文 |《財(cái)經(jīng)》記者 王麗娜

編輯 | 朱弢

3月12日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》（下稱(chēng)《決定》），明確省級(jí)政府更大的用地自主權(quán)。

《決定》稱(chēng)，將國(guó)務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

《決定》還提出，試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。8個(gè)首批試點(diǎn)省份分別是北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點(diǎn)期限1年。

中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員強(qiáng)海洋對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，此舉將賦予地方更大的自主權(quán)，讓地方優(yōu)化土地資源配置，釋放地方發(fā)展的主動(dòng)性、能動(dòng)性，更好助力地方發(fā)展。增強(qiáng)用地主體、項(xiàng)目主體等對(duì)政府相關(guān)政策預(yù)期的穩(wěn)定性，尤其在當(dāng)前新冠肺炎沖擊下，“更有政策疊加性的影響”。

這將對(duì)地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，貴州省湄潭縣農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室主任陶通艾認(rèn)為，這對(duì)地方招商引資、提高投資者的投資信息將有利好。

同時(shí)，公眾關(guān)心，這一政策能否有效增加各地的土地供應(yīng)，進(jìn)而有利于地價(jià)平抑以及相應(yīng)的房?jī)r(jià)保持平穩(wěn)。

 對(duì)此，多位受訪者表示，用地審批權(quán)下放，主要是行政審批程序上的變化，對(duì)土地供應(yīng)格局的影響并不大，因此并不會(huì)直接影響地價(jià)和房?jī)r(jià)。

3月13日上午，《財(cái)經(jīng)》記者致電貴州省湄潭縣農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室主任陶通艾時(shí)，他說(shuō)正在學(xué)習(xí)最新的《決定》。

這份決定，事關(guān)農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)。決定明確，將國(guó)務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。這在2019年8月26日最新修訂的《土地管理法》中已有所體現(xiàn)。

與新修訂的《土地管理法》有所不同的是，《決定》提出，試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

《土地管理法》規(guī)定，征收永久基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)三十五公頃的、其他土地超過(guò)七十公頃的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。前款規(guī)定以外的土地，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

這次決定則提出，將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)，以及永久基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)三十五公頃的、其他土地超過(guò)七十公頃的土地征收審批事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院委托部分試點(diǎn)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

這8個(gè)首批試點(diǎn)省份分別是北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點(diǎn)期限1年。國(guó)務(wù)院將建立健全省級(jí)人民政府用地審批工作評(píng)價(jià)機(jī)制，根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的土地管理水平綜合評(píng)估結(jié)果，對(duì)試點(diǎn)省份進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

陶通艾告訴《財(cái)經(jīng)》記者，上述審批權(quán)下放事宜，無(wú)疑會(huì)縮短用地審批的時(shí)間，并提高投資者的投資信心，“投資者都希望盡快投資，快點(diǎn)通過(guò)審批，盡快取得用地，項(xiàng)目才能開(kāi)工?！?/span>

他說(shuō)，此前一般情況下最快審批也要半年以上，用地審批手續(xù)要等一年半年，沒(méi)有審批項(xiàng)目不能開(kāi)工，“以前一些基層還有先上車(chē)后補(bǔ)票的情況，但近年來(lái)用地政策非常嚴(yán)，沒(méi)有審批就不能開(kāi)工，相應(yīng)的消防等其他審批也不能跟進(jìn)，等審批下來(lái)后，投資人可能失去了投資動(dòng)力或者資金情況發(fā)生變化”。比如，時(shí)常發(fā)生的爛尾項(xiàng)目。

因此，他認(rèn)為這是對(duì)基層招商引資利好的一個(gè)方面。

對(duì)此《決定》，中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員強(qiáng)海洋對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，決定出臺(tái)是貫徹落實(shí)新修訂實(shí)施的《土地管理法》，并落實(shí)年前召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議所提出的推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和深化經(jīng)濟(jì)體制改革的具體舉措，也是推進(jìn)自然資源領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)、法治化建設(shè)的重要信號(hào)。其次，是體現(xiàn)進(jìn)一步深化“放管服”改革，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)。

強(qiáng)海洋分析，國(guó)務(wù)院下放用地審批權(quán)，將帶來(lái)幾個(gè)方面的變化。

一是賦予地方更大的自主權(quán)，讓地方優(yōu)化土地資源配置，釋放地方發(fā)展的主動(dòng)性、能動(dòng)性，助力地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。簡(jiǎn)政放權(quán)后，審批程序簡(jiǎn)化、審批時(shí)間縮短，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，“能結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的實(shí)際情況，包括建設(shè)用地的需求，從時(shí)間和空間上，進(jìn)行整體考慮和通盤(pán)謀劃?！?/span>

二是對(duì)于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興也是一大利好，《決定》要求地方要維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益。

