(lián)系
其一，“一肩挑”有利于壯大農(nóng)村黨員隊伍，優(yōu)化基層黨員隊伍結(jié)構(gòu)。一方面，推行“一肩挑”可以增強黨組織的吸引力。在全面推行“一肩挑”的條件下，是否具有黨員身份，對于村民成功當(dāng)選村委會主任有很大影響，因此，對于有意愿競選村委會主任的村民而言，加入中國共產(chǎn)黨就變得非常必要，這就有利于吸納村莊能人積極入黨。另一方面，為了實現(xiàn)“一肩挑”的目標(biāo)，黨組織需要改進黨員發(fā)展工作，主動發(fā)展那些政治可靠、品行端正、年富力強、群眾擁護的村民加入黨組織。其二，“一肩挑”有利于密切村級黨組織與村民之間的聯(lián)系。密切聯(lián)系群眾是我們黨最大的政治優(yōu)勢，也是在鄉(xiāng)村治理中堅持村級黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位的重要保證。在實行“一肩挑”以前，村黨組織書記主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命，或者由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委推薦候選人，再由黨員選舉產(chǎn)生。這種方式容易造成村黨組織書記唯上不唯下、嚴(yán)重脫離群眾的問題，進而妨礙村莊各項工作的順利開展，使黨和國家的方針政策難以貫徹實施。實行“一肩挑”，在一定程度上改變了村黨組織書記的產(chǎn)生方式，普通村民在村黨組織書記的選舉中有了一定的話語權(quán)，擔(dān)任村黨組織書記需要經(jīng)過大多數(shù)村民的“同意”，在這種情況下，要想獲選村黨組織書記，就必須重視群眾基礎(chǔ)，改變唯上不唯下的思想作風(fēng)，更加密切地聯(lián)系群眾，把對上級負(fù)責(zé)與對村民負(fù)責(zé)有機結(jié)合起來。
二、全面推行“一肩挑”面臨的不利因素
“一肩挑”制度源自于20世紀(jì)80年代一些地方為解決村民自治過程中的“兩委”關(guān)系矛盾而進行的實踐探索。經(jīng)過30多年的發(fā)展，各地在推行“一肩挑”方面積累了豐富的經(jīng)驗，為在全國范圍推行“一肩挑”打下了良好的基礎(chǔ)。近年來，中央明顯加大了推行“一肩挑”的力度，將“一肩挑”從一種倡導(dǎo)性政策上升為具有一定強制性的政策，為“一肩挑”的推行注入了新的動力，提供了可靠的政治保障。然而我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，“一肩挑”的發(fā)展不可能是一帆風(fēng)順的，由于農(nóng)村現(xiàn)實社會條件的限制，“一肩挑”在推行過程中必然面臨諸多障礙，受到各種不利因素的影響。
1．隊伍不強難成“一肩挑”:黨員隊伍的現(xiàn)狀不能很好地適應(yīng)“一肩挑”所帶來的競爭壓力
實現(xiàn)“一肩挑”的政治任務(wù)增加了村黨組織在村委會選舉中的壓力，它要求本村的黨員中必須有人參加村委會主任的競選，只有在具有黨員身份的候選人成功當(dāng)選的情況下，才能達(dá)成“一肩挑”的組織建設(shè)目標(biāo)，這就對農(nóng)村黨員隊伍建設(shè)提出了很高的要求，需要建設(shè)一支具有適當(dāng)規(guī)模和較高素質(zhì)的黨員隊伍，以適應(yīng)推行“一肩挑”所帶來的競選壓力。然而，現(xiàn)實的情況是，目前一些地方農(nóng)村黨員隊伍建設(shè)還相當(dāng)薄弱，黨員隊伍的規(guī)模與質(zhì)量都還不能很好地適應(yīng)全面推行“一肩挑”的需要。
從黨員隊伍的規(guī)模來看，有的村莊黨員數(shù)量太少，村民中的黨員比例太低，許多村莊的黨員在村民中的占比只有2%左右，貴州省德江縣某村總?cè)丝跒?35人，其中黨員只有8人，占比不到1%。黨員隊伍規(guī)模太小，不僅會影響村黨組織在村莊中的領(lǐng)導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)作用，而且對實現(xiàn)全面推行“一肩挑”的組織建設(shè)目標(biāo)也構(gòu)成了一定的障礙。首先，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的規(guī)定，正式黨員不足3人的，可以與鄰近村聯(lián)合成立黨支部。聯(lián)合黨支部對應(yīng)的是兩個村的村委會，即使村書記通過法定程序兼任了其所在村的村主任，另一個村也無法實現(xiàn)“一肩挑”。其次，黨員太少使得“一肩挑”的選擇空間受到限制，甚至可能因為沒有符合條件的黨員參加村主任的競選而使“一肩挑”的組織建設(shè)目標(biāo)落空。最后，黨員人數(shù)太少，還會影響黨組織對村民選舉委員會和村民代表會議的領(lǐng)導(dǎo)能力，而黨組織對村民選舉委員會和村民代表會議的影響力和領(lǐng)導(dǎo)力與能否順利實現(xiàn)黨組織的“一肩挑”選舉目標(biāo)有很大關(guān)系。
