工程建設(shè)項目概算是初步設(shè)計概算的簡稱，是初步設(shè)計文件的重要組成部分，由設(shè)計單位按照規(guī)定的程序和方法對擬建工程建設(shè)項目總投資及其構(gòu)成進行的概略計算，包括建設(shè)項目從立項、可行性研究、設(shè)計、施工、到竣工驗收等的全過程建設(shè)資金。根據(jù)原國家計劃委員會《關(guān)于核定在建基本建設(shè)大中型項目概算等問題的通知》（計建設(shè)[1996] 1154號），項目概算包括靜態(tài)投資、動態(tài)投資、鋪底流動資金三部分[①]。概算是確定PPP項目投資額度的基礎(chǔ)，是財政安排支出預(yù)算的基準值，是簽訂PPP合同、控制撥款的依據(jù)。由于實施機構(gòu)的前期準備工作時間較短，很難準確界定項目的范圍、內(nèi)容和標準，導(dǎo)致PPP項目總投資往往難以準確確定。實踐中，動態(tài)投資和靜態(tài)投資常隨政策性變化而調(diào)整。這就導(dǎo)致PPP項目“三超”現(xiàn)象（工程概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算）較為突出，成為項目管理的焦點問題和難題。

PPP項目引起“超概”的原因復(fù)雜多樣，涉及面廣，有政府原因造成的，有市場價格變動造成的，有社會資本原因造成的，也有自然條件、不可抗力等因素導(dǎo)致的。引起“超概”的原因往往涵蓋了勘察、設(shè)計、施工、造價等各個環(huán)節(jié)。自2014年下半年我國大力推廣PPP模式運用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以來，不少PPP項目已經(jīng)進入工程決算階段，“超概”問題頻發(fā)影響了項目的正常推進。就社會資本而言，“超概”影響了PPP項目最終總投資的認定進而影響了項目投資收益；就政府而言，“超概”事關(guān)政府的實際支出責(zé)任，影響了政府對財政資金的預(yù)算管理及隱性債務(wù)防控。因此，分析“超概”的具體原因是厘清PPP項目各方責(zé)任的基礎(chǔ)，是有效管控項目投資的前提。

（一）前期工作“深度不夠”。勘察設(shè)計是項目建設(shè)的基礎(chǔ)和依據(jù)，其深度和準確性對PPP項目成敗影響很大。傳統(tǒng)工程建設(shè)項目通常在政府方完成施工圖設(shè)計后進行施工承包商招標程序，PPP項目由于引入社會資本，政府方只負責(zé)項目決策階段的相關(guān)前期工作，包括可行性研究報告、“兩評一案”、初步設(shè)計完成編制獲得批復(fù)即進入招標階段，有些項目政府方將初步設(shè)計也交給社會資本。由于各方對項目要求高，前期時間緊張，“重建設(shè)、輕前期”、“重設(shè)計，輕勘察”，項目勘察設(shè)計周期短的現(xiàn)象在PPP項目中普遍存在?？辈煸O(shè)計單位工作粗糙，漏勘和設(shè)計不到位，概算編制缺漏項等問題頻發(fā)，導(dǎo)致在后續(xù)的施工中存在大量的設(shè)計變更，嚴重增加了工程造價的不確定性。

（二）初步設(shè)計文件“可行性”淪為“可批性”。有些項目在可行性研究階段存在調(diào)研不充分、定位不明確、功能未細化、建設(shè)條件未落實、方案未穩(wěn)定的情況。部分項目單位認為在這些情況下開展前期工作，項目建議書和可行性研究報告只是履行審批程序的需要?；谶@種立場與出發(fā)點，項目建議書和可行性研究報告的編制往往缺乏深入研究，報告內(nèi)容難以反映出真實的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標準與投資估算等，嚴重影響了初步設(shè)計的真實性、確定性，為后續(xù)項目建設(shè)帶來了極大的變更風(fēng)險。實際上，初步設(shè)計是項目建設(shè)的主要標準，是控制項目總投資的重要依據(jù)，更多強調(diào)的是可行性研究和技術(shù)經(jīng)濟評價，強調(diào)的是項目的“可行性”。如果一昧追求項目的“可批性”，將“可行性”變?yōu)椤翱膳浴?，將項目的建設(shè)風(fēng)險置于項目建設(shè)階段，嚴重影響項目的穩(wěn)定性、確定性，會帶來極大的建設(shè)風(fēng)險。

