（本文作者鄭梅清系北京市在線律師事務(wù)所駐財政部法律顧問，文章發(fā)表于《中國政府采購》雜志2020年第1期）

筆者以為，在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，低價與低質(zhì)不存在必然聯(lián)系，部分采購項目中存在的“低價中標(biāo)”現(xiàn)象是市場反應(yīng)，對“低于成本價”進(jìn)行認(rèn)定的實(shí)際意義不大。為防止部分供應(yīng)商的不正當(dāng)競爭行為，本文以貨物服務(wù)招標(biāo)為例，對“低于成本價”問題進(jìn)行分析研究，提出從科學(xué)編制招標(biāo)文件、加強(qiáng)履約驗(yàn)收管理、建立信用評價體系以及強(qiáng)化事中事后監(jiān)管等方面，分階段預(yù)防、消除危害后果，維護(hù)良好的政府采購秩序，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價采購。

（一）“低于成本價”存在的原因。

市場化就是通過市場競爭與調(diào)節(jié)來確定資源的重新配置，其實(shí)質(zhì)就是競爭，而價格競爭是市場經(jīng)濟(jì)下最基本的競爭。在新業(yè)態(tài)新模式下，“低于成本價”的成因包括很多因素，不僅受原材料、人工費(fèi)、倉儲物流等因素影響，也受比較優(yōu)勢、機(jī)會成本、邊際成本、交易成本、沉沒成本以及營銷策略等因素影響。

僅從單一項目報價角度來說，馬克思曾在《資本論》第三卷中指出：“商品出售價格的最低界限，是由商品的成本價格規(guī)定的。如果商品低于它的成本價格出售，生產(chǎn)資本中已經(jīng)消耗的組成部分，就不能全部由出售價格得到補(bǔ)償?！币虼?，商品的價格應(yīng)當(dāng)高于成本，才能為擴(kuò)大再生產(chǎn)創(chuàng)造基本條件。從供應(yīng)商的角度分析，參與投標(biāo)的目的是實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益的最大化，即使沒有法律法規(guī)的禁止性規(guī)定，一般也不會低于成本報價。

通常來說，高報價意味著高利潤，但也存在因報價過高導(dǎo)致無法中標(biāo)，從根本上失去獲得預(yù)期利潤的可能。從博弈論的角度分析，在公開招標(biāo)、密封投標(biāo)，報價最低者中標(biāo)或價格分滿分的招投標(biāo)活動中，不同供應(yīng)商之間是一個不完全信息靜態(tài)博弈，由于成本信息具有價值，掌握信息者為了在成交價格中獲得優(yōu)勢，出于自身利益最大化的考慮不愿傳遞成本信息。因互相不知道各自的成本價，每個供應(yīng)商需要根據(jù)自己對項目，以及對其他供應(yīng)商的判斷來確定自己的報價，所以實(shí)踐中有供應(yīng)商在開標(biāo)現(xiàn)場準(zhǔn)備了多份不同的報價，視情況提交最終報價。

但在一些特定情況下，供應(yīng)商也會低于成本報價。例如小型、生存型企業(yè)需要通過獲得中標(biāo)機(jī)會維持生存，供應(yīng)商雖然有損失，但小于退出市場的“沉沒成本”；還有一部分有實(shí)力的企業(yè)為了打入某一新的市場，需要打開局面積累業(yè)績，以占據(jù)更大的市場份額。上述情形中，供應(yīng)商有更大的可能性采取低報價策略，甚至低于成本報價，包括實(shí)踐中存在的“象征性報價”“不平衡報價”等行為。由此也反映出，政府采購項目為供應(yīng)商帶來的收益除了直接利潤外，還有市場份額、企業(yè)聲譽(yù)、資金流等其他表現(xiàn)形式的收益。

（二）禁止“低于成本價”的原因及法律依據(jù)。

在拍賣機(jī)制中有一種常見的“第一價格拍賣”，即最高價競買者以等于全額投標(biāo)出價的價格得到拍賣物?？梢哉f，招標(biāo)投標(biāo)制度的設(shè)計源于這一競爭機(jī)制，只不過采用的是倒置機(jī)制。這一制度的設(shè)計初衷是在同等質(zhì)量和服務(wù)的情況下，讓生產(chǎn)成本最低的供應(yīng)商獲得采購合同，前提是所有的供應(yīng)商均以不低于成本的價格投標(biāo)，防止不法供應(yīng)商利用制度漏洞，在投標(biāo)階段編制一份質(zhì)優(yōu)價廉的投標(biāo)文件以獲得中標(biāo)，再在合同履行階段采用以次充好、偷梁換柱的方式降低成本，損害采購人的合法權(quán)益，便有了“中標(biāo)靠低價，盈利靠索賠”的說法。