從黨員隊伍的質(zhì)量來看，目前農(nóng)村黨員隊伍普遍存在結(jié)構(gòu)不合理、綜合素質(zhì)不高的問題。一些地方農(nóng)村黨員隊伍老化現(xiàn)象嚴(yán)重。程同順等人在對某鎮(zhèn)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)黨員年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯的倒金字塔形態(tài)，60周歲以上的黨員占總數(shù)的一半以上(54.49%)，而作為村主要干部黃金年齡段(40—60周歲)的黨員比例僅為34.7%,40周歲以下的中青年黨員則為10.81%，作為生力軍的30周歲以下黨員僅為1.51%。3王向陽對湖北某村的調(diào)查顯示，在該村現(xiàn)有的31位黨員中，30歲以下的黨員有3位，30歲以上、60歲以下的黨員有5位，60歲以上的老黨員有23位，老年黨員占比高達(dá)74.2%。(4)除了黨員隊伍老化以外，另一個十分突出的問題是黨員隊伍的綜合素質(zhì)與能力不高。調(diào)查顯示，目前農(nóng)村黨員的文化程度普遍偏低，有的地方80%以上的農(nóng)村黨員是初中以下文化程度，60歲以上的老黨員絕大多數(shù)只有小學(xué)文化，有的甚至是目不識丁的文盲。4受年齡和文化程度的限制，一些農(nóng)村黨員思想觀念陳舊，缺乏開拓創(chuàng)新精神，帶頭致富、帶領(lǐng)群眾致富能力弱。
2．黨員顧慮不愿“一肩挑”:黨內(nèi)精英人才缺乏參與“一肩挑”競爭選舉的積極性
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管大多數(shù)地方的村委會主任競選都有黨員參加，但在一些經(jīng)濟比較落后的村莊，動員黨員尤其是黨員中的能人參選村委會主任競選仍面臨不小的困難。如今農(nóng)村人口外流現(xiàn)象嚴(yán)重，大部分年輕力壯的黨員長期在外打工，在村里的時間很少，其中有不少人已經(jīng)將融入城市作為自己個人事業(yè)發(fā)展的奮斗目標(biāo)。對于這些黨員來說，回鄉(xiāng)參加村主任的競選存在雙重顧慮:一方面，如果競選成功，他可能需要中斷甚至完全放棄個人在外的事業(yè)，終結(jié)自己的“城市夢”;另一方面，如果競選失敗，不僅個人沒有任何收益，還有可能失了面子，得罪競爭對手，加劇與村民之間的緊張關(guān)系。所以，從個人利益考慮，這些黨員通常缺乏參加村委會主任競選的主觀意愿。有些符合條件的外出黨員在黨組織多次動員的情況下仍不同意回鄉(xiāng)參選。
除了外出黨員中的人才，最有條件競選村主任的是現(xiàn)任村干部中的黨員，他們不僅具有一定的村莊治理經(jīng)驗和能力，也具有一定的群眾基礎(chǔ)和威信。然而調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些黨員村干部在村主任的競選過程中表現(xiàn)消極，有的地方還出現(xiàn)了黨員候選人主動退選的現(xiàn)象。這些黨員村干部的選擇符合其基于個體理性的行動邏輯。從心理學(xué)的角度分析，在任何一種競爭選舉中，成功當(dāng)選的可能性都是影響參選者作出參選決定的重要因素，在決定是否參選之前，當(dāng)事人要對選舉形勢和前途進行全面的分析評估，如果評估結(jié)果顯示自己成功當(dāng)選的概率太低，他就可能會選擇放棄參選的想法，因為任何人都不會愿意讓自己置身于一場毫無勝算的選戰(zhàn)之中。上述道理同樣適用于村主任的競選。有研究表明，農(nóng)民在村委會選舉中的投票行為具有非理性的特征，“認(rèn)親不認(rèn)賢”是農(nóng)民在選舉投票過程中普遍存在的心理狀態(tài)，農(nóng)民的投票行為深深地嵌入在血緣、地緣、業(yè)緣等各種復(fù)雜關(guān)系構(gòu)成的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，農(nóng)民更多地是根據(jù)自己與候選人的親疏遠(yuǎn)近關(guān)系來投票。