徐 淼

    德國作為國際標準化的領跑者，利用標準化加強社會綜合治理，已取得明顯成效。當前浙江正處于經(jīng)濟轉軌、社會轉型關鍵期，學習借鑒德國標準化運作機制，對于促進治理能力現(xiàn)代化，具有重要意義。

    一、德國加強政府管理標準化建設的主要做法

    （一）建立權威第三方機構，簡政放權。

    1.德國標準化協(xié)會（DIN）在德國政府治理能力標準化的權威作用。DIN在政府管理標準化領域占主導作用，它被德國政府確認為國家標準化機構，統(tǒng)一負責制定國家標準。DIN提供了一個標準交流的平臺，它匯集全國30000多名來自研究機構、工業(yè)界、公共管理部門和消費者等各個領域專家，政府從管理者轉換為參與者，成為標準制定和交流的一員。

    2.建立標準委員會或工作組，廣征博引。DIN的宗旨：通過有關方面共同協(xié)作，為了公眾利益，制定和發(fā)布德國標準及其他標準化工作成果并促進其應用，以有助于經(jīng)濟、技術、科學、管理和公共事務方面的合理化、質量保證、安全和相互理解。DIN目前有123個標準委員會和3655個工作組，負責標準的技術審查、管理和征求意見。

    3.合理的財政運營機制，增收減負。DIN每年成本預算為6200萬歐元，其經(jīng)費來源分四個部分：自籌資金52%（主要來自下屬企業(yè)經(jīng)營利潤）；政府項目資金18%；工業(yè)項目資金22%；會費8%。德國非常注重標準的知識產(chǎn)權，只有在合法使用情況下才被認可。DIN是經(jīng)注冊的私利協(xié)會，是德國的標準化主管機關，是全國性標準化機構參加國際和區(qū)域的非政府性標準化機構。由于DIN大部分經(jīng)濟收入來源于標準本身，也反過來促進其制定的標準更加符合市場，及時創(chuàng)新。

    4.政府治理采用標準實現(xiàn)，減少實施不必要的法律。德國的法律體系，既包括聯(lián)邦政府適用范圍的法律，也包括在歐盟水平意識的法律，因此政府管理法律的實施從人力、財政、時間等水平考量，都是比較費時費力的行為。標準屬于自愿性的，但一旦采納，則必須符合標準相關的規(guī)定。德國法庭采納標準來判定生產(chǎn)者是否遵守了技術規(guī)定以及執(zhí)行“盡職調查”。

    （二）構建政府標準化的監(jiān)督執(zhí)行體系，注重績效評估在政府治理標準化中的應用。

    1.績效管理的標準化操作。德國采用的通用績效評估框架（CAF）源于歐洲質量管理基金會的卓越模型和德國施拜爾公共行政大學的質量管理模式。運用CAF模型目的在于“通過組織的自我評估和診斷,促進組織的學習和改進”。該模型包括促進和結果兩大要素，共9大指標、27項分標準，作為評價公共管理的通用模式，已在德國政府管理部門應用并標準化。

    2.政府治理標準的定期審議。DIN為保證標準的有效性和及時采納新技術，實施標準審議制度。政府治理標準只有達成協(xié)調一致的目標，才得以實施。并建立專家審議機制，至少五年進行一次標準有效性審議，對于過時標準及時廢除。

    3.注重標準的協(xié)議一致。DIN在制定標準時充分考慮國際和歐洲動向，其經(jīng)營的標準化項目數(shù)量也逐年變化。隨著時間推移，越來越多的歐洲標準ENS已被德國采用作為新的DIN EN標準而取代了原來的DIN標準。

    （三）注重科技進步在政府治理標準化中的應用，提高政府治理標準化的執(zhí)行效率。

    1.工業(yè)4.0與政府管理標準結合。DIN在工業(yè)4.0建設中，注重將信息技術用于政府治理標準的應用。目前已開展的政府治理標準信息化技術有：云數(shù)據(jù)平臺的應用、建筑信息模型、家庭財務分析管理系統(tǒng)等。通過信息技術，進行城市與公共管理的統(tǒng)一和協(xié)調。