（三）初步設(shè)計調(diào)整“嚴肅性不足”。實踐中，為使項目能早日上馬，不少項目前期政府方有意降低投資總額，待引入社會資本項目開始實施后，社會資本有意擴大建設(shè)規(guī)模，增加賠償和征地數(shù)量，提高建設(shè)標準，改變工程建設(shè)內(nèi)容，不斷追加投資，部分項目在配套工程上片面追求高標準高檔，擴大規(guī)模，從而獲得更多政府補助和施工利潤。另外，還有一些項目屬于邊勘察、邊設(shè)計、邊施工的“三邊”工程，工程的設(shè)計深度不夠，漏項多，設(shè)計變更頻繁。

（四）政策變化和市場變動的“不確定性”。PPP項目通常建設(shè)周期長、投資規(guī)模大，特別是一些跨行政區(qū)域的線性項目，往往涉及地域廣，政策多樣，給項目總投資帶來了極大的不確定性。實踐中，征地拆遷費用和材料價格上漲是超概的兩大主要因素。一方面，近年來征地拆遷補償費用普遍大幅攀升，征地賠償標準存在較大地增幅，而概算編制時往往未能夠充分考量上述因素和情況。另一方面，近年來人工費用和建筑材料價格逐年上漲，變化較大。工期較長的項目容易由于人工材料價格上漲引起工程超支。這就要求造價人員在編制概算時充分考慮人工材料價格上漲帶來的影響。除了這兩方面主要因素外，建設(shè)資金不到位、物價上漲、投資失控等原因也容易導(dǎo)致資金不足，影響工期，進而造成超概的后果。

綜上，PPP項目超概的原因具有多樣化，不能一概而論。PPP項目建設(shè)周期長、資金需求大、建設(shè)規(guī)模廣、技術(shù)難度高，在建設(shè)期間引發(fā)項目超概的原因既有政策性原因也有市場性原因，尤其是近年來，市場變化大，建筑材料的價格屢創(chuàng)新高；既有客觀原因也有主觀因素，例如，項目勘察設(shè)計深度不夠、項目立項文件編制質(zhì)量不高、設(shè)計變更隨意性等等。我們認為，應(yīng)當(dāng)盡可能的消除主觀因素導(dǎo)致的超概，盡可能的建立規(guī)范、靈活、可控的概算調(diào)整機制和方案，以應(yīng)對由于市場變化或者不可抗力導(dǎo)致的超概。

實踐中，對PPP項目超概進行調(diào)整，有一定的法規(guī)政策可以作為基本遵循?？傮w上看，PPP項目概算調(diào)整的依據(jù)可以分為兩類：一類是國務(wù)院及有關(guān)部門、地方政府等出臺的政策法規(guī)；另一類是PPP合同、實施方案等。

（一）主要政策法規(guī)

1.《政府投資條例》第十二條規(guī)定，“經(jīng)投資主管部門或者其他有關(guān)部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據(jù)，初步設(shè)計提出的投資概算超過經(jīng)批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的，項目單位應(yīng)當(dāng)向投資主管部門或者其他有關(guān)部門報告，投資主管部門或者其他有關(guān)部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。批準的可行性研究報告即為投資項目實施或工程設(shè)計所遵循的依據(jù)”；第二十三條規(guī)定，“因國家政策調(diào)整、價格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等原因確需增加投資概算的，項目單位應(yīng)當(dāng)提出調(diào)整方案及資金來源，按照規(guī)定的程序報原初步設(shè)計審批部門或者投資概算核定部門核定”。

2.國務(wù)院《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》（第673號令）第十一條規(guī)定，“企業(yè)擬變更已核準項目的建設(shè)地點，或者擬對建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等作較大變更的，應(yīng)當(dāng)向核準機關(guān)提出變更申請。

3.國家發(fā)展和改革委員會《企業(yè)投資項目核準和備案管理辦法》規(guī)定，“取得項目核準文件的項目，有下列情形之一的，項目單位應(yīng)當(dāng)及時以書面形式向原項目核準機關(guān)提出變更申請。原項目核準機關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起20個工作日內(nèi)作出是否同意變更的書面決定：（一）建設(shè)地點發(fā)生變更的；（二）投資規(guī)模、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容發(fā)生較大變化的；（三）項目變更可能對經(jīng)濟、社會、環(huán)境等產(chǎn)生重大不利影響的；（四）需要對項目核準文件所規(guī)定的內(nèi)容進行調(diào)整的其他重大情形”。

4.國家發(fā)展和改革委員會《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項目概算管理暫行辦法》（發(fā)改投資〔2015〕482號）第一章第二條規(guī)定，“國家發(fā)展改革委核定概算且安排部分投資的，原則上超支不補，如超概算，由項目主管部門自行核定調(diào)整并處理”，“除項目建設(shè)期價格大幅上漲、政策調(diào)整、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化和自然災(zāi)害等不可抗力因素外，經(jīng)核定的概算不得突破。”