5由于村莊社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的相對穩(wěn)定性，加之熟人社會的信息高度透明，使對村委會主任競選前景的評估比其他競選場合更加容易。當(dāng)黨員村干部意識到自己在村委會主任的競選中處于明顯的劣勢時，往往會選擇知難而退。因為與其去參與一場毫無勝算的競選并承受因此帶來的各種不利后果，不如選擇主動退出競選，這樣不僅可以避免和減少損失，而且還可能獲得額外的好處:既在一定程度上保全了面子，避免了因為競選失敗而可能導(dǎo)致的個人威信受損;又可以向當(dāng)選者釋放善意，為以后與當(dāng)選者的和平相處乃至合作共事創(chuàng)造了條件。
3．村民擔(dān)心不挺“一肩挑”:權(quán)力集中導(dǎo)致腐敗風(fēng)險增加的政治邏輯影響村民對“一肩挑”制度的接受度和支持度
“一肩挑”是黨和政府大力推行的一種制度安排，但這種制度安排能否在實踐中落實，則取決于村民的態(tài)度和行動。因為黨員擔(dān)任村委會主任是實現(xiàn)“一肩挑”的必要條件，在村民自治的民主政治背景下，黨和政府既不能硬性規(guī)定只能由黨員參選村委會主任，也不能直接指定黨員擔(dān)任村委會主任，任何人擔(dān)任村委會主任都必須經(jīng)過民主選舉。在選民理性投票決策的情況下，實現(xiàn)黨員當(dāng)選村委會主任的目標(biāo)，不僅需要當(dāng)選者的能力和素質(zhì)得到村民的普遍認(rèn)可，而且需要村民廣泛認(rèn)同和接受“一肩挑”的制度安排。從實際調(diào)查結(jié)果看，目前一些地方農(nóng)民對“一肩挑”制度的認(rèn)同度還比較低。例如，在回答我們提出的“黨支部書記和村委會主任是由一個人兼任好，還是由兩個人分別擔(dān)任好”的問題時，選擇“一個人兼任”的比例為12.50%，選擇“兩個人分別擔(dān)任”的比例高達(dá)66.5%。6楊素穩(wěn)等人在海南進行的問卷調(diào)查結(jié)果也顯示，有相當(dāng)多的村民對“一肩挑”的制度持不贊同的態(tài)度。調(diào)查中對“村委會主任兼任村黨支部書記，您的態(tài)度是?”這樣一個問題，有29.1%的人表示“贊同”，而表示“不贊同”的人比例達(dá)到37.5%。7
進一步的調(diào)查表明，不贊同“一肩挑”的村民主要是擔(dān)心村書記和村主任兩個職務(wù)由一個人擔(dān)任會導(dǎo)致村莊內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，權(quán)力過度集中在“一肩挑二位”的村干部個人手中，容易產(chǎn)生腐敗。眾所周知，村黨組織和村委會是兩個性質(zhì)與功能不同的基層組織，村黨組織作為執(zhí)政黨在農(nóng)村的基層組織，主要扮演的是“國家代理人”的角色，村委會作為群眾性自治組織，扮演的是“村莊當(dāng)家人和村民利益保護人”的角色。這兩種不同的角色定位使村黨組織和村委會之間客觀上形成了一種相互制約關(guān)系，可以在一定程度上遏制權(quán)力濫用和腐敗行為的發(fā)生。實行“一肩挑”以后，隨著書記和主任之間角色沖突的消失，村兩委在很大程度上“合二為一”，原有的相互制約關(guān)系將不復(fù)存在或者形同虛設(shè)，這樣就大大增加了權(quán)力濫用和腐敗的風(fēng)險。8從現(xiàn)實情況看，在實行“一肩挑”以后，一些地方確實出現(xiàn)了村莊“一把手”獨斷專行、為所欲為的現(xiàn)象，這在一定程度上證實和加深了村民對“一肩挑”的擔(dān)心。
4．程序中立不利“一肩挑”:現(xiàn)行選舉規(guī)則與“一肩挑”模式所設(shè)定的選舉目標(biāo)不協(xié)調(diào)
從一定意義上說，選舉規(guī)則是為選舉結(jié)果服務(wù)的。選舉規(guī)則的設(shè)定應(yīng)當(dāng)有利于實現(xiàn)符合國家整體政治利益和價值觀的選舉結(jié)果。在全面推行“一肩挑”的背景下，通過民主選舉使黨員當(dāng)選村委會主任，是執(zhí)政黨和國家賦予村委會選舉的一項具體政治使命。完成這一政治使命，不僅需要各級黨委和政府加強對村委會選舉工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，而且需要不斷完善村委會選舉規(guī)則，從選舉程序上提供必要的制度保障。說得更明確一點就是，村委會選舉的規(guī)則既應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)選舉的公正性，也應(yīng)當(dāng)有助于實現(xiàn)黨員當(dāng)選村委會主任的政治目標(biāo)。