三是，增強(qiáng)用地主體、項(xiàng)目主體等對(duì)政府相關(guān)政策預(yù)期的穩(wěn)定性，尤其在當(dāng)前新冠肺炎沖擊下，“更有政策疊加性的影響”。

在北京、天津、上海等8個(gè)試點(diǎn)的選擇上，強(qiáng)海洋認(rèn)為與這些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好、并且此前多有探索“三塊地”改革（農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地制度改革）的經(jīng)驗(yàn)和積累有關(guān)。同時(shí)，試點(diǎn)選擇上服務(wù)于國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略，如京津冀一體化、長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展也密不可分。

用地審批權(quán)下放，是否會(huì)促進(jìn)建設(shè)用地的擴(kuò)張？

強(qiáng)海洋告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“不需要對(duì)此過(guò)度擔(dān)心?！彼忉屨f(shuō)，自然資源部正在組織編制各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，“下放的只是國(guó)務(wù)院授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批，而發(fā)揮總量管控和空間布局的規(guī)劃?rùn)?quán)限并沒(méi)有下放，相應(yīng)的用途管制規(guī)則也不會(huì)發(fā)生變化，這些有助于國(guó)家在宏觀層面進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)和監(jiān)測(cè)管理?！?/span>

 就目前而言，審批權(quán)下放并沒(méi)有改革土地指標(biāo)“中央劃定、層層分解、用途管制”的體系。地方政府審批項(xiàng)目，仍必須在國(guó)土空間規(guī)劃、土地年度利用計(jì)劃和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界受到限制。因此，并不會(huì)改變建設(shè)用地的總體變化趨勢(shì)。

以試點(diǎn)北京為例，北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)已經(jīng)提出，大力疏解不符合城市戰(zhàn)略定位的產(chǎn)業(yè)，壓縮工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)等用地比重，騰退低效集體產(chǎn)業(yè)用地，提高產(chǎn)業(yè)用地利用效率。到2020年城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比重由現(xiàn)狀27%下降到25%以?xún)?nèi)；到2035年下降到20%以?xún)?nèi)。

這次用地審批權(quán)下放，在助力地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，是否會(huì)刺激地方重走土地財(cái)政之路，或?qū)Ψ績(jī)r(jià)產(chǎn)生影響？

 陶通艾表示，用地審批權(quán)下放，主要是行政審批程序上的變化，并不會(huì)直接影響房?jī)r(jià)，并且目前一些地方的房地產(chǎn)存量還較大。

 對(duì)此，強(qiáng)海洋分析認(rèn)為，最近幾年，“房住不炒”的理念深入人心，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的理性認(rèn)識(shí)正在形成。近年來(lái)，以北京、上海為首的城市總體規(guī)劃也相繼提出規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模零增長(zhǎng)乃至負(fù)增長(zhǎng)的目標(biāo)。當(dāng)前，越來(lái)越多的地方政府逐漸認(rèn)識(shí)到，“發(fā)展必須要轉(zhuǎn)型，繼續(xù)走土地財(cái)政的老路已經(jīng)不行了”。同時(shí)，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也一再?gòu)?qiáng)調(diào)，“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”，凸顯住房的天然屬性。

強(qiáng)海洋對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者指出，用地審批權(quán)的下放，還應(yīng)與近年來(lái)中央提倡的發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)結(jié)合來(lái)看，“下一步地方在供地中，如何有力支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、凸顯供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本要義，尤其是在取得疫情勝利后新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的大力培育，這是我們最值得期待的?！?/span>

《決定》提到，將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)，以及永久基本農(nóng)田的土地征收審批事項(xiàng)，由國(guó)務(wù)院委托8個(gè)試點(diǎn)省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn)。這是否會(huì)對(duì)耕地保護(hù)、糧食安全帶來(lái)影響，這也是公眾比較關(guān)注的一個(gè)方面。

強(qiáng)海洋表示，用地審批權(quán)下放同時(shí)，責(zé)任和權(quán)力是對(duì)等的，“中央賦予地方更大的自主發(fā)展權(quán)，從某種意義上來(lái)講，進(jìn)一步筑牢了地方政府對(duì)于耕地保護(hù)、糧食安全的屬地責(zé)任。并不能簡(jiǎn)單理解中央把這個(gè)權(quán)力下放給地方，地方就會(huì)失去管束甚至失控?！?/span>

身在地方的陶通艾表示，《決定》對(duì)耕地保護(hù)，開(kāi)了一個(gè)小口子，但是同時(shí)還有耕地占補(bǔ)平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策來(lái)保障，因此“不用太擔(dān)憂(yōu)這個(gè)問(wèn)題”。

 對(duì)此，《決定》指出，各省、自治區(qū)、直轄市政府要按照法律、行政法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，嚴(yán)格審查把關(guān)，特別要嚴(yán)格審查涉及占用永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)區(qū)的用地，切實(shí)保護(hù)耕地。