    2.智慧城市與標準化。德國在建立智慧城市過程中注重標準化的實施，協(xié)調不同城市在能源、交通、水資源、通信等方面的管理標準，采用新技術和新科技為人們生活帶來便捷。德國在電動交通、節(jié)能建筑的標準化，法蘭克福在“環(huán)城綠帶”、節(jié)能住房、節(jié)電獎勵、控制大氣排放、垃圾再利用、水資源管理等領域的標準化。

    3.鼓勵創(chuàng)新。作為擁有世界上最先進技術的國家之一，德國鼓勵政府治理標準的改革創(chuàng)新，積極參與歐盟委員會通過新的研究與創(chuàng)新框架計劃——展望2020。計劃通過標準來創(chuàng)造更好的社會，促進政府治理標準化的發(fā)展。

    （四）以電子政務來推動公共服務的運行。

    1.網(wǎng)上在線。德國政府管理標準化工作注重透明度，DIN可以通過RSS、Facebook、Twitter、YouTube等分享標準化的相關信息，廣泛征求各方面意見和建議。

    2.實施電子簽名。2001年德國議員投票通過了使電子簽名具有與手寫簽名同樣法律效力的議案，使德國成為第一個電子簽名合法化的歐洲國家。用電子簽名簽訂的合同具有同樣合法性，有助于電子商務發(fā)展。

    3.政府治理的電子政務。德國電子政務由德國內政部總體負責并協(xié)調規(guī)劃，內政部首席信息化官員辦公室，負責全國信息技術領域的綜合協(xié)調，下設聯(lián)邦政府信息技術協(xié)調和咨詢處，提供信息技術的顧問咨詢及承擔聯(lián)邦信息基礎設施建設。德國信息安全處，承擔信息安全研究和實施。

    （五）建立社會資本和政府的合作機制PPP，政府公共領域的治理標準化起到巨大推動作用。

    1.PPP的應用。德國標準化注重社會資本與政府的合作（PPP原則）。PPP原則在德國已經(jīng)有近100年的歷史，并作為正式的“標準協(xié)議”已有超過40年歷史。該協(xié)議已經(jīng)成為歐盟水平類似合作的樣板。

    2.PPP推動政府治理標準化提升。PPP對促進環(huán)保、醫(yī)療、交通、安全等公共領域的政府治理標準化起到巨大推動作用。為了更好地建設智慧城市，德國城市一般會選擇PPP模式，即政府和企業(yè)合作模式。政府會在某個方面提出宏觀目標，通過財政補貼方式引導企業(yè)進行研究，最終選出合作者?；蛘?，一些大型企業(yè)在全國范圍內選擇一個或幾個城市進行試點，符合條件的或感興趣的城市，積極參加試點。

    二、德國加強社會治理標準化、保障改善民生的做法

    （一）改進社會標準化治理方式。

    1.建立統(tǒng)一的標準化組織。DIN在制定國際標準、國家標準、地區(qū)標準和行業(yè)標準方面積累了豐富經(jīng)驗。德國的標準化水平保證了德國作為工業(yè)強國地位，促進了經(jīng)濟繁榮，每年為德國經(jīng)濟帶來高達160億歐元收益。

    2.建立協(xié)調一致的標準。德國標準化體系呈現(xiàn)高度協(xié)調性，盡管除DIN外，德國還有140個其它組織涉及標準的制定，但DIN是唯一的國家權威標準制定機構，該機構在地區(qū)或國際領域代表關于產(chǎn)品標準問題的德國權益。據(jù)有關要求，DIN標準必須有利于維護并促進德國國家公共利益，DIN在與德國聯(lián)邦政府簽署的法律協(xié)議中對此做出承諾，聯(lián)邦政府對DIN上述承諾進行法律監(jiān)督，并對DIN施以有力的財政扶持。

    （二）優(yōu)化公共資源標準化配置。

    1.建立專家審議制度。DIN對制定的社會治理標準進行定期審議、修訂或廢除。DIN標準審議是開放的，使用者可以對標準本身進行審議。目前DIN已建立30000余名來自工業(yè)、研究機構、消費者組織和公共部門的專家?guī)爝M行審議。