然而，現(xiàn)實的情況表明，目前的村委會選舉規(guī)則突出體現(xiàn)的是選舉程序的中立性。從這一基本立場出發(fā)，不僅沒有為實現(xiàn)“一肩挑”所需要的選舉結(jié)果設(shè)置“助成性”規(guī)則，相反還對實現(xiàn)上述選舉目標(biāo)構(gòu)成了一定的障礙。以村委會候選人的產(chǎn)生辦法為例，《村民委員會組織法》正式頒布實施之前，基層黨組織可以通過正當(dāng)合法的方式和途徑參與村委會候選人的產(chǎn)生過程，許多地方明確規(guī)定村委會選舉可以由基層黨組織提名候選人，有的地方甚至規(guī)定村委會選舉的候選人只能由村黨支部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府推薦。此外，基層黨組織在正式候選人的確定過程中也擁有相當(dāng)大的話語權(quán)和影響力，有的地方規(guī)定由村黨支部從初步候選人中確定正式候選人，向村民大會推薦，提請村民大會依法選舉。1998年《村民委員會組織法》正式頒布實施以后，情況發(fā)生了改變，在強調(diào)程序中立和選舉民主性的名義下，黨組織在村委會選舉中的提名權(quán)被取消?，F(xiàn)行《村民委員會組織法》第15條明確規(guī)定:“選舉村民委員會，由登記參加選舉的村民直接提名候選人?！贝送猓F(xiàn)行制度還明確規(guī)定村委會選舉可以采取“海選”方式進行，即不經(jīng)過提名候選人的環(huán)節(jié)，由選民直接投票選舉村委會。目前許多地方的村委會選舉辦法中都規(guī)定了“海選”方式。例如，《湖北省村民委員會選舉辦法》第17條規(guī)定:“村民委員會成員的選舉，可以采取有候選人的選舉方式，有條件的地方也可以采取無候選人的選舉方式。”《陜西省村民委員會選舉辦法》第30條規(guī)定:“經(jīng)過三分之二以上的選民同意，可以不提名候選人，由選民直接投票選舉村民委員會主任、副主任、委員，但其他程序應(yīng)當(dāng)按照本辦法規(guī)定進行?！?/p>
無論是取消黨組織的候選人提名權(quán)，還是允許實行無候選人的選舉方式，對實現(xiàn)黨員當(dāng)選村委會主任的政治目標(biāo)都是不利的。取消黨組織的候選人提名權(quán)，一方面，從理論上講難以保證村委會主任的競選中有黨員參選;另一方面，黨組織無法通過合法的方式和渠道向村民明確傳達(dá)其選舉意向，對村民的投票行為進行正確的引導(dǎo)。而規(guī)定“海選”方式所包含的政治主張是在村民自治中進一步還權(quán)于民，使村民能夠在完全自主的條件下行使民主選舉的權(quán)利，對于黨組織來說，這其中實際隱含著在選舉結(jié)果上不持態(tài)度、保持中立的要求。
也許有人會認(rèn)為，即使黨組織不直接影響村委會的選舉，完全由村民自由選舉，只要參加競選的黨員具有良好的綜合素質(zhì)與能力，照樣可以實現(xiàn)黨員當(dāng)選村委會主任的政治目標(biāo)。我們不否認(rèn)存在這種情況的可能性，但這種可能性變成現(xiàn)實的前提條件是選民在選舉投票中具備充分的理性———選民以候選人的個人能力和綜合素質(zhì)作為投票的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。然而，在實際進行的村委會選舉中，常常出現(xiàn)個人能力強、綜合素質(zhì)高的好人落選，庸人甚至壞人反而當(dāng)選的情況。這說明村民的投票決策行為并非總是依據(jù)理性標(biāo)準(zhǔn)，有時候也表現(xiàn)出非理性特征。
三、全面推行“一肩挑”的有效路徑
在村民自治的法律制度框架內(nèi)全面推行“一肩挑”，是一項復(fù)雜而艱巨的政治任務(wù)，完成這項任務(wù)需要克服上述多方面的困難和障礙，做到既要消除現(xiàn)實中存在的不利因素的影響，也要為“一肩挑”的長遠(yuǎn)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。
1．提升村莊黨員的選舉競爭力