同時，持續(xù)的低價競爭會讓市場進(jìn)入“劣幣驅(qū)逐良幣”的狀態(tài)，即好的商品遭受淘汰，而劣等品會逐漸占領(lǐng)市場，從而取代好的商品，導(dǎo)致市場中都是劣等品，市場就會止步萎縮，出現(xiàn)信息經(jīng)濟(jì)學(xué)中的逆向選擇，從而擾亂正常的市場競爭秩序。

在招標(biāo)投標(biāo)制度中，投標(biāo)人不得低于成本投標(biāo)的法律依據(jù)是《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十三條、第四十一條和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十一條，投標(biāo)人不得以低于成本的報價投標(biāo)，若投標(biāo)人低于成本價投標(biāo)，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)否決其投標(biāo)，招標(biāo)人也不得確定其中標(biāo)，在立法層面作出了禁止性規(guī)定。制定依據(jù)是原《反不正當(dāng)競爭法》第十一條，即經(jīng)營者不得以排擠競爭對手為目的，以低于成本的價格銷售商品，該規(guī)定于2017年11月4日修訂時予以刪除。

（一）“成本價”難認(rèn)定。

1.成本的含義。

成本是商品經(jīng)濟(jì)的價值范疇，是商品價值的組成部分。我國在法律層級并未對成本的概念作出明確規(guī)定，政府采購法律法規(guī)未明確成本是社會平均成本還是企業(yè)個別成本，也未明確成本高低的標(biāo)準(zhǔn)。

1999年8月3日，原國家發(fā)展計劃委員會根據(jù)《價格法》制定了《關(guān)于制止低價傾銷行為的規(guī)定》（國家發(fā)展計劃委員會令第2號），成為我國行政執(zhí)法的常用標(biāo)準(zhǔn)。其中，第四條規(guī)定了成本包括由制造成本、期間費(fèi)用構(gòu)成的生產(chǎn)成本和由商品進(jìn)貨成本、商品流通費(fèi)用構(gòu)成的經(jīng)營成本。第五條規(guī)定了“低于成本”指的是經(jīng)營者低于其所經(jīng)營商品的合理的個別成本；在個別成本無法確認(rèn)時，由政府價格主管部門按該商品行業(yè)平均成本及其下浮幅度認(rèn)定。由此可見，成本指企業(yè)的個別成本，而非社會平均成本。

2.成本無明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

鑒于成本指企業(yè)個別成本，所以認(rèn)定“低于成本價”的前提條件就是確定供應(yīng)商的個別成本。而《關(guān)于制止低價傾銷行為的規(guī)定》（國家發(fā)展計劃委員會令第2號）對成本價、低于成本價的界定并未涉及實(shí)際售價、成本多元化等問題，看似具有可操作性，實(shí)則過于原則、抽象，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕?jīng)濟(jì)學(xué)理論支撐。

（1）成本是動態(tài)價格。

企業(yè)成本的高低由多種因素構(gòu)成，需要結(jié)合企業(yè)規(guī)模、管理水平、原材料采購成本及使用損耗控制、勞動力的組織和調(diào)度、融資成本等因素綜合確定。實(shí)踐中，不同供應(yīng)商的技術(shù)力量強(qiáng)弱、管理水平高低有別，且不同的時間、人工、材料等價格會隨時變化，進(jìn)而導(dǎo)致供應(yīng)商之間的成本存在差異。即使完成同樣的項目，供應(yīng)商之間的個別成本也不可能完全相同，更不足以為外部標(biāo)準(zhǔn)所評判。