5.交通運輸部《公路工程造價管理暫行辦法》（交通運輸部令2016年第67號） 第二十一條規(guī)定，“由于價格上漲、定額調(diào)整、征地拆遷、貸款利率調(diào)整等因素需要調(diào)整設(shè)計概算的，應(yīng)當(dāng)向原初步設(shè)計審批部門申請調(diào)整概算。原初步設(shè)計審批部門應(yīng)當(dāng)進行審查。”

6.浙江省人民政府《浙江省政府投資項目管理辦法》（浙江省人民政府令2018第363號）第十八條規(guī)定，“有下列情形之一的，項目可行性研究報告應(yīng)當(dāng)重新報請原審批機關(guān)批準：（一）項目概算與投資估算不符，差額在10%以上的；（二）項目概算與投資估算不符，差額在2000萬元以上的，其中投資額50億元以上的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，差額在5000萬元以上的；（三）項目單位、建設(shè)性質(zhì)、建設(shè)地點、建設(shè)規(guī)模、技術(shù)方案等發(fā)生重大變更的；（四）用地規(guī)劃選址、用地預(yù)審重新報批的?！钡谌臈l規(guī)定，“政府投資項目應(yīng)當(dāng)嚴格按照批準的設(shè)計文件進行施工建設(shè)。確需變更設(shè)計的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原設(shè)計單位同意。有下列情形之一的，項目概算應(yīng)當(dāng)報原批準機關(guān)重新審批：（一）項目概算與投資估算不符，差額在10%以上的；（二）項目概算與投資估算不符，差額在2000萬元以上的，其中投資額50億元以上的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，差額在5000萬元以上的。”

7.北京市發(fā)展和改革委員會《政府投資管理暫行規(guī)定》（京發(fā)改[2004]2423號）第二十四條規(guī)定，“市發(fā)改委應(yīng)委托和組織有資質(zhì)的相關(guān)機構(gòu)和專家，對初步設(shè)計方案進行優(yōu)化，對初步設(shè)計概算進行評審。初步設(shè)計概算應(yīng)當(dāng)包括項目建設(shè)所需的一切費用，總投資概算不得超過可行性研究報告批準的總投資估算的3%，初步設(shè)計方案建筑面積不得超過可行性研究批準面積的5%，否則可行性研究報告應(yīng)當(dāng)重新報批。”

（二）PPP項目合同等文件

《中華人民共和國合同法》第八條規(guī)定，“依法成立的合同，對當(dāng)事人具有法律約束力。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或者解除合同”。第七十七條規(guī)定，“當(dāng)事人協(xié)商一致，可以變更合同”。對PPP項目，其相關(guān)的合同體系有關(guān)文件包括：

1、PPP項目實施方案；

2、PPP項目財政承受能力論證報告；

3、PPP項目投資協(xié)議；

4、PPP項目合同；

5、與PPP項目有關(guān)的其他合同、協(xié)議或補充協(xié)議等。

做好PPP項目概算調(diào)整關(guān)鍵是處理好以下三方面的關(guān)系：

（一）處理好概算調(diào)整政策法規(guī)與PPP合同之間的關(guān)系。《政府投資條例》、《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》、《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項目概算管理暫行辦法》以及各地關(guān)于政府投資項目概算調(diào)整的管理辦法等法律法規(guī)和規(guī)范性文件，均對政府投資項目概算調(diào)整的依據(jù)、條件、程序等作出了相應(yīng)的規(guī)定。同時，從《合同法》的角度來看，PPP項目的概算調(diào)整是對PPP合同的重大變更。其實質(zhì)是對PPP合同雙方權(quán)利義務(wù)的調(diào)整。因此，特別需要處理好政策法規(guī)與PPP合同之間的關(guān)系，分析PPP合同關(guān)于概算、總投資調(diào)整的約定，分析PPP合同以及《實施方案》中相關(guān)風(fēng)險的分配機制。綜合概算調(diào)整的政策法規(guī)依據(jù)以及PPP合同的約定，確定概算調(diào)整的范圍、風(fēng)險分配，明確責(zé)任分擔(dān)，實現(xiàn)概算調(diào)整的合規(guī)性和合約性的統(tǒng)一。一般而言，PPP合同中涉及了合同各方的權(quán)利義務(wù)、風(fēng)險分擔(dān)主體、合同變更、補充協(xié)議的簽訂、違約責(zé)任、損害賠償?shù)葪l款。在合同履行過程中，若一方想要對合同內(nèi)容進行變更，需要盡快與對方達成合同變更的一致性意見，以防止對項目工期造成影響。同時，雙方應(yīng)建立合同再談判機制，在依法合規(guī)的基礎(chǔ)上達成一致，盡快簽訂補充協(xié)議，對原PPP合同的條款進行變更并履行相關(guān)審批手續(xù)，保證項目穩(wěn)定性和持續(xù)性。