通過選舉方式實現(xiàn)“一肩挑”的目標(biāo)，最為根本的措施是大力加強農(nóng)村基層黨建工作，有效提升黨員的選舉競爭力。
其一，切實加強和改進村莊黨員的組織發(fā)展工作。具體來說，一是要通過發(fā)展重點的轉(zhuǎn)移優(yōu)化黨員隊伍結(jié)構(gòu)。在發(fā)展對象上，應(yīng)當(dāng)將符合條件的中青年農(nóng)民作為發(fā)展重點，尤其是要注意優(yōu)先從回鄉(xiāng)知識青年、復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)軍人、外出務(wù)工青年等群體中發(fā)展黨員，以優(yōu)化村莊黨員隊伍的結(jié)構(gòu)。二是要通過黨員發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整吸納村莊英才。在發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)上，必須把過去的道德高尚、忠厚老實、聽話順從的“道德標(biāo)準(zhǔn)”轉(zhuǎn)變?yōu)榈虏偶鎮(zhèn)?、以德為先、注重實績、群眾公認(rèn)的政治標(biāo)準(zhǔn)。要在注重黨員發(fā)展對象的政治傾向的前提下，將其政治“影響力”作為重要的條件，把那些具有群眾基礎(chǔ)、凝聚力強、影響面大、追隨者眾的農(nóng)村中優(yōu)秀分子作為黨員發(fā)展的重點對象加快培養(yǎng)。三是要通過發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變提升組織發(fā)展績效。農(nóng)村基層黨組織必須切實增強黨員隊伍建設(shè)的責(zé)任感和使命感，改變過去那種坐等上門申請的被動式黨員發(fā)展方式，主動物色黨員發(fā)展對象，加強培養(yǎng)教育，不斷提高其政治素質(zhì)，條件成熟就及時發(fā)展，以壯大黨組織的力量。9
其二，在黨員能力的培養(yǎng)上下功夫。在全民謀發(fā)展的今天，村民在投票選舉村委會主任時，不僅會關(guān)注候選人的道德品行，而且越來越看重候選人的發(fā)展能力。對于村民而言，最為理想的選舉結(jié)果是當(dāng)選者既是“好人”，又是“能人”。過去，我們在黨員發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)的實際把握中存在片面性，即過分注重考察發(fā)展對象的政治道德素質(zhì)，甚至將“政治忠誠”“品行端正”作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，忽視了對發(fā)展對象實際能力的要求，導(dǎo)致目前一些地方村莊黨員隊伍中人才匱乏，尤其是缺乏能夠促進村莊經(jīng)濟社會發(fā)展，帶領(lǐng)村民致富的“能人”。這種狀況在很大程度上影響了黨員的選舉競爭力，甚至成為一些地方黨員競選失敗的直接原因。改變這種狀況，除了要改進黨員發(fā)展工作之外，還必須加強黨員能力的培養(yǎng)，重點是要提高黨員的個人致富能力和帶領(lǐng)群眾致富的能力，以此來贏得廣大村民對黨員的信任和支持。
2．夯實“一肩挑”制度的民意基礎(chǔ)
盡管對于各級黨委和政府而言，“一肩挑”是一項必須完成的政治任務(wù)，但“一肩挑”畢竟不是一種強制性的法律制度安排。從最終的意義上講，能否實現(xiàn)“一肩挑”的政策目標(biāo)，不是國家單方面的意志可以決定的，而是由廣大村民手中的選票決定的。因此，順利推進“一肩挑”，必須努力爭取村民對“一肩挑”制度的認(rèn)同和支持，夯實“一肩挑”制度的民意基礎(chǔ)。
其一，大力宣傳“一肩挑”的正當(dāng)性、合理性和制度優(yōu)勢，引導(dǎo)村民形成對“一肩挑”的正確認(rèn)知。實行“一肩挑”是鄉(xiāng)村社會治理體系的一場深刻變革，黨和國家需要進行廣泛深入的政治動員，重塑村民的政治認(rèn)知。在宣傳動員過程中，要緊緊圍繞加強黨的領(lǐng)導(dǎo)這個核心，向村民說明實行“一肩挑”的必要性和重大意義。要使廣大村民認(rèn)識到，黨的領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本保證，而“一肩挑”制度的重要立足點則在于加強黨對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)，促進農(nóng)村各項工作的順利開展。