（2）成本是商業(yè)秘密。

根據(jù)“檸檬市場”理論，在信息不對稱的情況下，產(chǎn)品的賣方對產(chǎn)品的質(zhì)量所掌握的信息遠(yuǎn)比買方知道的多。成本作為企業(yè)的私有信息，一般以其實(shí)際開支為標(biāo)準(zhǔn)，以財務(wù)賬冊的記載為依據(jù)，即商業(yè)秘密。在政府采購市場上，信息永遠(yuǎn)不可能完全對稱。在對供應(yīng)商的報價是否低于成本進(jìn)行探究時，因?yàn)闊o法完全掌握供應(yīng)商的信息，其看似“為政府無私奉獻(xiàn)”的理由真假難辨，采購人也很難拒絕。因此，準(zhǔn)確確定供應(yīng)商的個別成本是一項幾乎不可能完成的任務(wù)。

（二）不應(yīng)設(shè)定明確的“成本價”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

1.供應(yīng)商享有自主定價權(quán)。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，自主定價權(quán)是法律賦予經(jīng)營者的自主權(quán)，是企業(yè)的一項基本權(quán)利。《價格法》第三條規(guī)定，除極少數(shù)商品和服務(wù)價格實(shí)行政府指導(dǎo)價或者政府定價外，大多數(shù)商品和服務(wù)價格實(shí)行市場調(diào)節(jié)價，即通過市場競爭，由經(jīng)營者自主制定價格。供應(yīng)商可以根據(jù)市場供求和自身經(jīng)營中面臨的實(shí)際情況，自由地調(diào)整商品或服務(wù)的價格。

通常來說，一項新產(chǎn)品的研發(fā)在前期投入一般都很大，成本自然會很高，且進(jìn)入市場需要一定的周期。如果按產(chǎn)品的前期投入成本再加上利潤進(jìn)行銷售的話，新產(chǎn)品會因?yàn)閮r格昂貴而難以打入市場。因此，供應(yīng)商在產(chǎn)品的前期銷售中會選擇犧牲一定的利潤，以低于產(chǎn)品成本的價格進(jìn)行銷售，待產(chǎn)品的技術(shù)相對成熟、成本有所降低之后再逐漸收回成本。同理，供應(yīng)商在成長初期實(shí)行低價銷售，甚至階段性低于成本價銷售，只是為了實(shí)現(xiàn)贏利、壯大自身的一種發(fā)展策略，是企業(yè)行使價格權(quán)的一種正當(dāng)表現(xiàn)。

2.設(shè)定“成本價”不利于技術(shù)進(jìn)步。

隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，高科技產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)，“免費(fèi)”已經(jīng)成為一種全新的經(jīng)濟(jì)模式，例如免費(fèi)社交軟件微信、共享單車等。供應(yīng)商通過采用更先進(jìn)的技術(shù)、更科學(xué)的管理制度、更為廉價的新材料，以提高生產(chǎn)率，降低成本，為消費(fèi)者提供更好的產(chǎn)品和服務(wù)。

以更低的成本提供同等質(zhì)量的商品或服務(wù)是應(yīng)該鼓勵的行為，市場并不排斥采用新材料、新工藝、新技術(shù)等方式，達(dá)到既降低成本又保證工程質(zhì)量的效果。從某種程度上說，成本的競爭優(yōu)勢也代表了社會生產(chǎn)力的發(fā)展方向，高效率的企業(yè)成本會比行業(yè)的平均成本低。如果因個別供應(yīng)商采用新技術(shù)、新工藝，而導(dǎo)致報價過低被淘汰，從某種意義上說，設(shè)定成本價會限制高效率企業(yè)的降價幅度，使他們失去及時擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營的機(jī)會，變相保護(hù)落后打擊先進(jìn)。

3.意思自治合同有效。

《合同法》第五十二條第（五）項規(guī)定了違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的合同無效，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋（二）》進(jìn)一步將“強(qiáng)制性規(guī)定”界定為“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”，而違反“管理性強(qiáng)制性規(guī)定”的合同效力不受影響。

低于成本價涉及市場主體間的經(jīng)濟(jì)行為，投標(biāo)價不得低于成本價的立法目的是對供應(yīng)商的競爭行為進(jìn)行規(guī)范，維護(hù)正常的市場秩序，并不直接涉及對國家利益和社會利益的侵害，屬于市場管理性規(guī)范。所以，低于成本投標(biāo)是供應(yīng)商自己的選擇，根據(jù)意思自治原則，如果沒有證據(jù)證明供應(yīng)商是受欺詐或脅迫的，供應(yīng)商可以選擇低于成本投標(biāo)，但需對自己的行為負(fù)責(zé)并承擔(dān)相應(yīng)的商業(yè)風(fēng)險，《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》也未將低于成本投標(biāo)列入合同無效情形。