（二）處理好概算調(diào)整與PPP項目風(fēng)險分配之間的關(guān)系。“風(fēng)險共擔(dān)，利益共享”是PPP項目核心和關(guān)鍵。因此，在明確引發(fā)概算調(diào)整的原因后，需要觸發(fā)風(fēng)險分配機制，確認引發(fā)調(diào)整概算的風(fēng)險承擔(dān)主體和承擔(dān)方式。這是概算調(diào)整的本質(zhì)。一般而言，PPP合同體系中均有項目總投資控制機制的約定。通常，項目投資控制責(zé)任由社會資本方（項目公司）承擔(dān)，但如上所述，超概的情形多種多樣，很多情形并非社會資本方所致。PPP項目超概后，超概部分費用往往存在不被認可、手續(xù)難以報批、審計無法通過等風(fēng)險，直接關(guān)系著超出概算部分能否計入項目總投資，進而影響社會資本方項目的投資收益。因此，概算調(diào)整特別需要處理好調(diào)整依據(jù)和PPP項目風(fēng)險分擔(dān)機制之間的關(guān)系，厘清責(zé)任，合理分配風(fēng)險。

（三）處理好概算調(diào)整與可行性缺口補助之間的關(guān)系。若政府投資范疇的PPP項目，其回報機制包括政府可行性缺口補助的，則會在《物有所值評價》和《財政承受能力評價》中明確政府可行性缺口補助的具體金額和支付節(jié)點，并會占財政一般公共預(yù)算支出10%的份額。因此，政府可行性缺口補助與地方政府公共預(yù)算支出能力直接相關(guān)，可能會影響當(dāng)?shù)仄渌黀PP項目的入庫。若項目超概算，項目合作范圍內(nèi)的總投資增加，則可行性缺口補助支出可能會超出政府公共預(yù)算支出額度。因此，需要根據(jù)概算調(diào)整和可行性缺口補助關(guān)聯(lián)關(guān)系，重新對項目財政承受能力進行分析，調(diào)整后不符合當(dāng)前PPP政策的項目可能會被調(diào)整出庫。因此，PPP項目概算調(diào)整導(dǎo)致項目總投資發(fā)生重大變化的，須對可研報告、立項批復(fù)、實施方案，物有所值評價報告、財政承受能力論證分析、采購文件、項目合同等進行相應(yīng)補充和調(diào)整。

項目概算調(diào)整機制觸發(fā)后，導(dǎo)致項目總投資發(fā)生重大變化后，完善項目概算調(diào)整程序是項目合法性的重要保證，也是項目開展融資的前提基礎(chǔ)。但由于概算調(diào)整難度大、環(huán)節(jié)多，程序復(fù)雜，無論是實施機構(gòu)還是項目公司都抱有“邊建設(shè)邊調(diào)整，建完再調(diào)整”的認識誤區(qū)，導(dǎo)致項目概算不能及時調(diào)整，影響了項目融資和按期竣工。針對政府投資PPP項目，概算調(diào)整程序不僅應(yīng)當(dāng)符合PPP項目實施流程的規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)遵守政府投資項目基本建設(shè)程序的有關(guān)規(guī)定。

（一）概算調(diào)整的總體原則

經(jīng)批準的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據(jù)。為確保初步設(shè)計文件的嚴肅性，概算經(jīng)批復(fù)后，需遵循從嚴控制，科學(xué)論證、程序規(guī)范的原則進行，確需增加投資的，按照“先評估、后定責(zé)、再調(diào)整”的原則和程序?qū)嵤?/p>