    2.社會廣泛參與。DIN提高社會治理標準的透明度，吸引社會各界共同參與標準制定工作。DIN的技術委員會和工作組注重各利益相關方的共同參與，以保證標準制定程序和內容透明度。

    （三）推進民生保障水平均等化。

    1.強化對弱勢群體的保護。DIN建立不同的參與機制，降低中小企業(yè)或社會弱勢群體參與社會治理標準的成本。由于標準本身需要付費獲得，DIN也在不斷改進IT系統(tǒng)以優(yōu)化標準程序，使標準的獲得更加容易。

    2.注重民生領域的標準化。作為德國標準化權威部門，DIN注重民生領域的標準制定。在社會治理方面，德國注重對交通事故、防火防爆、犯罪等治理，德國標準化協(xié)會就協(xié)助制定“DIN EN14383預防犯罪——城市規(guī)劃和建筑設計”“DIN75204道路車輛——交通事故分析”等標準，這些標準成為保障德國社會安全的重要環(huán)節(jié)。

    （四）建立政府管理領域標準體系。

    1.加強與其他標準化組織的合作。在歐洲標準化活動中，DIN是參與最多的國家，在國際標準化活動中，DIN的參與程度僅次于美國。通過參與其他標準化組織活動，促進德國標準轉化升級為國際標準，同時促進國際標準在德國的應用。

    2.可學習借鑒的做法。對于政府公共管理領域的標準，德國始終走在世界前列。生態(tài)環(huán)境保護方面，除了DIN標準外，德國生態(tài)農(nóng)業(yè)協(xié)會的標準遠高于歐盟“生態(tài)規(guī)定”。如果企業(yè)要加入該協(xié)會，必須由國家授權的檢測中心對申請企業(yè)進行檢查，每年至少1次，經(jīng)過3年完全調整方可加入。能源方面，規(guī)劃到2020年取消核能，到2030年再生能源占比從20%提高到40%，天然氣占比從30%提高到60%左右。就業(yè)方面，規(guī)定雇員每天工作時間一般不超過8小時，如達到10小時必須給予相應的休息補償。

    三、浙江深入推進社會治理標準化戰(zhàn)略的建議

    （一）建立統(tǒng)一的社會治理標準化管理機構。建議健全具有浙江特色的“標準化+”推進體系和工作機制，充分發(fā)揮標準化主管部門主導、行業(yè)主管部門主抓、地方政府主推、企業(yè)主體作用，形成統(tǒng)一管理、分工負責、上下聯(lián)動、多方參與的標準化工作格局。積極引入政府購買服務等有效供給方式，培育多元參與、公平競爭的標準制定環(huán)境。加強院校標準化學科、專業(yè)建設，加快培養(yǎng)一批高素質、復合型標準化人才。

    （二）完善一批社會公共領域的標準。建議在今后政府治理標準化工作中，進一步加強頂層設計和宣傳推進，將已納入計劃的標準做好，加強公共服務標準的宣傳貫徹和使用，同時各縣市區(qū)結合自身特點，制定符合當?shù)靥攸c的配套標準。

    （三）加強社會治理項目的標準化管理。建議制定出臺《財政支出績效評價規(guī)范》《行政事業(yè)單位績效審計評價規(guī)范》等單項測評標準，提高考評科學性，并提高群眾滿意度在考評中的比重。嚴格督查落實，將標準化指標納入經(jīng)濟發(fā)展方式轉變和黨政領導干部實績考核，建立“多級聯(lián)動”信息反饋機制，對于重要領域的基礎標準、強制性標準，定期進行標準實施效果巡查，切實確保各項任務推向縱深。

    （四）提高信息技術在社會治理標準化的應用。建議嚴格按照《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務管理辦法》要求，將分散的政府職能和公共服務資源進行再集聚和標準化再設置，研發(fā)完善一站式信息平臺，為群眾提供無縫服務。健全標準化工作運行機制，通過大數(shù)據(jù)實時收集、分析公眾對政府服務供給的實際需求，并形成標準化的質量監(jiān)測機制，倒逼各級政府在服務供給中重視公眾需求。