（三）“低于成本價”的傳統(tǒng)界定方法不可取。

多年來，對于“低于成本價”的界定一直存在爭議，沒有形成公認(rèn)、合理的解決方案。傳統(tǒng)的界定方法主要以預(yù)算、市場價、供應(yīng)商報價的算術(shù)平均值或者一定比例的控制幅度作為依據(jù)。

1.以預(yù)算作為判定“低于成本價”的依據(jù)并不充分。

預(yù)算指項目支出預(yù)算，是在采購項目立項時對項目所需采購資金的大體概算。從法律規(guī)定看，預(yù)算是采購的前提，是簽訂合同的依據(jù)，是項目付款的保障。根據(jù)《財政部關(guān)于做好政府采購信息公開工作的通知》（財庫[2015]135號）的規(guī)定，項目預(yù)算金額應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)公告以及招標(biāo)文件中公開，且招標(biāo)文件中一般會標(biāo)明“超過預(yù)算的投標(biāo)將作為無效投標(biāo)處理”。

盡管如此，預(yù)算并不影響評標(biāo)，更不得將預(yù)算作為價格打分的參考和依據(jù)?！墩少彿ā返诹鶙l規(guī)定的“政府采購應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行”，其目的在于為政府采購金額設(shè)定上限，以保障政府財政資金的有效利用，避免浪費(fèi)和不當(dāng)使用，是政府采購報價的上限標(biāo)準(zhǔn)，但并非下限標(biāo)準(zhǔn)。因此，預(yù)算只能作為定性的參考，不宜作為定量判定報價是否“低于成本價”的依據(jù)，即使供應(yīng)商報價大幅低于預(yù)算也不必然等同于低于成本價。

2.市場成本價或供應(yīng)商產(chǎn)品市場價不能作為衡量“低于成本價”的依據(jù)。

由于政府采購是在一定范圍的投標(biāo)供應(yīng)商之間，基于特定政府采購項目所產(chǎn)生的競爭，并非是一種完全的市場競爭。因此，政府采購活動中的報價與一般市場價格的形成機(jī)制存在較大差別，不能以市場普遍價格來確定供應(yīng)商的成本價。

同時，供應(yīng)商報價與自身的報價策略有關(guān)，供應(yīng)商報價是否低于成本價的計算標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以供應(yīng)商參與某一具體采購項目所需正常成本計算，而不得超出參與某一具體采購項目的范圍計算其成本。例如，不能簡單以供應(yīng)商前兩年的市場報價為對照，認(rèn)定現(xiàn)在的報價低于成本價。

3.以各供應(yīng)商報價的算術(shù)平均值或者一定比例的控制幅度作為判定依據(jù)存在邏輯漏洞。

在激烈的競爭中，供應(yīng)商的競爭手段除了價格競爭就是合作，后者因競爭雙方或幾方的關(guān)系遠(yuǎn)近不同而被稱為“陪標(biāo)”和“圍標(biāo)”，供應(yīng)商可以從交替的合作中使各方獲得最大收益。因?yàn)橄嗷ケ撑褜⑹垢鞣降奶幘吃絹碓皆愀?，走入“囚徒困境”。?shí)質(zhì)上，這種合作行為是“一報還一報”的非零和博棄，是兩個或多個利益完全相反的企業(yè)為追求聯(lián)合利潤最大化而采取的策略。

以供應(yīng)商報價的算術(shù)平均值作為判定依據(jù)的，一方面是沒有考慮企業(yè)間的成本差異；另一方面，一旦制定了幅度范圍，供應(yīng)商深知只有在這一幅度范圍以內(nèi)且接近下限，才最有可能中標(biāo)，就會導(dǎo)致供應(yīng)商自然地往這一幅度上靠近，容易出現(xiàn)串通投標(biāo)。