（二）概算調(diào)整（增加）的可調(diào)范圍

1、國家政策或規(guī)劃調(diào)整；

2、價格上漲；

3、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化；

4、自然災(zāi)害；

5、法律、行政法規(guī)規(guī)定或國家認可的其他不可抗力原因。

（三）概算調(diào)整的流程

1、由審計部門或財政部門招標確定的協(xié)審服務(wù)單位對概算調(diào)整報告出具審計意見；

2、由行業(yè)主管部門對超概原因和責(zé)任進行分析后出具意見，并由項目所在地行業(yè)主管部門提出責(zé)任追究意見；

3、由投資主管部門牽頭，有關(guān)部門、專家聯(lián)合組織概算調(diào)整審查會，必要時可委托第三方評估機構(gòu)出具意見；

4、征求財政部門意見，明確項目資金來源；

5、超概比例在10%以上的概算調(diào)整意見，由財政部門審核同意后報當(dāng)?shù)卣畬彾ā?/p>

（四）PPP相關(guān)文件的調(diào)整程序

1.《項目可行性研究報告》的重新編制和審核。項目實施機構(gòu)委托咨詢機構(gòu)重新編制《項目可行性研究報告》或《項目可行性研究補充報告》，并將重新編制的《項目可行性研究報告》或《補充報告》遞交原審批部門重新履行審批手續(xù)，原審批部門重新評估審核，審核通過后出具新的《項目可行性研究報告》或《補充報告》的批復(fù)或項目調(diào)整的批復(fù)。

2.PPP項目“一案兩評”的調(diào)整和補充。項目實施機構(gòu)根據(jù)調(diào)整后的《項目可行性研究報告》對項目原實施方案進行修改調(diào)整，調(diào)整編制《項目實施方案的調(diào)整方案》、《物有所值評估》、《財政承受能力評估》，上述方案經(jīng)評審并征求財政部門意見后，由實施機構(gòu)提交本級人民政府審核通過后，由政府出具對《項目實施方案的調(diào)整方案》的批復(fù)。

3.PPP項目實施機構(gòu)與項目公司應(yīng)協(xié)商一致，相關(guān)變更經(jīng)政府審核同意并履行完調(diào)整程序后，雙方應(yīng)及時簽署PPP項目合同的補充協(xié)議。

（一）深化項目前期工作。可行性研究報告須充分論證項目建設(shè)的必要性和可行性，科學(xué)提出建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模和投資估算，合理提出建設(shè)工期，落實建設(shè)資金來源。涉及地勘、征地拆遷的，須做實、做準、做到位。政府方需加強可行性研究工作，嚴格執(zhí)行決策論證程序，提高可行性研究報告的質(zhì)量和投資估算精度，促進投資估算發(fā)揮應(yīng)有約束力效果。

（二）強化限額設(shè)計。限額設(shè)計是政府投資項目投資控制系統(tǒng)中的重要環(huán)節(jié)，也是投資控制的關(guān)鍵措施。限額設(shè)計需要設(shè)計人員與經(jīng)濟管理人員相互協(xié)調(diào)配合，實現(xiàn)技術(shù)與經(jīng)濟的統(tǒng)一。原則上，投資概算不得超出批復(fù)的可行性研究報告投資估算的10%，即經(jīng)批準的投資估算對項目投資控制設(shè)定了“上限”，否則應(yīng)重新編報可行性研究報告、重新報批、原有項目立項可能被取消，或重新開展初步設(shè)計、重新編制項目投資概算。預(yù)算不得突破概算，確需突破在10%以內(nèi)的，須報相關(guān)投資部門批準；突破10%以上的，須重新編報可行性研究報告、重新開展初步設(shè)計、重新編制項目投資概算，須經(jīng)相關(guān)部門批準。

（三）完善超概風(fēng)險分配機制。落實PPP項目的投資控制責(zé)任，合理制定超概的風(fēng)險分配機制，完善PPP項目的合同體系，深化超概風(fēng)險分配、投資控制的相關(guān)條款，合理分配和約定政府方與社會投資人之間超概風(fēng)險的分擔(dān)機制。

（四）強化事中事后監(jiān)管。加強對項目實施的過程監(jiān)管，形成多部門聯(lián)動機制。由行業(yè)、發(fā)改、財政、審計等主管部門按照各自的職責(zé)，對項目投資概算管理實行全過程監(jiān)管。加強信息公開和在線監(jiān)管，對概算執(zhí)行情況、項目進展等有關(guān)信息必須按照規(guī)定及時公開，納入在線審批監(jiān)管平臺，接受公眾監(jiān)督。

（五）提高部門審批信息整合力度和效率。行業(yè)、發(fā)改、財政等部門加大信息資源共享平臺和協(xié)同辦理平臺之間的整合力度，進一步提高不同部門之間PPP項目概算調(diào)整關(guān)聯(lián)審批事項的協(xié)同共享水平，盡可能縮短“診斷”“審批”時間，提高項目推進效率，為擴大有效投資、助推經(jīng)濟發(fā)展提供良好的制度環(huán)境。