也要使廣大村民認(rèn)識到，實行“一肩挑”有利于擴大基層黨組織的群眾基礎(chǔ)，提升基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威;有利于優(yōu)化黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用的實現(xiàn)方式，確保黨組織的意志在村莊各項工作中得到貫徹落實;有利于理順村“兩委”之間的關(guān)系，鞏固村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。另外，還要使廣大村民認(rèn)識到，實行“一肩挑”不僅有利于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，而且還可以完善村莊治理機制，促進村莊各項事業(yè)的發(fā)展。
其二，借助中央和上級的政治資源，增強“一肩挑”制度的權(quán)威性。一方面，利用“黨的政策”“政治任務(wù)”等強勢話語突出“一肩挑”制度的不可置疑性，進而重塑村民對“一肩挑”的認(rèn)知;另一方面，主動凸顯自己作為中央和上級政策執(zhí)行者的被動角色，這樣“既可以通過‘被動形象’來抵御下層壓力和向上轉(zhuǎn)移矛盾，又可以利用被動形象向村民傳遞出清晰而堅定的政策信號”10。實踐證明，通過借助上級權(quán)威，基層政府可以在一定程度上消除村民中可能存在的懷疑和抵觸情緒，使村民更好地接受“一肩挑”的制度安排。
其三，健全“一肩挑”的權(quán)力制約和監(jiān)督體系，降低濫用權(quán)力和腐敗的風(fēng)險?！耙患缣簟痹谝欢ǔ潭壬细淖兞舜迩f的權(quán)力結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了權(quán)力的高度集中，客觀上增加了權(quán)力濫用和腐敗的風(fēng)險，也在一定程度上影響了村民對“一肩挑”的接受度和支持度。因此，要爭取“一肩挑”制度獲得廣泛的認(rèn)同，應(yīng)當(dāng)針對“一肩挑”以后村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化，進一步健全和完善權(quán)力制約和監(jiān)督體系，強化對“一肩挑”權(quán)力的制約和監(jiān)督。具體來說，一是要完善村民自治的民主監(jiān)督機制，全面建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會，推行村級事務(wù)陽光工程;二是要強化政府的監(jiān)督責(zé)任，完善政府監(jiān)督體制，創(chuàng)新政府監(jiān)督方式;三是要明確“一肩挑”的權(quán)力邊界與職責(zé)分工，優(yōu)化“一肩挑”的權(quán)力運行程序，建立健全“一肩挑”組織內(nèi)部的權(quán)力制約機制;四是要完善“一肩挑”的權(quán)力問責(zé)機制，把監(jiān)督與問責(zé)緊密結(jié)合起來，增強監(jiān)督的實際效能。
3．增強黨組織的選舉影響力與控制力
為了適應(yīng)全面推進“一肩挑”的新形勢和新任務(wù)，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，進一步強化黨對村委會選舉工作的領(lǐng)導(dǎo)，關(guān)鍵是要從制度上增加黨組織在村委會選舉中的話語權(quán)，增強黨組織對村委會選舉的影響力和控制力。為此，我們建議以立法的形式明確賦予黨組織村委會主任候選人的提名權(quán)，并且允許黨組織以合法的方式為其提名的候選人公開“站臺”助選。從全面推行“一肩挑”的角度說，賦予基層黨組織提名權(quán)和助選權(quán)具有十分重要的意義。一方面，可以保證村委會主任競選中有黨員參與;另一方面，可以明確黨組織的選舉意圖，借助黨組織的權(quán)威和資源對村民進行有效的動員和正確的引導(dǎo)，為實現(xiàn)黨組織既定的選舉目標(biāo)創(chuàng)造有利條件。