（四）低價不一定低質(zhì)。

有學(xué)者認(rèn)為，禁止低于成本價投標(biāo)是為了遏制中標(biāo)供應(yīng)商在合同履行階段采用非法手段削減開支，導(dǎo)致項目質(zhì)量嚴(yán)重不合格的失信行為。但是，從邏輯關(guān)系上，低價并不一定導(dǎo)致偷工減料、以次充好，供應(yīng)商是否偷工減料屬于合同簽署與執(zhí)行環(huán)節(jié)的問題，實(shí)踐證明低價并不必然導(dǎo)致低質(zhì)，例如“魯布革工程”，該項目首次以低于標(biāo)底的報價使日本大成公司中標(biāo)，成功的項目經(jīng)驗(yàn)成為了建筑工程界的經(jīng)典案例。

同時，高價也不必然保證高質(zhì)，比如重慶綦江彩虹橋、寧波鎮(zhèn)海招寶山大橋的造價并不明顯低于當(dāng)期市場價，后期發(fā)生的垮塌、開裂等質(zhì)量事故并非由工程造價低所引起。而且采購人對供應(yīng)商采取偷工減料、以次充好的行為，應(yīng)當(dāng)及時追究法律責(zé)任。

綜上，在產(chǎn)業(yè)形態(tài)、行業(yè)特點(diǎn)日益多元化的背景下，企業(yè)的盈利模式和銷售策略也日趨復(fù)雜，實(shí)踐中難以計算成本價。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，供應(yīng)商投標(biāo)報價除了要考慮自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、管理能力、經(jīng)營狀況等因素，也受競爭對手及競爭形勢、環(huán)境、機(jī)會和風(fēng)險等外部因素的影響。因此，部分采購項目中存在“低價中標(biāo)”現(xiàn)象是市場反應(yīng)，對“低于成本價”的認(rèn)定實(shí)際意義不大。

《政府采購法》的立法宗旨之一是提高政府采購資金的使用效益，增強(qiáng)財政履行分配職能的力度和水平，保證政府采購資金按預(yù)算目標(biāo)使用，做到少花錢，多辦事，辦好事，從而降低采購成本，提高財政資金的使用收益。在滿足采購需求的前提下，盡量追求低價采購是對資金負(fù)責(zé)的表現(xiàn)。因此，《政府采購法》及其實(shí)施條例未對供應(yīng)商不得低于成本價投標(biāo)作出限制性規(guī)定。只有充分發(fā)揮價格的杠桿作用，利用價格配置資源，使得質(zhì)量符合要求、價格低的產(chǎn)品在競爭中的優(yōu)勢得以體現(xiàn)，企業(yè)才能更好的生存和發(fā)展。

原《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第18號）第五十四條規(guī)定，采用最低評標(biāo)價法的，評標(biāo)委員會認(rèn)為中標(biāo)候選供應(yīng)商的最低投標(biāo)價或者某些分項報價明顯不合理或者低于成本，有可能影響商品質(zhì)量和不能誠信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在規(guī)定的期限內(nèi)提供書面文件予以解釋說明，并提交相關(guān)證明材料，否則，可以取消該投標(biāo)人的中標(biāo)候選資格。考慮到政府采購活動中的競爭是一定范圍內(nèi)的供應(yīng)商之間針對特定采購項目所產(chǎn)生的競爭，且在成熟的市場競爭條件下，不同企業(yè)之間的報價不應(yīng)該相差懸殊等因素。從供應(yīng)商之間公平競爭的角度，以“是否明顯低于其他通過符合性審查投標(biāo)人的報價”作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，更能合理地反映政府采購活動中的報價公平性，也更符合市場規(guī)律。但該規(guī)定的適用有一前提，即供應(yīng)商之間實(shí)現(xiàn)的技術(shù)手段、技術(shù)方案應(yīng)當(dāng)不存在代差。

因此，《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）選擇將其他投標(biāo)人的有效報價作為參照對象，評標(biāo)委員會無需再對是否低于成本價進(jìn)行認(rèn)定，具有較強(qiáng)的操作性。2019年12月5日發(fā)布的《招標(biāo)投標(biāo)法（修訂草案公開征求意見稿）》也作了類似的規(guī)定。

（一）自由裁量權(quán)。

在“評標(biāo)”這個時間節(jié)點(diǎn)上，“異常報價”的認(rèn)定主體是評標(biāo)委員會。評標(biāo)委員會應(yīng)采用“合理懷疑、合理信賴”的原則，根據(jù)各投標(biāo)人的具體報價判斷何為“明顯低于其他投標(biāo)人報價”，而不能想當(dāng)然地自行設(shè)定“明顯低于”的幅度，切實(shí)用好手中的自由裁量權(quán)。

