編者按：起訴期限與訴訟時效都屬于期間問題，兩者雖具有一定的共性但也存在諸多不同之處，兩者性質(zhì)不同、期間變化不同、起算時間不同、價值取向以及立法目的均不相同。行政訴訟的起訴期限屬于除斥權(quán)性質(zhì)，是一個固定期間，不存在中止、中斷的情形，除非有正當(dāng)事由并由人民法院決定，才可以對被耽誤的法定期限予以延長；訴訟時效期間為可變期間，存在中斷、中止的問題，只要具有法定事由，便可將其中止、中斷和延長。稅務(wù)行政案件需要提起行政訴訟的適用起訴期限的規(guī)定。由于納稅爭議案件有復(fù)議前置的規(guī)定，因此其還存在程序銜接的問題。另外，稅務(wù)案件中還要特別注意的一個點就是訴訟期限起算時點的問題，這一問題在稅務(wù)實踐中常引發(fā)爭議。

一、最高院裁判要旨：行政訴訟中的起訴期限不同于民事訴訟中的訴訟時效（（2019）最高法行申3032號）

《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條規(guī)定：”公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理?！毙姓V訟法規(guī)定了起訴期限制度。

行政訴訟的起訴期限，是指公民、法人或者其他組織不服行政機關(guān)作出的行政行為，而向人民法院提起行政訴訟，其起訴可由人民法院立案受理的法定期限。行政訴訟起訴期限是法律設(shè)定的起訴條件之一，解決的是行政起訴能否進入司法實體審查的問題。行政訴訟中的起訴期限不同于民事訴訟中的訴訟時效，其主要區(qū)別在于：

第一，行政訴訟的起訴期限從相對人知道或應(yīng)當(dāng)知道行政行為之日起計算，而訴訟時效的起算時間從當(dāng)事人知道或應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害之日起。

第二，起訴期限是一個固定期間，不存在中止、中斷的情形，除非有正當(dāng)事由，并由人民法院決定，才可以將被耽誤的時間予以扣除或延長期限。而訴訟時效屬于可變期間，只要具有法定事由，便可將其中止、中斷和延長。

第三，人民法院可以依職權(quán)審查起訴期限，相對人超過起訴期限起訴的，人民法院將裁定不予受理，受理后發(fā)現(xiàn)超過起訴期限的，裁定駁回起訴，即相對人喪失了起訴權(quán)。而人民法院通常情況下不主動審查訴訟時效問題，訴訟時效也不是民事訴訟起訴的法定條件，當(dāng)事人并不喪失起訴權(quán)；對方當(dāng)事人提出訴訟時效抗辯經(jīng)人民法院審理發(fā)現(xiàn)超過訴訟時效的，判決駁回原告訴訟請求，即當(dāng)事人喪失的是勝訴權(quán)。

行政訴訟法之所以設(shè)立起訴期限，在于督促相對人盡快行使權(quán)利，提高行政機關(guān)執(zhí)法效率，維護行政管理秩序的穩(wěn)定。如果允許相對人任何時候都可以對行政行為申請救濟，勢必使行政行為一直處于被質(zhì)疑和否定的狀態(tài)，既影響行政效率，還會給行政管理秩序帶來混亂。因此，行政訴訟法第四十六條第二款規(guī)定了最長訴訟保護期限。

二、行政訴訟起訴期限與民事訴訟時效不同點補充

在凌某某訴河南省淅川縣人民政府航運行政管理一案中，最高院在行政裁定書中明確說明了行政訴訟起訴期限與民事訴訟時效的三大不同之處，此處予以必要的補充，具體如下：

一是性質(zhì)不同。起訴期限規(guī)定在《行政訴訟法》第四十六條至第四十八條，鑒于《行政訴訟法》是程序法，因此起訴期限是程序性規(guī)定；訴訟時效規(guī)定在《民法總則》第一百八十八條至第一百九十九條，而《民法總則》是實體法，所以訴訟時效是實體性規(guī)定。

二是起算時間不同。行政訴訟的起訴期限從相對人知道或應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為之日起計算，其采取的是客觀行為的標準，強調(diào)“行為”，其一般期限為六個月；而訴訟時效的起算時間從當(dāng)事人知道或應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害之日起，以當(dāng)事人主觀感知權(quán)利被侵害為標準，強調(diào)“權(quán)利”，其一般期限為三年。