賦予黨組織提名權(quán)和助選權(quán)是加強黨對村委會選舉工作領(lǐng)導(dǎo)的必然要求，具有充分的理論依據(jù)和政治正當(dāng)性。中國共產(chǎn)黨是中國的執(zhí)政黨，通過法定程序選配好各級領(lǐng)導(dǎo)班子是各級黨組織的一項重要職責(zé)，也是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的組織保證。農(nóng)村基層黨組織雖然處在村民自治的特殊政治環(huán)境中，但作為執(zhí)政黨在農(nóng)村的基層組織，它們擔(dān)負(fù)著保證農(nóng)村政治穩(wěn)定、促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、支持國家現(xiàn)代化的重要使命，通過有效方式和途徑引導(dǎo)村民選擇好村莊的“當(dāng)家人”，則是實現(xiàn)這種使命的重要保證。另外，應(yīng)該認(rèn)識到，當(dāng)今中國農(nóng)村政治發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)并非推進基層社會治理的民主化進程，而是通過基層選舉改變村莊公共權(quán)力的合法性基礎(chǔ)，增強農(nóng)村的政治穩(wěn)定，完善國家對村莊的作用機制。為此，“國家不僅需要借助村莊選舉改善和鞏固與農(nóng)村的關(guān)系，而且必須確保民選的村莊領(lǐng)袖對國家的忠誠，以保障國家意志的順利貫徹”11。
有人擔(dān)心以黨組織的名義提名村委會主任的候選人并進行助選會損害村委會選舉的民主性，我們認(rèn)為這種擔(dān)心是不必要的。因為:第一，黨組織提名候選人不是隨意的，正式提名之前需要充分聽取村民意見，保證候選人的提名具有廣泛的民意基礎(chǔ);第二，黨組織提名并不排斥其他的提名方式，在黨組織提名的候選人之外，村民也可以直接提名候選人;第三，黨組織的助選活動是在法律范圍內(nèi)以合法的方式進行的;第四，黨組織的選舉意圖能否實現(xiàn)，最終取決于村民的投票，黨組織必須尊重民主投票選舉的結(jié)果。
4．加強政府對村委會選舉工作的組織領(lǐng)導(dǎo)
村委會選舉是在政府的組織領(lǐng)導(dǎo)下進行的，政府的組織領(lǐng)導(dǎo)對村委會的選舉過程和選舉結(jié)果有重要影響。因此，要實現(xiàn)黨員當(dāng)選村委會主任的選舉結(jié)果，加強和改善政府對村委會選舉工作的組織領(lǐng)導(dǎo)是一條切實有效的途徑。
其一，提高思想認(rèn)識，加大工作力度。實踐證明，“一肩挑”的比例與地方政府對“一肩挑”的態(tài)度和推行“一肩挑”的力度有直接關(guān)系。目前那些“一肩挑”比例比較高或者特別高的省份無不是對“一肩挑”持積極態(tài)度、大力推進“一肩挑”的省份。12因此，全面推進“一肩挑”，各級政府應(yīng)當(dāng)進一步提高對“一肩挑”的認(rèn)識，加大推進“一肩挑”的力度。一方面，提高政治站位，強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)。各級政府應(yīng)當(dāng)深刻領(lǐng)會中央精神，充分認(rèn)識全面推行“一肩挑”的重大戰(zhàn)略意義。在新的歷史條件下，中央決定全面推行“一肩挑”的動因已經(jīng)超越了協(xié)調(diào)兩委關(guān)系的現(xiàn)實需要，而是出于鞏固黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心地位、切實加強黨對農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)、有效實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本大計。只有從這樣的政治高度認(rèn)識“一肩挑”，才能以更加積極主動的態(tài)度旗幟鮮明地推進“一肩挑”。另一方面，明確任務(wù)要求，加強督促檢查。推進“一肩挑”不能只停留在文件會議的一般性號召上，應(yīng)當(dāng)明確各級政府的責(zé)任，提出具體的工作目標(biāo)要求。近年來，不少地方在“兩委”換屆選舉中明確提出了實現(xiàn)“一肩挑”的比例，對推進“一肩挑”起到了促進作用。但需要注意的是，確定“一肩挑”的比例應(yīng)當(dāng)堅持從本地的實際情況出發(fā)，不能脫離實際盲目追求高比例、“全覆蓋”，以免導(dǎo)致“一肩挑”偏離正確軌道，產(chǎn)生負(fù)面影響。為了切實推進“一肩挑”，在明確目標(biāo)任務(wù)的同時，還應(yīng)當(dāng)加強監(jiān)督檢查，可以結(jié)合本地區(qū)的實際情況，將“一肩挑”工作落實情況納入黨政領(lǐng)導(dǎo)班子年度綜合目標(biāo)考核的內(nèi)容。