實(shí)踐中，有采購人、代理機(jī)構(gòu)在招標(biāo)文件中規(guī)定“投標(biāo)人投標(biāo)報價低于其他通過符合性審查投標(biāo)人平均報價的20%，投標(biāo)人不能證明其報價合理性的，評標(biāo)委員會將其作為無效投標(biāo)處理”。這種方法看似具有邏輯性和操作性，但經(jīng)不起推敲，因?yàn)樗型稑?biāo)人都不想因報價低于平均報價的20%而遭到淘汰。同時，《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）第十二條明確，采購人根據(jù)價格測算情況，可以在采購預(yù)算額度內(nèi)合理設(shè)定最高限價，但不得設(shè)定最低限價，其目的是在政府采購活動中充分引入市場競爭機(jī)制、尊重市場規(guī)律。而上述規(guī)定屬于變相設(shè)定最低限價，也容易導(dǎo)致投標(biāo)人串通投標(biāo)。

（二）舉證責(zé)任倒置。

雖然判斷是否“異常報價”的義務(wù)在評標(biāo)委員會，但是“異常報價”并不一定導(dǎo)致投標(biāo)無效，因?yàn)楫a(chǎn)品的質(zhì)量能否保證，投標(biāo)人能否誠信履約，不完全取決于投標(biāo)成本和投標(biāo)人是否有利潤。評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)要求該投標(biāo)人澄清并舉證，同時投標(biāo)人要承擔(dān)舉證不利的法律后果，這就是舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移的具體應(yīng)用。

評標(biāo)委員會啟動“低價澄清”程序后，投標(biāo)人應(yīng)提供書面說明和相關(guān)證明材料，包括價格構(gòu)成、標(biāo)的物成本、合同實(shí)施進(jìn)度、風(fēng)險等證明文件，或者是以相近價格實(shí)施過類似項目的業(yè)績證明。只要投標(biāo)人能證明投標(biāo)產(chǎn)品的質(zhì)量不受影響，能夠誠信履約的，評標(biāo)委員會可以接受投標(biāo)人的解釋，認(rèn)定投標(biāo)有效。上述的“魯布革工程”招投標(biāo)實(shí)踐就是經(jīng)典案例，該工程有8個國家的承包商參加投標(biāo)，日本大成公司以低于基準(zhǔn)價43%的報價中標(biāo)。這樣大幅度的價格差異引起了評標(biāo)小組高度重視與嚴(yán)格審核，結(jié)果是該公司的企業(yè)定額水平和先進(jìn)的施工方法說服了評標(biāo)小組，證明了他們的投標(biāo)報價是科學(xué)合理的，因此成為中標(biāo)人。

（一）科學(xué)編制招標(biāo)文件。

政府采購全程閉環(huán)監(jiān)管，政府采購貨物和服務(wù)采購一般都是采用總價合同，從預(yù)算到履約不存在變化，不容易追加或減少。預(yù)算價作為供應(yīng)商的報價依據(jù)，采購人、代理機(jī)構(gòu)應(yīng)充分利用好政府采購工具，通過引入第三方價格監(jiān)測等進(jìn)行成本測算，做好預(yù)算編制工作，并根據(jù)價格測算情況，合理設(shè)定最高限價，建立價格偏離預(yù)防機(jī)制。

一方面，采購人、代理機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)招標(biāo)項目的不同情況，選擇適合的評標(biāo)方法。對于技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物服務(wù)項目，應(yīng)當(dāng)采用最低評標(biāo)價法；而對于大型成套設(shè)備、技術(shù)方案復(fù)雜的招標(biāo)項目，需要進(jìn)行綜合的性能價格比較，適合采用綜合評分法。同時，為了杜絕有的投標(biāo)人單純以低價取勝而技術(shù)很差的情況，還可以參照“雙信封評標(biāo)法”的評標(biāo)規(guī)則，在評標(biāo)辦法中對中標(biāo)人的技術(shù)得分作出相應(yīng)規(guī)定，以更好地消除技術(shù)部分和投標(biāo)報價的相互影響。