三是價值取向和立法目的不同。行政訴訟法中之所以設(shè)立起訴期限，在于督促相對人盡快行使權(quán)利，提高行政機關(guān)執(zhí)法效率，維護行政管理秩序的穩(wěn)定，起訴期限在追求法律自由和公正價值的同時，更傾向于追求法律的秩序和效率價值；民事實體法中規(guī)定訴訟時效，其目的在于經(jīng)過法定期間使原權(quán)利人喪失權(quán)利，使長期存在的事實狀態(tài)合法化，有利于經(jīng)濟秩序和法律秩序的穩(wěn)定。

三、稅務(wù)行政案件中應(yīng)當(dāng)注意的訴訟時效問題

《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》（國家稅務(wù)總局令第44號）第十四條規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)受理申請人對稅務(wù)機關(guān)下列具體行政行為不服提出的行政復(fù)議申請：

（一）征稅行為，包括確認納稅主體、征稅對象、征稅范圍、減稅、免稅、退稅、抵扣稅款、適用稅率、計稅依據(jù)、納稅環(huán)節(jié)、納稅期限、納稅地點和稅款征收方式等具體行政行為，征收稅款、加收滯納金，扣繳義務(wù)人、受稅務(wù)機關(guān)委托的單位和個人作出的代扣代繳、代收代繳、代征行為等。（二）行政許可、行政審批行為。（三）發(fā)票管理行為，包括發(fā)售、收繳、代開發(fā)票等。（四）稅收保全措施、強制執(zhí)行措施。（五）行政處罰行為：1.罰款；2.沒收財物和違法所得；3.停止出口退稅權(quán)。（六）不依法履行下列職責(zé)的行為：1.頒發(fā)稅務(wù)登記；2.開具、出具完稅憑證、外出經(jīng)營活動稅收管理證明；3.行政賠償；4.行政獎勵；5.其他不依法履行職責(zé)的行為。（七）資格認定行為。（八）不依法確認納稅擔(dān)保行為。（九）政府信息公開工作中的具體行政行為。（十）納稅信用等級評定行為。

（十一）通知出入境管理機關(guān)阻止出境行為。（十二）其他具體行政行為。

以上條款中，第（一）項屬于一般意義上的“納稅爭議”案件，也即必須先經(jīng)復(fù)議才能提起訴訟的案件類型，《稅收征收管理法實施細則》第一百條規(guī)定，稅收征管法第八十八條規(guī)定的納稅爭議，是指納稅人、扣繳義務(wù)人、納稅擔(dān)保人對稅務(wù)機關(guān)確定納稅主體、征稅對象、征稅范圍、減稅、免稅及退稅、適用稅率、計稅依據(jù)、納稅環(huán)節(jié)、納稅期限、納稅地點以及稅款征收方式等具體行政行為有異議而發(fā)生的爭議。后面是一項則是稅務(wù)機關(guān)可以實施的一般性具體行政行為，既可以先復(fù)議再訴訟，也可以直接提起訴訟。

（一）經(jīng)復(fù)議后的稅務(wù)案件訴訟期限為15日

《行政訴訟法》第四十五條規(guī)定，公民、法人或者其他組織不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。復(fù)議機關(guān)逾期不作決定的，申請人可以在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。法律另有規(guī)定的除外。經(jīng)復(fù)議的稅務(wù)案件，在程序上給與行政相對人（納稅人）繼續(xù)救濟的期限較短，因此行政相對人應(yīng)及時做出決定是否再繼續(xù)提成行政訴訟程序，以免錯過訴訟提起的期限，喪失起訴權(quán)。

（二）一般稅務(wù)案件的訴訟期限為6個月

《行政訴訟法》第四十六條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。《最高人民法院關(guān)于適用<行政訴訟法>的解釋》（法釋[2018]1號）第六十四條規(guī)定，行政機關(guān)作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過一年。復(fù)議決定未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，適用前款規(guī)定。

在稅務(wù)案件中，經(jīng)常會涉及到的一個爭議點就是“應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起”的時點問題，納稅人在稅務(wù)實踐中需要明確起訴所要針對的具體行政行為以及確認稅務(wù)機關(guān)出具文書的日期，在尋求救濟時避免因期限問題喪失救濟的權(quán)利。

（三）對稅務(wù)機關(guān)不作為行為提起訴訟期限為6個月

《行政訴訟法》第四十七條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織申請行政機關(guān)履行保護其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機關(guān)在接到申請之日起兩個月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)對行政機關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用<行政訴訟法>的解釋》（法釋[2018]1號）第六十六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織依照行政訴訟法第四十七條第一款的規(guī)定，對行政機關(guān)不履行法定職責(zé)提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在行政機關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿之日起六個月內(nèi)提出。