其二，統(tǒng)籌“兩委”換屆，優(yōu)化選舉流程。在現(xiàn)行的制度框架下，實現(xiàn)“一肩挑”的基本途徑是村黨組織和村委會的換屆選舉。因此，科學(xué)合理地設(shè)計村“兩委”換屆選舉辦法，對于實現(xiàn)“一肩挑”的目標(biāo)具有重要意義。從歷次“兩委”換屆選舉的結(jié)果看，“一肩挑”可以達(dá)到的比例與實際達(dá)到的比例之間存在很大差距。有統(tǒng)計顯示，一直以來，所有省、市、自治區(qū)村委會主任是中共黨員的比例都比村委會主任同時是村黨支部書記即“一肩挑”的比例要高，全國平均高出一倍以上。12從選舉程序上分析，導(dǎo)致上述情況的主要原因可能有兩個:一是有的地方遵循的是“由書記到主任”的制度思路，即先通過村黨組織的換屆選舉選出書記，然后鼓勵或推薦黨組織書記去參加村委會主任的競選，但是結(jié)果書記競選失敗，組織上又不便將其從剛剛上任的書記崗位上拉下來;二是有的地方雖然先選出了村委會主任，當(dāng)選者也具有黨員身份，但是組織上認(rèn)為其不是村黨組織書記的合適人選，或者出于平衡利益關(guān)系、維護村莊穩(wěn)定等方面的考慮，安排其他人擔(dān)任村黨組織書記。由此看來，要推進“一肩挑”，“兩委”換屆選舉程序應(yīng)當(dāng)堅持“由主任到書記”的制度設(shè)計思路，在事先進行的村黨組織換屆選舉中先不產(chǎn)生書記，待村委會換屆選舉完成以后，再根據(jù)村主任的當(dāng)選情況進行書記的選舉(或任命)，這樣可以在推進“一肩挑”的過程中掌握工作的主動權(quán)，還可以激勵黨支部成員積極參加村委會主任的競選，這是許多地方順利推進“一肩挑”的成功經(jīng)驗。與此同時，對于成功當(dāng)選村委會主任的黨員，應(yīng)當(dāng)按照實現(xiàn)“一肩挑”的目標(biāo)要求通過法定程序?qū)⑵溥x舉或任命為村黨組織書記。
其三，嚴(yán)格參選條件，規(guī)范選舉秩序。關(guān)于村委會選舉中是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定候選人的資格條件，理論界一直存在爭論。從推進“一肩挑”的角度看，規(guī)定村委會候選人的資格條件具有積極意義。一方面，規(guī)定資格條件是為了選出合適的村莊治理者，而能夠擔(dān)當(dāng)村莊治理重任的村民主要集中在黨員隊伍當(dāng)中;另一方面，規(guī)定候選人的資格條件，可以在一定程度上限制參選范圍，減輕黨員候選人的競選壓力。目前，各省級地方都以地方法規(guī)的形式對村委會候選人規(guī)定了一定的資格條件，但從內(nèi)容上看，絕大多數(shù)省級地方只是從積極的肯定的方面規(guī)定了村委會成員的資格條件，即只是規(guī)定了村委會成員候選人應(yīng)當(dāng)具備或符合的條件，實際意義和作用不大。因此，從增強制度實際效力的角度考慮，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定肯定性資格條件的同時，規(guī)定一定的限制性資格條件。除了規(guī)定限制性資格條件之外，還可以在不違法的前提下，提高非黨員參選的實際“門檻”，為實現(xiàn)“一肩挑”創(chuàng)造有利條件。
保障村委會選舉規(guī)范有序進行是地方各級政府的重要職責(zé)，也是順利推進“一肩挑”的必要條件。在多數(shù)情況下，黨員當(dāng)選村委會主任是村民理性投票選舉的結(jié)果，而村民理性投票選舉則離不開規(guī)范有序的選舉環(huán)境。只有在規(guī)范有序的條件下，村民才有可能遵從自己的內(nèi)心，站在有利于村莊發(fā)展的立場上，選舉合適的村莊“當(dāng)家人”。規(guī)范村委會選舉的秩序，一方面需要不斷完善村委會選舉規(guī)則，明確各種選舉行為的法律界限;另一方面需要加大村委會選舉的執(zhí)法力度，及時查處和糾正村委會選舉中發(fā)生的各種違法行為，確保村委會選舉在法治軌道上有序進行。
作者簡介： 姚銳敏，男，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院教授，博士生導(dǎo)師(武漢430079)。;
基金： 國家社會科學(xué)基金重大項目“中國共產(chǎn)黨建黨以來農(nóng)村基層組織資料收集與數(shù)據(jù)庫建設(shè)”(18ZDA128);
來源：中州學(xué)刊2020年01期