另一方面，采購人、代理機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)不同項目的要求設(shè)置不同的價格權(quán)重?！墩少徹浳锖头?wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）第五十五條規(guī)定，貨物項目的價格分值占總分值的比重不得低于30%；服務(wù)項目的價格分值占總分值的比重不得低于10%。對于咨詢類服務(wù)采購項目，價格權(quán)重可以是10%~30%；對于技術(shù)復(fù)雜的貨物和勞務(wù)類服務(wù)采購項目，價格權(quán)重可以是30%~50%；對于一般的貨物采購項目，價格權(quán)重應(yīng)該高一些，例如50%~70%，以體現(xiàn)鼓勵價格競爭的原則。

（二）加強(qiáng)履約驗(yàn)收管理。

實(shí)踐中，由于評標(biāo)委員會成員隨機(jī)抽取產(chǎn)生，且由技術(shù)、經(jīng)濟(jì)方面的專家構(gòu)成。采購人、代理機(jī)構(gòu)往往反映評標(biāo)委員會怠于行使啟動“低價澄清”的權(quán)利，一定程度上也反映了評審專家責(zé)任心不強(qiáng)、專業(yè)性不足。

把好質(zhì)量關(guān)是采購人的職責(zé)，采購人應(yīng)監(jiān)督合同履行的每一個環(huán)節(jié)，切實(shí)做好項目驗(yàn)收工作。在低價采購的前提下，采購人更要加強(qiáng)對產(chǎn)品質(zhì)量的驗(yàn)收，必要時還可以邀請參加項目的其他投標(biāo)人或者第三方機(jī)構(gòu)參與驗(yàn)收。對于以次充好、偷工減料等違反采購合同約定的行為，不予支付采購資金。一旦出現(xiàn)合同糾紛，及時向人民法院提起訴訟，追究其違約責(zé)任，發(fā)揮采購人在采購活動中的主體作用。

除了加強(qiáng)對合同履行的驗(yàn)收外，國際上對于低價中標(biāo)的供應(yīng)商采取的措施還包括提高合同條款履約保證金的比例、加強(qiáng)違約處罰等。例如，世界銀行對低價投標(biāo)的處理規(guī)則規(guī)定，如果投標(biāo)人證明文件基本能夠解釋其低價的合理性，但采購方仍認(rèn)為有風(fēng)險，可以讓投標(biāo)人增加不超過合同價格20%的履約保證金數(shù)量。

（三）建立信用評價體系。

政府采購供應(yīng)商作為向國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織提供貨物、服務(wù)和工程的直接主體，應(yīng)當(dāng)有信譽(yù)、有責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)，保證國家利益不受損害。當(dāng)前，我國尚未建立全國范圍內(nèi)完善的履約和信用評價體系。供應(yīng)商一旦出現(xiàn)違法行為，不會及時受到處罰或者處罰的力度不足。

建立政府采購信用評價體系、嚴(yán)格信用獎懲激勵機(jī)制，將誠信記錄與采購結(jié)果掛鉤，逐步提高失信企業(yè)的成本，可以有效解決低價中標(biāo)后履約難的問題。

（四）強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。

財政部門在對政府采購項目進(jìn)行監(jiān)督檢查時，應(yīng)按照公平競爭原則強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。在對案件事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定時應(yīng)綜合各方面的情況進(jìn)行判斷，需要考慮其他供應(yīng)商的報價、實(shí)際合同履行情況、政府采購效益與產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)系等因素。例如，實(shí)踐中存在一些供應(yīng)商依靠偷逃稅款、逃避繳納社會保障資金等手段降低成本的行為，還有一些供應(yīng)商以相應(yīng)產(chǎn)品市場占有率低，其成本計入市場占有率高的產(chǎn)品成本中，而將相應(yīng)產(chǎn)品報價為零，使得最終投標(biāo)價格總和整體降低的做法，均違反了公平競爭原則。

對于供應(yīng)商通過提供虛假材料的方式實(shí)現(xiàn)低價競爭目的，以及無正當(dāng)理由不與采購人訂立合同等行為，財政部門應(yīng)當(dāng)依法予以處理、處罰，優(yōu)化政府采購營商環(huán)境。

綜上所述，只有將質(zhì)量、價格與公平競爭三要素有機(jī)結(jié)合，以優(yōu)質(zhì)優(yōu)價采購結(jié)果和用戶反饋為導(dǎo)向，才能更好地實(shí)現(xiàn)政府采購目標(biāo)。